淺析互聯網時代下網絡問政對行政監督制度的影響

一、網絡問政的涵義

（一）網絡問政的興起

網絡問政是一個新詞，自2008年6月，胡錦濤總書記在人民網與網友在線聊天起，許多官員開始借助網絡這一途徑問政于民，網絡問政已經成為政府工作透明和信息順暢的“民心工程”，成為了政府工作中的重要組成部分。自2010年的“兩會”期間，微博成為了人大代表和政協委員傾聽民聲的新途徑，而在今年的“兩會”期間，除去微博這一平臺對提案的探討、輿情引導等方面繼續發揮作用外，微信平臺又成了新的匯聚民意民聲的新主力。

網絡問政的興起，與其說是政府的工作方式的新嘗試，不如說是網絡媒體發展的必然結果。目前為止，網絡問政在學術界沒有一個比較精確的定義，但它無疑是對網絡化的政治參與的進一步深化和創新。 [1]

（二）網絡問政的意義

網絡問政不是一種新的行政監督方式，而是一種社會監督，是包含在行政監督制度框架內的監督方式。它的出現，是互聯網時代帶來的必然選擇，對于建立完善行政監督制度具有重要意義。

網絡問政通過擴大與公民的溝通和交流，中國公民以網民的身份通過互聯網行使自己的知情權、參與權、監督權等權利。對于政府和公民，網絡問政拉近了彼此的距離，有利于民意的表達和政府決策的作出及執行。在互聯網時代，公民表達自己的言論自由，是一件更加容易的事情。隨著經濟發展和綜合國力的增強，公民意識也開始日益增長，更加注重自己的表達權和參與權，也對政府關于國計民生的政策的出臺更為關注。而網絡問政的出現，對行政監督這一行政法傳統意義上的薄弱環節，更是有深遠的影響。

二、行政監督的現狀和問題

（一）行政監督的現狀

我國的行政監督制度主要包括了包括行政監察、黨的監督、人大監督、司法監督、社會監督等，它們共同組成了一個內部監督和外部監督相結合的監督體制。我國的行政監督體制雖于西方各國的行政監督體制大致相同，但我國的行政監督中的主體并沒有發揮太大的作用。而我國行政監督的主體主要有政府機關、中國共產黨和民主黨派、各級人民代表大會及其常務委員會、人大代表、人民檢察院和人民法院以及人民群眾。這其中，人民群眾這一社會監督的作用在互聯網時代，正在發揮著愈來愈強大的作用。

（二）網絡問政對行政監督可以起到的作用

1.對反腐倡廉起到的作用

我國的傳統防腐機關主要包括國家預防腐敗局、中國共產黨紀律檢察機關、政府監察機關、政府審計機關和國家司法機關。傳統防腐重在加強對干部自身的廉政意識的提高，主要依靠權力部門的主動出擊，反腐的過程和結果很多都沒有及時對外公開，也構成了網絡平臺對級別越高監督越低的一個原因。另外，在司法機關的獨立性還沒有完全實現的前提下，網絡問政將可以大有作為。我國的防腐目前仍是“人治”為主，并正在由“人治”防腐向制度防腐轉變。制度的建立需要一定的群眾基礎去迎合和監督。網絡問政可以盡到一份力。

權力易滋生腐敗，在行政監督的內部監督框架里，我國行政監督制度的創新和發展盡管從很多方面來降低了腐敗的發生，比如在各級人民檢察院建立“反貪污賄賂局”；人民法院也通過對行政案件的審判即行政訴訟制度來監督行政主體做出行政行為合法性，并且附帶審查的方式可以對一些行政規范性文件進行監督；對于行政人員，建立了財產申報制度并大力進行反腐倡廉的宣傳教育；對于行政主體日常的民事活動，還建立了政府統一采購制度，減少采購環節中的“暗箱操作”；在具體的行政執法過程中，還建立了聽證制度和公示制度，這些創新都有利于政府更加公開透明。

上述的這些努力對于權力的公平公正行使，起到了很大的積極作用，但仍有不足。比如《中華人民共和國行政訴訟法》修改后盡管擴大了受案范圍，將一些具體的知情權、社會保障權等納入，但是能夠提起行政訴訟的行政案件仍然由于主體資格等原因受限。我國司法還沒有完全獨立，司法權對行政權的制約又受到事權和人權等一定的影響。制約行政權還存在很多的空隙。

2.對政務公開和信息公開起到的作用

黨的十六大強調要認真推行政務公開和信息公開，黨的十八屆四中全會更是強調了建設法治政府需要全面推進政務公開。 [3]但現實生活中，政務公開存在一系列問題，比如政務公開不及時，存在滯后性；政務公開重點不突出，多是“面子工程”；政務公開內容復雜且不具體，不能使人民群眾詳細了解并看懂，甚至一些政務公開還存在虛假信息。

信息公開的問題也包含以上問題，并且行政機關對于公開信息仍有許多自由裁量權，尤其是涉及到公開關于第三人的信息的情況。這些問題的產生離不開政務信息分類的不科學和相關法律的不健全。

政務公開和信息公開實質上作為《憲法》中的公民知情權的具體體現，在實際生活中，政務公開不夠真實易懂，不重實效，提起涉及政務公開的行政訴訟又需要原告與被訴行為具備法律上的利害關系等苛刻條件，這些都造成公民想收集有價值有意義的信息非常困難，尋求救濟也受到限制。

網絡問政制度對加強政務公開和信息公開提出了要求，并增加了壓力。隨著社會監督的力度不斷加大，網民作用的不斷增強，這些問題是可以逐漸彌補使其的危害降到最低。

3.對事前監督不力，內部監督力度不夠起到的作用

事前監督指的是在行政行為開始作出之前就可以進行監督的制度，但是行政訴訟制度、行政復議制度、行政強制制度等基本上都是重在事后監督。等到行政行為作出并已成定局才開始監督。而一些行政行為從作出開始，就可以并應該受到監督。

行政監督主體監督體制中的內部監督，很多都存在一個問題，那就是，其自上而下的監督力度很足，但自下而上的監督力度卻很欠缺。對于這種自下而上的監督不僅力度薄弱，而且存在風險，通過內部的創新，如一些匿名檢舉等方式并不能夠達到很好的效果。

網絡問政能夠對事前監督起到監督和督促的作用，對于內部監督力度不夠的問題可以通過外部加壓來促進其改善，并能夠營造良好的執法環境。

三、網絡問政存在的問題探討

網絡問政盡管在上述許多方面都對行政監督起到積極的影響，但是由于網絡問政也存有自身的固有的缺點和問題，難免引起爭議。

（一）網絡意見參差不齊

網絡平臺提供的自由發表言論的渠道，但是得到的意見參差不齊。其中的原因有很多。城鄉發展的不平衡和地域發展的不同時可能帶來網民的意見來源不均。年齡和收入、職業、知識和差距可能帶來網民發表的意見質量參差不齊。

因此，在進行網絡問政，整理網絡的民意和討論的時候，也存在一個“去其糟粕，取其精華”的過程。但是這并不會影響行政監督的作用，因為行政人員都是高素質的優秀人才，對于民意的篩選和整理并不會成為一件困難的事情。并且民意具有流向性，通過對于精華意見的再討論和修改會使真理越辯越明。

（二）網絡平臺的豐富使政府網站影響力下降

網絡平臺的豐富，以及網絡平臺對新聞和社會事件的信息整理與推送，吸引了大多數網民。民眾大多更樂意在大眾的新聞網站、論壇或者微博等平臺上予以評論，網民傾向于將發現的問題和提出的意見形成輿論熱點，而不是在政府的官方網站和論壇上予以發表。另外，除去網絡平臺發表意見的參差問題，網民能夠監督的范圍也在級別上存在差異。比如腐敗問題，根據一項調查表明，越是高級的領導干部，就越難得到網絡輿論的監督。 [4]而對于這方面的監督，政府網站的政務公開和信息公開以及政府網站的內容豐富性和實用性就顯得十分重要。

（三）平衡公民的監督權和隱私權問題

網絡問政可以最大程度地發揮公民的監督權，但是同時也帶來一些問題。近年來，“人肉搜索”、“發者無心，轉者有意”等行為使網絡監督受到質疑。盡管官員的隱私權在采取個人財產公開等制度下會受到一定的限制，但在網絡上和生活中仍然享有一定的隱私權。并且不明真相的網民可能在對一件事情的探究過程中有意無意地傷害到一些群眾的隱私權。網絡平臺還充斥這一些錯誤曝光和虛假信息，這些都阻礙著網絡問政的發展。而這些，也正是互聯網時代前期一些無法規避的問題，對這些問題的解決，不僅影響網絡問政的發展，也影響著整個互聯網時代。

四、借助網絡問政完善行政監督的建議

將虛擬的網絡平臺變成現實的社會監督平臺，需要許多相關的配套制度共同構建和維護。而網絡問政作為一個新興的形式，在發展初期，還需要更多的監管和維護。

（一）建立更加透明化的服務型政府，完善政務公開和信息公開制度

建立更加透明化的服務型政府，將權力放在陽光下。這是建立制度防腐的關鍵，也是政府轉型的關鍵。通過網絡平臺，建立健全政務公開和信息公開的查詢、發布平臺，并通過微博、微信、客戶端等網絡平臺獲悉人民群眾關心的信息，以便更好地為群眾服務。在可能的范圍內盡量擴大公開的范圍，并且借助網絡和群眾的力量，對公開的信息進行處理和加工，使其成為通俗易懂的信息讀本，從而更好地保障公民的知情權。

在作出重大公共決策，出臺相關行政法律法規和規范性文件之前，通過網絡平臺廣泛征集民意，并進一步擴大民眾與政府對話的范圍和可能?？梢钥紤]建立相關的網絡咨詢服務來完善目前的信訪制度，將民眾的問題拋到空中。

與此同時，還要完善具體的問責制和權利救濟制度，并制定相關的法律法規予以確立。行政機關同時擁有公開的義務和拒絕的權力。對于經過民眾質疑的合理問題必須解決，對于民眾質疑的屬于國家秘密等不屬于公開范圍的事項有權予以拒絕，而民眾不服還可以提出網絡行政復議等更為廣泛的救濟方式。為社會監督帶來制度的保障。

（二）完善政府網站，擴大政府網站的影響

網絡問政如果僅僅停留在靠大眾網站或論壇形成輿論來影響政府的決策和監督公權力的行使，未免太過間接。而網民不傾向于在政府網站上發表意見與政府網站制作的形式化、內容的落后和簡陋有著直接的關系。政府的網站不能發揮權威，影響力不夠則不能夠為網絡問政的深化體現應有的作用。

建議政府網站加以完善，不僅要實用化，更要有豐富的內容。政府網站一旦更加豐富和實用，并且問政的意見能夠得到及時的回復和關注，必然會帶領網民將關注點集中到政府網站，對提高政府的公信力和權威，具有重要意義。

政府網站可采用定期收集網絡問政的意見，并召開研討會等方式吸引網民問政。不讓網絡問政成為一個形式，就要對網絡問政的結果加以重視。如果網絡問政提出的意見非常值得采納，還可以召開研討會對其加以進一步的深入探討。對于網絡問政中的學者和提出寶貴意見的網民，還應給與物質或精神的獎勵。

網絡問政要發揮一個集體的作用，可以先由一些地區的政府網站作為示范，并且各省市積極效仿并創新。試點的方式可以在這里得到運用。一旦試點成熟，就應對政府網站的科學合理加以統一并允許創新空間。

（三）制定網絡問政相關的法律規范

對網絡問政的認可，首先要將其制度化，時機成熟將其上升到法律的層面。這是可以解決“人走茶涼”對于網絡問政的影響。然而公民的知情權和隱私權的平衡作為在任何一個國家都會遇到的問題，并且成為隨著政府的公開和透明將會愈演愈烈的問題。

所謂沒有無限制的權利。自由發表監督的權利也應該受到一定的限制。網絡問政可能帶來的侵犯公民隱私權問題以及錯誤曝光和虛假信息可能會造成一定的公信力受損，這方面的規則可能決定網絡問政一定程度的生死大權。網絡實名制的實施先走出了第一步，但是仍不夠。一部部規范網絡犯罪的法律法規的應與時俱進逐步頒布，為網絡問政掃清障礙。而對此的規制，也可以運用網絡問政這一方法來進行意見的收集和整理。網絡問政作為一項在互聯網時代最具特色的“從群眾中來”的監督方式，其效益可以在對其缺陷加以規范的同時得到體現。