城鎮化背景下居住權保護問題
——基于房屋居住權裁判執行難的思考

熊杰 王慶

城鎮化背景下居住權保護問題
——基于房屋居住權裁判執行難的思考

熊杰 王慶

房屋搬遷糾紛一直是法院處理的難點，其爭議核心在于裁判難以執行到位，以重慶某基層法院為例，該院2013年全年結案14205件，其中執行結案2142件，終結本次執行程序案件141件（司法統計中的“終結本次執行程序”主要是指因為被執行人不具備執行條件，無法將案件執行到位。），其中涉及房屋搬遷糾紛的未結案件為22件，占未結案件的15.7%。在全年度受理的26件房屋搬遷糾紛中，僅執行到位4件，執行到位比率低至15.4%，尚不及普通案件平均執行到位率的六分之一。有些地方的法院甚至不得不動用政府力量，通過廉租房、社會救濟、社會低保、司法救助等方式解決房屋搬遷糾紛。這種現象背后隱藏的是在社會經濟不斷發展過程中，我國法律對房屋居住權定位的缺失。

一、案例分析：居住權缺失帶來的裁判與執行的悖論

從以下兩個涉及房屋搬遷糾紛案例來看，由于被執行人沒有其他可居住房屋，導致法院無法強制執行，原被告之間的矛盾也由此不斷升級。

案例一：張大海申請執行張小紅騰房案。張大海與張小紅系父女關系，張小紅無業，患先天性心臟病和銀屑病。張大海原有公房一套， 2008年因公房拆遷，其以調換方式取得某小區一室一廳安置房一套，張小紅與丈夫出資裝修后居住其中。2011年張大海與張小紅關系惡化，張大海遂起訴要求張小紅搬出安置房，法院認定張大海系該房屋所有人，判決張小紅搬離。后張大海申請強制執行，經調查，張小紅及丈夫殷某無其他住房，無固定工作及其他生活來源，無其他財產，家庭經濟困難，因案件暫無強制執行條件，依法終結本次執行程序。張大海不服，到處上訪，至今未解決其糾紛。

案例二：趙磊申請執行姑媽趙小群騰房案。趙磊祖母張素碧生有趙磊之父趙大明、趙小群等幾個子女，因趙小群患有腦溢血等疾病，其婚后與張素碧共同居住在張素碧所有的農村住房內。2005年，該村拆遷，在拆遷安置時，考慮到趙小群一家生活困難的實際情況，給張素碧安置了某小區四室一廳住房一套，張素碧與趙小群一家三口共同居住其中。后因家庭關系惡化，張素碧將該房屋出售并過戶給其孫趙磊。趙磊將趙小群一家訴至法院，請求判決趙小群一家立即搬離上述房屋。法院審理認為，張素碧與趙磊買賣合同有效，判令趙小群一家騰房。趙磊向法院申請強制執行，由于趙小群一家沒有其他房屋居住，且無其他財產及收入來源，生活十分困難，法院依法終結本次執行程序。趙磊不服，開始上訪。

該兩個案例的裁判本身并沒有瑕疵，其問題核心在于我國法律并沒有對一般弱勢群體設定房屋居住權，由此造成了法院裁判與執行的雙重困惑：在司法裁判階段，法院必須按照物權法所規定的一物一權及物權法定原則，嚴格保護當事人的完整房屋產權，在涉及到房屋搬遷糾紛中，就應當裁判要求無產權者搬離房屋；但在執行階段，法院又不得不考慮當事人的現實情況，包括特定弱勢群體收入微薄、無處居住、身體病痛、生活困難等，從而終結對無居住保障被執行人的執行舉措，裁判與執行的悖論造成當事人司法信任感的降低，法院裁判權威性下降，由此也引發對房屋居住權利立法的反思。

二、正本清源：居住權的立法與否的爭執

在我國現有的法律體系中，僅在婦女、兒童、老年人權益保護方面允許法院對居住權進行裁判，其主要法律依據集中在婚姻法（《中華人民共和國婚姻法》第四十二條：離婚時，如一方生活困難，另一方應從其住房等個人財產中給予適當幫助。具體辦法由雙方協議；協議不成時，由人民法院判決?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于適用〈中華人民共和國婚姻法〉若干問題的解釋（一）》第二十七條：婚姻法第四十二條所稱“一方生活困難”，是指依靠個人財產和離婚時分得的財產無法維持當地基本生活水平。一方離婚后沒有住處的，屬于生活困難。離婚時，一方以個人財產中的住房對生活困難者進行幫助的形式，可以是房屋的居住權或者房屋的所有權）、老年人權益保障法（《中華人民共和國老年人權益保障法》第十六條規定：贍養人應當妥善安排老年人的住房，不得強迫老年人居住或者遷居條件低劣的房屋。老年人自有的或者承租的住房，子女或者其他親屬不得侵占，不得擅自改變產權關系或者租賃關系。老年人自有的住房，贍養人有維修的義務）、民法通則（《中華人民共和國民法通則》第十八條：監護人應當履行監護職責，保護被監護人的人身、財產及其他合法權益，除為被監護人的利益外，不得處理被監護人的財產）等。2002年1月，《中華人民共和國物權法（征求意見稿）》首次以八個條文規定了居住權，在其后的物權法（草案）一審到四審稿件中均用大量的篇幅完善了關于居住權的規定，直到物權法草案五稿，居住權內容被全部刪除。在整個物權法草案的完善過程中，關于居住權的討論相當激烈，綜合而言，分為支持派與反對派兩種觀點：

1.支持派。江平教授認為，在物權法中確立居住權是及時保護弱勢群體、實現社會輔助功能的需要，也是完善我國關于房屋用益物權立法的必要。（江平、劉智慧：確立中國居住權法律制度的若干思考，載江平主編：中美物權法的現狀與發展，清華大學出版社2003.）陳華彬教授在《在我國物權法上確立居住權的幾個問題》一文中也提出：物權法承認并規定居住權有重要意義，既有利于解決我國家庭成員中對房屋的需要，又體現人民之間互相幫助、互通有無、互相接濟的道德風尚，且充分尊重了財產所有人的意志和心愿。（陳華彬：在我國物權法上確立居住權的幾個問題，中國民商法網）

2.否定論。梁慧星教授認為，居住權主要是為了解決三類人的居住問題：一是父母；二是離婚后暫未找到居所的一方（通常為女方）；三是保姆。物權法草案創設的居住權與中國國情和實際是相悖的，屬于無的放矢、閉門造車。（梁慧星：不贊成規定“居住權”，人民法院報，2005年1月12日。）房紹坤教授也認為，從居住權存在的社會基礎來看，由于西方國家的居住權主要是為了解決家庭無法解決的養老問題，而東方國家的養老問題大多屬于家庭職能，由家庭解決，故在東方國家缺乏居住權存在的社會基礎；從物權法存在價值來看，物權法不是社會保障法、居住權立法目的與物權法的功能存在相悖性、居住權制度可以為附條件買賣、附條件贈與制度所取代，故無須在物權法中設立居住權。（房紹坤：居住權立法不具有可行性，中州學刊，2005年7月第4期，第72-74頁。）

兩派觀點，主要是從生活實例的角度來論證居住權設定的必要性，特別是在梁慧星教授的論證中，將居住權設定目的擬定為三類特殊主體，并分別論述對三類主體設定居住權的非必要性，從而判斷在現有的物權法律體系中，沒有必要規定居住權。

應當說無論是支持派還是反對派，在特定的歷史時期均有其積極意義，都從不同的層面積極推進了物權法的立法進程。但是像黑格爾所說的“法律不是一成不變的，相反，正如天空和海面因風浪而起變化一樣，法律也因情況和時運而變化”。（黑格爾（德）：《法哲學原理》，楊東柱等譯，北京出版社，2007年10月第1版第7頁。）隨著時間的推移，特別是近年來，農村城鎮化發展進程的不斷加快，社會經濟形勢發生著重大變化，在這種社會背景下，重新審視居住權立法變得十分必要。

三、歷史反思：新時期設定居住權再探討

近年，全國各地開展得轟轟烈烈的城鎮化現象越來越突出，本文的兩個案例即是在全國性的城鎮化浪潮中發生的普通案例。從我國城鎮化的客觀情況來看，設定居住權對于解決農村城鎮化過程中的居民的居住問題大有裨益，理由有四點。

一是農村城鎮化總體趨勢勢不可擋。以重慶為例，2007年，重慶人口總數2816萬人，其中農村人口1454.65萬人，占51.66%；到2012年，重慶人口總數2945萬，農村人口下降至1266.89萬，占比下降為43.02%。五年間，重慶農村人口下降了8.64個百分點（數據均來源于《重慶統計年鑒》2007-2013）。這種現象絕非偶發事件，2010年，《重慶市統籌城鄉戶籍制度改革農村居民轉戶實施辦法（試行）》正式實施，黃奇帆市長提出，到2020年，全市六成居民將擁有非農戶籍。按此設想，從2007年到2020年，將有近250萬人口轉為城鎮居民。更重要的是，按照黨的十八大報告要求，要“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化，努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋”。2012年12月召開的中央經濟工作會議上，又明確提出城鎮化是擴大內需的最大強力，并把城鎮化作為當年的六大工作任務，顯然，推進農民居民城鎮化將是未來一段時間國家經濟發展的總體趨勢，其對于我國擴大內需，提升經濟總體競爭力的意義不言而喻。

二是農村“分家立戶”傳統與城市房屋有限性之間的矛盾難以調和。眾所周知，我國農村實行宅基地制度，物權法第152條規定：宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有占有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住房及其附屬設施。在這種條件下，農村家庭可以通過宅基地申請制度“分家立戶”。但在城市，高額的房價成為制約城鎮化居民分家立戶不可逾越的鴻溝，農民入城后，無法應對高企的房價，只能不斷壓縮“分家立戶”的空間，不同輩分之間的家庭近親屬同房而居，相互之間產生一些矛盾本就難以避免，特別是在子女結婚以后，有些家庭的矛盾不斷升級，最終訴諸法院也是正常，但如果法院不能通過合理合法的方式解決這些糾紛，就會引起家庭關系的惡化。因此，農村社會長期以來形成的分家立戶的傳統與城鎮高額的房價之間的矛盾成為誘發居住權糾紛的根本動因。

三是長期以來的農村低收入水平與城鎮化現象之間存在不平等隱憂。仍以重慶為例，2007年，重慶城鎮居民人均可支配收入為12591元，同期農村居民人均純收入為3509元，兩者相差9082元；到2012年，城鎮居民人均可支配收入為22968元，農村居民人均收入為7383元，差距擴大到15595元（數據來源于《重慶統計年鑒2012》）。與城鎮居民相比，農村居民與城鎮居民之間的收入差距在五年間不降反增，在客觀上反映出農民居民實際購買力水平的不足。在這種背景下，讓農村城鎮化居民和城市市民一樣接受相同法律的約束，要求其適應市場經濟的普遍發展規律，通過自主經濟選擇行為來解決生活問題，其實是在以形式上的司法平等處理實質意義上的不平等，非但不利于居民城鎮化保護，反而有損社會主義市場經濟共同富裕的終極發展目標。

四是現有法律體系為解決房屋居住糾紛提供了實踐樣本。由于現有法律在保護婦女、兒童、老年人方面有特殊規定，法院在處理涉及到該三類特殊人權訴訟糾紛中，可以靈活掌握，并賦予相關權利人以特殊的居住權，從而在法律上比較圓滿地解決家庭矛盾糾紛。比如在分家析產訴訟糾紛中，雖然兒子享有房屋產權，但在年邁的父親沒有其他房屋居住的情況下，如果兒子要求父親搬離房屋，法院可以駁回其訴訟請求，即便兒子將房屋出售給其他人，父親的居住權亦不受影響。（孫翠、趙明靜、孫卓：居住權與所有權權利沖突的裁判思維分析，載《人民司法》第65-67頁。）這種判決可能有違物權法一物一權原則，看似并不公平的特殊保護條款實質上卻是保護了特殊群體的生存居住權利，有利于社會的和諧穩定。這種既有的司法實踐經驗為設定城鎮化居民居住權條款奠定了實踐基礎。

四、重新歸位：強化居民居住權的司法保護

居民居住權的保護不但必要，而且有其現實需求，在實踐中，應當采取逐步推進的方式，將城鎮化居民的居住權保障舉措落到實處。具體而言，可以采用近期、中期、遠期三步走策略。

近期目標：在司法實踐中繼續強化對特殊人群的居住權利保護。

婚姻法解釋一第二十七條明確規定：“離婚時，一方以個人財產中的住房對生活困難者進行幫助的形式，可以是房屋的居住權或者房屋的所有權?！痹诂F有的司法框架內，雖然法律對未成年人和老年人居住權的規定并不像婚姻法解釋一第二十七條所規定的那樣明確具體，但法律亦明確了應當對未成年人和老年人的人身財產安全予以保障，故法院可以參照婚姻法解釋一第二十七條規定，賦予未成年人和老年人居住保障權利。

另外，法院在審理類似案件過程中，要特別注重賦予房屋產權人以特別舉證義務，從而確保居住權保護的實至名歸。房屋產權人不但要舉證證明其對涉案房屋享有完全的產權，還要舉證證明被告除了現有居住住所外還有其他可以居住的房屋，從而保證在法院判決其搬離后，被告不至于流落街頭。并且，按照老年人權益保障法的相關規定，權利人不得強迫老年人居住或者遷居條件低劣的房屋，故在特殊情況下，權利人還要對老年人可供居住房屋的“適居性”承擔一定的舉證義務，從而確保老年人新居所的居住條件不至于過于“低劣”。

中期目標：將居住權納入物權法的調整范疇。

自從2002年物權法草案出臺以來，對于居住權是否應當入法的討論就從未停息，但是從司法審判實踐的角度來看，將居住權納入物權法調控范疇至少有兩個優勢：

一是有利于特殊時期的社會維穩。以前述案例為例，法院判決張小紅、趙小群搬遷騰房固然符合物權法定原則，也維護了物權的完整性，但在客觀上卻可能造成張小紅、趙小群二人的流離失所。如前文所述，在當前社會發生大變革的時代，農村征地糾紛大量涌現，大量農民涌入城鎮，成為新一代城鎮人口，在這種前提下，用相同的物權法來保護涌入城鎮的農民其實是在用形式上的平等維護實質上的不平等，最終導致這些弱勢群體的無家可歸。據調研，有些法院在處理該類糾紛過程中，不得不通過公權力的介入，向當地政府申請安置房來臨時解決被告的房屋居住問題。民事權利自治本是民事審判的核心要義，通過政府埋單的方式解決訴訟糾紛實在是在息訴罷訪要求之下的無奈之舉，這也無疑是法治的缺憾。

二是有利于維護和提升司法權威。在現有的物權法體系框架內，對于前述案例中的執行問題，法院只能采取執行終結的方式結案，當事人也一定會通過不斷的上訪、纏訪來要求上級法院把判決內容落到實處。這一方面造成法院執行積案的大幅上升，年復一年，各個基層法院累計的涉房屋搬遷執行未結案件存貨越來越多，辦案壓力越來越大；另一方面，司法權威在當事人的不斷上訪中備受打擊，大量難以得到有效執行的司法判決白條就此產生，涉案群眾由此逐漸產生對司法的不信任感，大量的非理性、非制度化的私力救濟就此發生，原本就不和諧美滿的家庭成員之間的矛盾不斷升級，最終可能導致更嚴重的家庭災難。在一起親屬之間的房屋搬遷訴訟糾紛中，由于家庭成員之間的矛盾無法調和，作為原告并且勝訴的房主索性封閉了被告的臥室門，被告無法從客廳出入臥室，不得不在個人臥室窗戶位置單獨搭建了一個單人扶梯從二樓直接下到戶外，既危險又不方便。

在物權法草案擬定頒發施行的十幾年間，社會生活發生了很大變化，本文的案例也表明，居住權的受益主體不再僅僅局限在年老父母、離婚后暫未找到居所的配偶和保姆三種情形，特別是在大量農村人口涌入城鎮以后，居住權的可能受益主體變得更加多樣化，這與我國農村長期以來形成的鄉土文化一一對應。因此，在物權法的修正和解釋的過程中，將原來物權法草案第二稿到第四稿中涉及居住權的規定重新歸位，允許法院對各類人群依照一定的條件賦予居住權才是解決該問題的核心。具體而言，包括三點。

一是允許當事人通過契約、遺囑等方式設定房屋居住權。在很多國家的法律中均有允許當事人通過契約設定居住權的規定，如法國民法典第579條規定：用益物權依法律設立，或者依人之意愿設定。第625條規定：使用權與居住權，依用益物權相同方式設立與喪失。以案例二為例，如果允許當事人自由設定居住權，則趙小群可以在其母張素碧生前通過遺囑設定居住權，也可以在家庭和睦時，通過契約方式設定房屋居住權，而不至于最終在法庭上被判敗訴。

二是規范居住權利人和居住權義務人的權利和義務。對于居住權利人而言，最重要的是排他性的保障其房屋居住權，其次是保障其在特殊情況下的房屋處置權，比如在生活條件極為艱苦的情況下，允許其將房屋的一部分租作他用，從而解決其基本生活需求，當然，此種房屋居住權的處置方式不能包括居住權買賣，且其期限應當局限于居住權人的居住時限范圍以內。除此以外，居住權人還應當遵守作為房屋使用人的基本法律義務和道德義務，如不能隨意改變房屋結構和用途、不能隨意轉讓房屋居住權、注重保護房屋的基本使用性能以及在其房屋居住使用權到期以后返還房屋義務等。

三是從法律層面規范居住權的消滅制度。法國民法典第617條規定了用益物權消滅的原因，包括：用益權人自然死亡或民事上的死亡；同意設立用益權的期限屆滿；用益權人與所有權人身份集合于一人；經過30年未行使用益物權；設立用益物權的客體物滅失。德國民法典也有相類似的規定，我國物權法應當仿效相關規定，設立房屋居住權的滅失制度，如房屋居住權因房屋滅失、居住權人與產權人混同、放棄、濫用居住權等原因而消滅等等。

遠期目標：建立起針對特殊弱勢群體的居住權保障制度。

我國于2001年批準加入的《經濟、社會和文化權利國際公約》第11條第1款規定：本公約締約各國承認，人人有權為他自己和家庭獲得適當的生活水準，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進生活條件。各締約國將采取適當步驟保證實現這一權利，并承認為此而實行基于自愿同意的國際合作的重要性。

從該條約規定來看，保障居民的居住權不僅僅是一項公民權利，更是一項國家義務，我國一直以來都在致力于推進城鄉居民的房屋居住保障，大量的公租房、廉租房等保障性住房接連入市，但由于我國人口大國的現實國情，保障性住房的增長速度一直與城鎮居民的現實房屋需求之間存在很大矛盾，因此，增加社會保障性住房的投入力度，切實解決低收入水平群體的住房需求，才是有效化解居住權理論爭辯，推動社會矛盾得以化解的關鍵。

（熊杰，重慶市江北區人民法院政治部主任；王慶，重慶市江北區人民法院審判員。）