加強保障房建設的正外部性及其措施

秦鴻濱

(惠州學院思政部，廣東惠州 516007)

保障房是對商品房分配機制的必要補充，它主要由政府負責組織規劃融資建設，以接近成本的微利價格出售出租，讓中低收入家庭“居者有其居”。但是，國內保障房因房改政策被異化，目前其覆蓋面僅占樓市總量的13%左右。

一、加強保障房建設的正外部性

如今，為擺脫以投資為主導的樓市泡沫與高房價的危害和隱患，應加強保障房建設，其具有以下正外部性:

1．改變樓市供需結構，平抑高房價，促進房地產業健康發展，推動城鎮化進程

因保障房建設無法滿足中低收入家庭的住房需求，使國內住房剛需80%以上涌入到商品房市場。加大保障房建設規模，可改變樓市開發和供應模式單一的局面，打破開發商對住房市場供應渠道和商品房價格的雙重壟斷。樓市目前中低價位和中小戶型商品房供應不足，若中小戶型的保障房在樓市比重上升，將逐漸改變樓市供求結構失衡的狀態。

保障房大量入市，會使中低收入家庭因保障房實惠的租售價格而從商品房市場退出，進而遏制樓市的投機炒作與房價上漲，最終會使商品房的租售平均價格降低。非理性房價被抑制上漲后，可讓消費性住房需求成為樓市的主導，使保障房和商品房市場平衡發展，避免樓市價格大起大落，有利于房地產業走上持續健康的發展軌道，從而加快我國城鎮化進程。

2．擴大內需與就業，消滅沖高房價隱患，降低金融風險，以保護經濟穩定增長

高房價抑制多數節衣縮食購房者對其他商品的消費，而保障房本身就可直接擴大內需因保障房價格接近成本價，間接增加民眾可支配收入，會吸引部分中低收入者購買，也分流了部分商品房市場準房奴的購買力。此外，與商品房一樣，保障房既增加建筑和裝修等行業工人的就業，也促進了鋼鐵、水泥、裝修和家電等相關行業的發展，并有效防止樓市泡沫破滅后房地產市場出現“硬著陸”導致百業蕭條的困境。

靠房地產投資和炒房刺激經濟增長是飲鴆止渴。提高樓市保障房比重，可擠壓房地產泡沫，避免購商品房的中低收入者和炒房者還不起貸款，消除似次貸危機隱患，降低樓市金融風險。

保障房既保民生，又救經濟促增長，改善中低收入者的住房保障問題，能增強民眾對經濟的信心，減少存儲敢于消費。同時，支撐未來經濟高速增長的最大動力之一是城鎮化，而保障房則可加快城鎮化進程，利于經濟穩定持續增長。

3．調整經濟結構，優化資源配置，推進國內產業升級，以增強我國未來競爭力

房地產業對國民經濟雖是“重要支柱、舉足輕重、至關重要”，但房地產業是資本密集性產業，對其過度投資會擠壓減少其他領域的投資，從而扭曲國內經濟結構和資源配置。并且，高房價會吸引利潤低和增長較慢行業的資本大量流入樓市和相關行業，會造成與房地產市場關聯度高的鋼鐵、水泥、建材和工程機械等諸多行業的產能過剩，容易引發經濟過熱和通貨膨脹風險。樓市的高房價泡沫，不僅令實體產業陷入“空心化”，阻礙國內產業結構升級和科技成果的及時轉化應用，還會因投資者減少對科研和教育的投入而抑制科技創新與發展，削弱我國未來的競爭力。

加強保障房建設可以使樓市利潤平均化。讓房地產發展回歸理性，過熱的樓市資金將回流到其他實體產業。如此以來，可以優化資源配置，使國民經濟結構中的產業結構、分配結構、消費結構和勞動力結構等趨入合理協調發展，并加快產業結構升級，抓住更多的自主創新發展機遇，以提高產品科技含量，實現由“中國制造”向“中國創造”邁進，增強我國未來的競爭力。

4．縮小貧富差距，增加民眾福祉，吸引人才匯聚，以激活城市創新力與競爭力

不斷飆漲的高房價與民眾收入增長極度脫節，導致大多數中低收入者被排除在商品房市場之外，而炒樓的投機者借房價飛漲而獲取暴利。面對高房價加劇貧富差距兩極分化的現實，若“十二五”規劃的3 600萬套保障房完全落實到位，低收入者就會租得起房，中等收入者也就有條件買得起“經適房”“限價房”。當民眾可以降低生活成本，減輕生活壓力，不再做“房奴”時，就可以增加個人學習、投資和創業等發展機會。

加強保障房建設可縮小貧富差距，提高民眾福祉，令民眾安居樂業，讓中低收入者活得同樣有質量，也能降低企業運營和雇工成本，緩解企業因高房價和高房租出現的“用工荒”。并且，保障房筑巢引鳳“大庇天下寒士俱歡顏”會吸引國內外人才匯聚，提高城市人口素質。不言而喻，加快保障房建設，將利于增加城市民眾的幸福感，激發企業創造力，提升城市的創新力和競爭力。

5．昭示立黨為公執政為民理念，彰顯社會公平與正義，利于促進和諧社會建設

地方政府為了“土地財政”，與民奪利，縱容房價越控越漲，損毀了政府形象，破壞了執政黨的公信力，使黨和政府的執政宗旨和理念受到民眾的質疑，也使“人民當家作主”制度蒙羞。

住房是經濟問題，也是社會問題和政治問題。讓民眾“居者有其居”，是建立和諧社會的重要保證，但高房價有悖于社會公平。當前加強保障房建設，既能拯救民生、挽救民心，又能彌補高房價對黨群和干群關系造成的傷害，更昭示立黨為公、執政為民和以人為本的執政理念，彰顯出社會的公平與正義，保護公眾的倫理道德信仰和政治信仰，鞏固民眾對社會主義制度的信念和信心，利于推動和諧社會建設。

二、保障房建設的窘境

盡管加強保障房建設能擴大內需刺激消費，改善民生縮小貧富差距，利于樓市房價“軟著陸”和房地產業的長期健康發展，可謂事半功倍，是利國利民的偉業，但是，保障房建設卻遭遇以下窘境:

1．保障房建設資金缺口大，用地審批遲緩眾多地方政府敷衍塞責不重視

保障房建設資金目前主要來自各地土地出讓金計提和中央財政撥款，但各地保障房財政撥款資金卻不足當地土地出讓金的10%，甚至中央下發保障房建設資金也被截留。此外，保障房用地審批周期長，已批土地也難落實，如有的地方借保障房之名和各種制度漏洞，把劃撥土地改用商業開發違規蓋別墅等。對保障房建設的困難與混亂現狀，眾多地方政府不但敷衍塞責不重視不解決，有的還采用欺騙手段應付上級部門對各地保障房建設任務完成情況的檢查。

2．保障房分配入住退出機制操作僵化、不公平、不透明，易發騙購貪污腐敗問題

目前，各地保障房分配入住退出機制操作僵化，出現“買得起無資格，有資格買不起”，而且，保障房的申請、備案、搖號和入住以及輪候周期過長。更重要的是，保障房分配不公開透明，缺乏有效監督機制，易引發內外勾結騙租騙購和貪污腐敗問題，使惠民的保障房變相淪為少數富人和公務員的福利房。

3．保障房位置偏遠，設施不全，空置率高，設計施工監理存在漏洞和安全隱患

地方政府為保留好地段，減少建設資金投入，保障房幾乎都建在城市遠郊。因保障房位置偏遠，配套基礎設施缺乏，影響居住使用，加上準入申請資格門檻高，導致部分保障房建成后被空置。此外，保障房在建筑施工和監理驗收上，往往質量把關不嚴，以次充好，造成保障房建設屢現豆腐渣工程。

4．保障房時常被既得利益者妖魔化，其政策不夠穩定，有再次被邊緣化危險

保障房是給中低收入者提供的住房，但一些開發商和學者為了“托房價”，要么以經適房和限價房出現腐敗和不公平分配現象，要么以限價房和經適房“不能物盡其用”是“賠本買賣”，要么以保障房是要退回到計劃經濟福利分房時代等借口來要求取消經適房和限價房，令保障房政策有再次被異化和邊緣化的危險。部分保障房租售雖不公平透明，但不能因噎廢食把經適房等保障房建設取消。畢竟，保障房是解決弱勢群體生存居住的最基本民生問題，各級政府責無旁貸，不能為挽救房價和“土地財政”而回避責任。

三、解決保障房建設窘況的措施

鑒于保障房建設當前的困境，要使保障房建設正外部性落實到實處，須采取以下措施:

1．保障房建設資金來源和房源應多樣化，可利用社會各類資源拓展保障房供給渠道

保障房建設進展緩慢，與資金來源和建設方式單一，不能多途經利用社會閑置資金和空置房資源有關。當前，保障房建設可選擇多元化模式籌集資金和拓展房源渠道，主要有以下方面:

(1)提高個人第2套以上房產契稅和所得稅，開征房產稅和閑置房稅?？梢种品績r上漲，降低保障房供給壓力，彌補利用土地出讓金和中央下撥保障房補助建保障房等資金的不足。

(2)吸引民間投資建設。通過銀行融資，發行保障房債券，利用民間資金來建保障房。

(3)企事業單位自建。允許企事業單位自建或合作建保障房，按當地保障房租售標準，對單位內外公平出租銷售。

(4)項目配建。給予開發商稅費優惠讓其在新建商品房項目中配建，或在舊城改造項目與高新開發區附近，由政府或民間投資集中配建。

(5)集體團購或給予購房者補貼。地方政府和企事業單位可牽頭團購商品房或補貼購房保障戶，間接籌集落實保障房。

(6)經適房實行預售制和擴大廉租房建設。改革經適房現房銷售模式，利用預售制可解保障房部分資金困境;而減少經適房擴大廉租房等保障房建設，以租為主，則可減輕保障房需求和建設資金的雙重壓力。

(7)集體租賃或貼息轉租。先由地方政府或單位出面，大批量租賃樓市空置房以降低房租成本，并作為公租房或貼息轉租給中低收入者。

(8)有條件的讓城中村和小產權房轉正清理城中村和小產權房不應簡單拆除，而是有條件的將其轉正收編為保障房。

(9)允許保障戶合作建房。符合經適房資格的保障戶，可聯合專業建筑公司承建經適房

(10)保障房實施封閉運行。其退出禁自由交易而由政府回購，以“節流”保障房資源。

2．科學規劃保障房用地與配套設施，優化保障房戶型功能結構，加強保障房施工驗收監管

地方政府應把保障房建設納入各地城市建設總體規劃之中，使保障房建設用地做到選址科學、分布合理，充分考慮保障戶及其家人的就業、看病、入學和出行等生活與工作需要，并顧及其與不同收入人群的和諧相處，以防出現“貧民窟”現象。為此，要把保障房安排在交通便利、公共基礎設施配套齊全的地段，或在新建保障房區域，優先規劃平價商場、學校、醫院和公交等配套設施建設，避免保障房配套服務設施投入使用滯后，給保障戶家庭帶來生活不便和額外的成本支出。此外，也要合理規劃廉租房和經適房等各類保障房建設比例，保證保障房資源利用效率，防止浪費。

保障房建設在考慮生活便利、節約用地與節能、環保和防震原則下，須優化保障房戶型與功能結構設計，使保障房戶型緊湊實用，實現“廉租房要廉，經適房要適”，以免保障房戶型結構和功能不適用以及租售價格過高而被棄租棄購。

保障房的質量要合格有保障，要建立保障房建設、勘察、設計、施工、監理、質檢、驗收和審計等全過程全方位質量管理體系，以加強對保障房建設的各方行為的監督檢查，消除保障房質量的安全缺陷和隱患。對不符合國家強制性標準的保障房工程建設必須責令整改，杜絕偷工減料、以次充好，并嚴格落實保障房建設各方單位負責人和項目負責人的質量責任終身追究制，以確保保障房的質量有“保障”。

3．健全保障房入住退出租售制度，適當擴大保障戶范圍，公開保障房租購者信息以便監督

地方政府應根據本地經濟水平、人均收入和保障房需求等不同情況，健全保障房準入、申請、審核、公示、入住、退出和監管以及保障房資格年審機制等制度，杜絕騙購騙租保障房行為。保障房只能自住，不得擅自出售、轉租、出借和改變用途，否則按保障房租售制度有關規定或合同約定收回保障住房，并取消其以后再次享有保障房的資格。對經適房保障戶，若購買商品房后，須辦理保障房退出回購手續，以便讓新保障戶再次購買。

保障房申請門檻過高，造成民眾想租購卻無資格。各地已建保障房均有部分被閑置浪費的情況，因此，需適當擴大保障戶資格享有范圍，把更多中低收入者納入到保障房救助范圍內，讓各地空置的保障房能“物盡其用”。

為確保保障房分配的公開、公平、公正，各地須推動保障房住戶信息入網，而且，房管部門要與銀行、保險、證券、稅務、工商、民政、公安、海關、民航、車管和社保等部門信息聯網共享，以便在不損害個人隱私權的情況下，讓保障房享有者的實際經濟狀況信息在網絡等媒體上公示，以鼓勵民眾投訴舉報，發揮全社會的監督作用。同時，保障房管理部門在居委會和物業公司協助下，也要強化對保障房日常租售、使用、管理和退出及其資格等情況的巡查和核查，及時剔除不符合享有保障房條件的人。

4．改革對官員的政績考核內容和方式，增加保障房等民生權重，防止官員對保障房濫作為

當前，對地方黨政官員能力和業績考核仍是以所在地GDP為主，但擴大保障房建設會使房價下降，賣地收益減少，直接影響地方GDP，自然會遭到多數地方官員變相抵制。要扭轉保障房建設被人為架空的困境，必須完善對官員的考核內容和方式，增加保障房等民生和民意權重比例，對地方官員實行嚴格有效的問責制

對地方官員的考核內容，既要重視當地經濟建設發展方式、速度和質量問題，也要重視當地民生福利保障、民生實際改善成效與社會和諧穩定情況。特別是要將各地保障房建設任務完成情況納入到官員政績考核內容中，并對執行不力的官員要追究問責，以促使地方政府官員積極推動當地保障房建設。

目前，住建部對保障房建設滯后的地區官員采取約談式問責，僅是上級職能部門臨時局部問責，仍未改變對地方主要官員考核主體主要是上級機關的現狀。僅靠上級組織對官員考核而其任職地的公眾參與少，這將致使對官員日常的“不作為”和“濫作為”缺乏必要的社會監督和制約。因此，要擴大對地方官員考核范圍，讓黨內外干部、群眾廣泛參與，逐漸改“官評官”為“民評官”，這樣才能切實落實保障房建設資金、用地和建設任務如期完成，并可以保證優質的工程質量和保障房分配的公平合理。

5．加快住房保障立法，規范保障房制度并保護其穩定持續，以免保障房再被邊緣化

房改之后，因政策被異化經適房和廉租房等保障房匱乏，中低收入者住房需求也不得不擠入商品房市場。然而，當前全國上下大規模啟動經適房和廉租房等保障房建設，并非僅源于“優先解決中低收入者住房問題”。實際上一方面是美國次貸危機引發的世界金融危機與國內樓市泡沫的潛在風險和隱患，使之處于需要保增長救經濟兼顧救民生的大背景下;另一方面是各個城市的政府人為制造大量拆遷改造的居民戶需要安置，這也是保障房目前近40%以上都分配給拆遷戶的緣故。

目前，保障房建設短期靠國務院與住建部的政策和通知約束規范不是長久之計，為防止保障房再次落入僅是靠金融危機推動的臨時政策性救急與“上有政策，下有對策”的現狀，也避免用于城市拆遷戶居住的房屋數據被算作為保障房名目，必須將保障房政策加以制度化和法律化，用法律的力量約束和規范保障房建設的投入、融資、建設、申請、審核、分配、租售、維修、監管、退出和處罰等制度，做到有法可依和有法必依，以解決中低收入者“居者有其居”的長期問題。為此，全國人大須加快《住房保障法》立法進程，讓保障房合理有效制度得到法律確認和規范，以保護其發展穩定持續，避免再受既得利益者破壞干擾而被邊緣化。

6．騙購保障房行為應入罪嚴懲，讓瀆職腐敗者得不償失，以儆效尤

騙購保障房不僅擠壓擠占中低收入者的居住權，也損害了社會公平與正義。目前，對騙購保障房者僅是責令退還和幾年之內不得再申請保障房的輕微處罰，因違法成本小而收益卻巨大，誘使誠信缺失者鋌而走險弄虛作假，甚至與保障房管理部門的工作人員內外勾結騙購保障房。騙購作為公共福利的保障房行為完全符合刑法詐騙罪的構成要件，特別是經適房與商品房價格常常相差幾十萬到上百萬，騙購得手倒賣或出租獲利巨大，因此，給騙購保障房者處以詐騙罪合情合理。

對提供虛假材料申請騙購保障房的要沒收保障房，除終身不能再申請保障房外，還要加倍處以罰金，令其領刑坐牢。此外，對騙購者出具虛假證明和偽造公文印章的單位和個人，對濫用職權在分房搖號弄虛作假、徇私舞弊的責任人及相關官員，對因騙購保障房涉嫌瀆職、貪污、賄賂等犯罪的當事人，也都要追究刑事責任，這樣才能徹底遏制騙購保障房的行為。

7．完善地方人大對保障房建設與管理的監督，避免保障房建設和分配被部分官員欺上瞞下

除上級機關對地方官員的問責與黨內外干部群眾對地方官員的輿論監督和民主考核常態化外，要防止一些地方政府部門官員無視民生和民意，暗中“救開發商”“救房價”“救地價”，而冷落改善民眾生活的保障房建設，就必須加強并完善地方人大對政府官員的監督問責職能?？墒?，目前全國各地的地方人大代表組成人員中，黨政官員和企業老板比重過高，致使各地人大許多代表既是“運動員”又是“裁判員”因此，造成地方人大對當地政府的監督問責成了“官員自己監督自己”的形式化。

為徹底避免地方人大對當地政府監督職能流于形式，也防止地方人大代表蛻化為“官商代表”，唯有降低地方人大代表里官員和企業老板代表比例，提高各行各業的普通民眾代表權重，才能真正發揮人大對黨組織提名任命官員的任前篩選與任后監督問責罷免職責，剔除忽視和侵害民生利益的官員，提高民眾的滿意度。只有使“權為民所用，情為民所系，利為民所謀”的人入圍并重用，才能讓高談“房價下降民眾將是最大受害者”和“為黨說話，還是為人民說話”的官員認真反省如何才是“為人民服務”，才能保證各地保障房建設任務得到落實并確保保障房建成后租售公平合理。

總之，通過采用以上措施，可使保障房建設經?；椭刃蚧?，能有效杜絕保障房建設與分配中的腐敗和不公平現象，把保障房工程建成惠民工程、廉潔工程和放心工程，實現保障房建設的諸多重要意義。

［1］王春華．保障房建設資金籌集困境與破解［J］．中國房地產金融，2013，(1)．

［2］李海輝．借鑒國外經驗完善我國保障住房融資機制［J］．西部金融，2012，(8)．

［3］秦鴻濱．反思房價為何“越控越漲”［J］．金融與經濟，2008，(8)．

［4］劉云．香港保障性住房供應體系的特點及其啟示［J］．現代城市研究，2002，(4)．

［5］孫瑞灼．騙購保障房當按詐騙罪論處［J］．深圳商報，2011，(12)．