深化安全監管改革推進食品分類治理
——以國家治理模式的轉變為切入點

石珍 戴喬

深化安全監管改革推進食品分類治理
——以國家治理模式的轉變為切入點

石珍 戴喬

食品安全事故的發生，往往會讓社會公眾譴責政府監管的缺位與乏力，如何設置安全有效、防范有力的質量監管體系，如何構筑起公眾健康安全的“防火墻”，成為了政府監管的重中之重。對食品生產者施以更為嚴格的前置審查成為了規制食品安全的一項重要手段。在執法實務之中，生產設備簡陋、衛生環境惡劣、經營能力較弱的食品生產加工小作坊往往難以順利獲致前置性的行政許可。對小型作坊提高其準入門檻，將不符合安全生產條件的小型作坊拒之于生產許可之外，顯然是將質量安全關口前移的一種有效舉措。它能從源頭上堵住假冒偽劣產品泛濫于世之路，也是打造無縫隙安全監管關鍵性的第一站。但這樣一種監管策略的采取顯然僅僅是干預行政模式的一種表現，即通過行政許可、行政處罰等管制性的手段加強對公共安全秩序、公民生命財產安全的保障，而忽視了對于生產者本身發展權的維護。然而，行政管理模式已經逐漸從“防范國家權力”的干預行政模式邁向了“通過國家的權力，向國家要求權利”的給付行政模式，現代公共行政更加強調行政權力以供給、支付等方式積極滿足社會需要并最大限度地增加社會福祉。

一、素描食品生產加工小作坊之規制現狀

小作坊的存在有著悠久的歷史。追溯到農業社會時代，小作坊就已然成為了人們餐飲的主要食品來源地，也是當時最為重要的食品加工場所。在當今社會之中，雖然食品生產的規?；c工業化已經成為了經營者做大做強的必由之路，某些小作坊在食品企業日益涌現和群眾食品安全意識日益提高的雙重夾擊下艱難維生。但在經濟發展較慢的廣大地區，小作坊仍然憑借其低廉的銷售價格、傳統的購買習慣等優勢滿足了一定群體的社會需求，從而占據著較為寬廣的市場。在深圳這種高速發展的大型城市，由于原經濟特區被限定于深圳的特定領域之內（即人們所稱的關內），故以原關外所在的龍崗區、寶安區、龍華新區、光明新區、大鵬新區、坪山新區為例，大部分地區仍處于類城鄉結合部的狀況。其經濟發展較慢、生產能力低、生產條件簡陋、生產環境惡劣屬于常情。此時，在一定程度上，小作坊依然屬于滿足市場經濟發展需求的助推力量。按食物鏈環節分類，小作坊包括農產品初級加工小作坊、食品生產加工小作坊、流通型小作坊以及餐飲型小作坊四類，本文所欲研究的對象便為食品生產加工小作坊。

如何對食品生產加工小作坊進行定義，不同地區的法律規范尚存在著差異性的描述。例如，在云南省與海南省便將小作坊的從業人員限定于十人以下，但有些地方則僅以“從業人員較少”作為識別小作坊的一個特征；有些省份將未簽訂食品質量安全承諾書或未取得食品生產許可證設定為食品生產加工小作坊的基本要件，但有些省份卻未考慮生產者有無獲取食品生產許可證；甚至，還有些省份將小作坊的銷售范圍限定于本村或本村臨近區域。本文認為，食品生產加工小作坊的概念設定不宜過于僵化。將食品生產加工小作坊的從業人數、銷售范圍局限于具體的標準之下，難免掛一漏萬，不利于對食品生產加工小作坊的統籌與全面監管。而將依法取得了食品生產許可證排除于食品生產加工小作坊的范圍之內，也極不科學。畢竟，食品生產加工小作坊在其特征上并不意味著它在法律身份上的不合條件。故經綜合考慮，本文認為食品生產加工小作坊，是指有固定生產場所、從業人員較少、規模較小的從事食品生產的（不含現做現賣）的企業或個人。

（一）食品生產加工小作坊之基本特點

第一，規模較小，安全生產條件欠缺。在市場競爭機制當中，雖然有些食品生產小作坊及時改進工藝設施，不斷提升產品質量，從而發展成為了具有一定規模的食品企業。但大量的食品生產加工小作坊仍然受制于落后的生產設施之中。為了節約生產成本，往往三五幾人，在極為破舊狹小的房子里，便可成立一個小作坊。很多原則上不能混用亦或需隔離安置的材料也被隨意地擺放于有限的空間之類.那些消防設施，抑或衛生生產工具，往往不予置辦。至于潮濕、雜亂的生產環境更是比比皆是。甚至，尚有少許小作坊擅自違規適用非法的食品添加劑?？梢哉f，大量食品生產加工小作坊均達不到食品生產的安全標準，也無法順利獲致生產許可證。

第二，資金奇缺，難以達致許可要件。很多食品生產加工小作坊均屬于小本經營者。若想依法獲得安全生產的許可證，他們不僅需要繳納法定的生產許可證費，還必須投入大量的資金對其現行的生產環境進行細致整改。但由于經濟能力，他們無法購買較為先進的生產設備和檢驗設備，也承擔不起組織人員培訓、完成廠房修繕所需消耗的龐大費用，更難以支付高額的衛生環境治理的費用。同時，由于知識能力結構上的不足，很多業主也不具備提升產品質量的知識能力。即使，小作坊經營業主具備改善生產條件的能力，但這也將提升起經營成本，從而使得銷售量本身變不大的小作坊難以為繼。這就使得安全生產條件差的食品生產加工小作坊不可能在短時間之內便達到獲證的要求。

第三，價格低廉，傳統工藝市場較廣。在中國的傳統飲食文化中，不同民族與地域的特色小食品，多是通過傳統的手工工藝，在小作坊中制作生產，在一定的地域范圍內流向消費大眾的，它們成為了弘揚中華飲食文化的重要載體，如豆制品、小糕點、燒臘食品、面食等。這些食品極具地方特色，較為符合當地的飲食特色與習慣，能夠迎合很多人的口味與需要，。而且，該類小作坊各類設施成本十分低廉，雇工一般亦為其家庭成員，故其銷售價格也容易被部分收入較低的群眾所接受。同時，在某些城郊、農村等偏遠地區，小作坊之銷售有著明顯的就近優勢。結合上述眾多特點，食品生產加工小作坊始終保持著一定的市場占有率。

（二）食品生產加工小作坊之規制困境

第一，生產隱蔽，難以及時發覺違法。食品生產加工小作坊所需從業人員較少，生產空間的要求也不十分巨大。有時一個簡易的套房，便可順利地進行作坊食品的生產操作。甚至，很多小作坊業主便在自家當中的內室里從事食品加工活動。若此類加工行為未與周邊四鄰發生環境糾紛等實際摩擦，基于中國傳統人情社會的存在，也很少有人會主動性地予以告發。故這種不顯山露水、悶頭關門式的加工行為往往難以被監管部門發覺。這就使得查處工作常需要借助大量的人力和物力資源。甚至，部分小作坊業主對于監管部門的處罰往往小理小睬，甚至專業性地打起了游擊戰，常習慣性地打一槍換一地方，更加擴大了監管難度。因此，對于基層執法力量乏缺資源的監管部門而言，食品生產加工小作坊之監管，顯然將處于一種違法過剩的局面。

第二，數量眾多，難以全面施加監管。前已述及，食品生產加工小作坊的生產設備配置與人員配備要求極低。在簡陋的工作房內，召集幾個人，置辦幾件簡陋的生產工具，便可組建一個食品生產加工小作坊?？梢哉f，食品生產加工小作坊的從業門檻較為低下。這就使得不符合安全生產條件的小作坊廣泛地散布于廣大城郊、農村等地區。甚至，某一小范圍的地域之內，卻積聚著眾多小作坊生產者。對于此種情形，往往難以全面施加監管措施。畢竟，若僅依法整治某一家小作坊往往有違法律的平等對待原則；若全部加以處置，又可能引發群體性的阻礙。

第三，關涉生計，難以有效執行制裁。食品生產加工小作坊所需的人員素質及其設施操作能力并不高，很多小作坊的業主及其從業人員均是失地農民、下崗工人及外來務工人員等貧困弱勢群體。對于他們而言，小作坊屬于他們賴以謀生的手段。這也就意味著，若嚴格的依法施加行政處罰，無論是高額的處罰費用還是沒收財產造成的損失，抑或未來停止生產的損耗，均不能為小作坊經營者所能接受；若一味關停食品生產加工小作坊，也將造就更多的失業，從而平添不穩定的社會因素。除此之外，很多小作坊生產的食品均為當地人所喜食樂用的傳統食物。盡管其加工生產條件較為簡陋，但基于傳統飲食習慣抑或購買便宜物品的需要，該類小作坊往往成為了群眾日常生活的首選。若對不具備安全生產要件的小作坊一律予以責令退市，也將給群眾日常生活帶來眾多困難。針對上述現實，監管機構即便發現了違法經營的小作坊，往往也難以有效執行。

二、重構食品生產加工小作坊之規制理論

從早期對食品生產加工小作坊的監管情況來看，政府主要采取了兩種方式：一是行政許可（即發證），二是通過“食品打假”運動。即以生產許可證等準入手段限制食品生產型小作坊的發展，再通過強制手段逐步降低與消除無證小作坊的數量，最終促使食品生產加工小作坊或順利獲證，或退出市場。例如，僅2001年，以《關于徹底解決鄉鎮政府所在地及縣城以上城市小食雜店、小攤點無照經營食品問題的指導意見》等文件為指導，廣東省范圍內就組織開展了八次大規模的食品專項打假聯合行動（粵質技監函［2001］334號）。這樣一種監管措施的采取顯然是在回應干預行政下政府秩序保障功能的需要。但小作坊在方便群眾生活、解決進城務工人員和城鎮下崗失業人員就業等方面發揮出了積極作用，食品生產加工小作坊的規制與勞動就業的促進、民俗風情的維持、社會秩序的保障甚至民族宗教的尊重等息息相關。對于那些家庭文化水平低下、欠缺外出打工能力的小作坊業主或從業人員而言，小作坊式本小利微的食品加工就是其全家賴以生存的基本屏障。對之予以強制性的干預，有時便等于是將一個或若干家庭推向了一個安全未定的窘局，從而造成新的社會隱患。這也是小作坊“屢打不絕”，常常死灰復燃的一個重要因素。因此，就必須將食品生產加工小作坊的規制置于給付行政之下加以考察，從而更好地解決食品安全生產與小作坊業主及其成員之生活保障的矛盾。

（一）何為給付行政

給付行政是國家治理模式的一種表現，是相對國家管理模式下的干預行政而言的一種新型行政模型。傳統上認為，干預行政為公權力作用的體現，通常以發布命令的方式實施，公民對此只能服從。但現代國家行政職能擴張，國家不僅是消極地維持秩序，而且要積極地提供服務（張樹義主編《行政法學》北京大學出版社.2012.130）。于是，給付行政應運而生。給付行政是針對現代社會條件下，個人的生存必須仰賴行政作用的現實而提出來的。它是以積極增加公共利益為直接目的，通過一定供給性行為幫助公民改進生存狀況為內容的國家行政，它以實現公民之受益權與社會權為內容而提供給付服務、救濟與照顧。

給付行政的概念來源于德國的學者福斯托夫（Ernst Forsthoff）1938年所提出來的理念“作為給付主體的行政”。他除了將現代行政分為有關秩序的行政（如警察、租稅等規制的行政）與有關形成的行政（如經濟行政、供給事業行政等），還從行政行為態樣角度，將之分為干預行政（又稱秩序行政，例如行政處罰、行政強制、行政征收與征用等均屬于干預行政范疇）與給付行政（又稱服務行政，例如各種社會保險、公用事業、公共營造物等均屬于給付行政范疇）。他認為，“給付行政，是指服務于生活考慮的活動；這里的生活考慮，是指對于不得不從事現代集團生活的人，給付提供其為維持日常生活所不可欠缺的生活物資或者生活服務的活動?！保罱槨度毡拘姓ㄍㄕ摗分袊ㄖ瞥霭嫔?1998.327.）但隨著該理論的不斷深入與發展，現代的給付行政的范圍已不只局限于“生存照顧”，所有為共同體成員提供或改善生活條件，通過給付直接或間接地協助或追求利益的行為均可視為給付行政；給付標的并不局限于金錢和物質的給付，而是政府總體上承擔服務的職能（喻少如《行政給付制度研究》人民出版社.2011.188）。從權利方面來講，給付行政（或稱服務、授益行政）更多地涉及公民以生存權為核心的在社會經濟文化方面的權益，需要政府積極地作為而促成權利的實現或保障，這與傳統的以自由權為核心的自由、平等、參政等權利不同，后者只要求政府消極地不侵犯并保護權利免受侵害（陳貴民《現代行政法的基本理念》山東人民出版社.2004.127）。

給付行政不是一切政府的特質。在傳統的政府治理模式中，政府的主要職責是統治和規制而不是提供和給付。只有在民主政治制度建立以后，特別是隨著人權理論的發展，給付行政才日漸成為公民的基本權利（劉丹等著《法治政府：基本理論與框架》中國法制出版社.2008.106）。給付行政之形成與發展，與行政從自由法治國轉為社會法治國、國家權力從消極避免干預人民權利自由轉變成積極介入人們生活等軌跡休戚相關，它也是國家從管制行政走向福利行政的產物。其范圍包括水、電、氣、義務教育、公共醫療、公共交通等供給性行政，失業救濟、貧困幫助、災害救助等社會保障行政，以及行政獎勵、財稅補貼、國家助學貸款等資助行政。當然，雖然干預行政是指行政機關等行政主體為了實現維持社會秩序、實現公共福祉等目的，而對私人的權利、自由進行限制的活動；而給付行政是指行政機關為了確保私人在生活和事業上的可能性，而對私人提供精神的或物質的便利與利益的活動（楊建順《論給付行政的法原理及實現手段》載楊建順主編《比較行政法——給付行政的法原理與實證研究》中國人民大學出版社.2008.7）。但這種區分，并不具有絕對意義上的周延性，在實踐生活中，給付行政與干預行政的界限并非清晰無慮的。一方面，二者都會在不同程度上介入私人的生活領域，從而對其行為對象產生各種影響；另一方面，在干預行政下授益性的物質幫助行為同樣存在，而給付行政亦有侵害國民權利的可能性，如附義務的行政給付行為。最為重要的是，給付行政與干預行政總是相隨相伴的，給付行政并未取代干預行政，而是與干預行政一種并存于現代行政管理模式之中。

（二）給付行政之規制理論

受十九世紀初期自由主義思潮的影響，自由與民主等理念被灌輸于人民的頭腦之中，此時的干預行政模式之規制理論以立憲主義、干預行政之法律保留原則、行政之合法律性、權力分立原則以及個人自由權利保障這下五個要素為基本內涵。在此模式之下，規制理論包含著以下幾個特點：第一，規制理念強調秩序中心主義，國家被定位于守夜人的角色。即對于危及到社會公共秩序或違法侵犯他人權益的行為，則需憑借國家權力予以消除；而若他人之行為并非有違法律上的義務，則國家權力不得予以干涉。第二，規制對象以傳統的自由權為核心，要求政府消極地不侵犯并保護權利免受侵害，并賦予了公民相應的防衛與抵御權能。第三，政府的規制范圍受到了嚴格限制，被局限在消極地保障個人契約自由、防御外敵、懲罰犯罪等有限領域，個人的幸福、社會的發展主要靠個人自力更生。第四，規制行為以強制與限制為手段，偏重于“堵”的方式，行政處罰、行政強制、行政許可審批等權力性質的行政行為是其典型的行為樣態。第五，干預行政以維持社會秩序為目的，在此領域之下行政主體行使管制性權力，相對人僅享有防御性權利，其義務是對公共權力的負擔或容忍。

然而，隨著國家行政逐步從在自由主義時代發展起來的守夜人國家轉向社群主義時代下的行政國家，給付行政已然登上了歷史性的舞臺。這就使得規制理論需要有所增益，以便回應給付行政所帶來的新變化。細加分析，給付行政之規制理論主要有以下幾點變化：

第一，規制理念從維持社會秩序轉變為人權保障、服務社會。國家行政管理的任務便不在局限于維持秩序而是擴展至對社會各領域的全面調控以真正實現對人權的保障?？梢哉f，給付行政正是基于保障人權和服務社會的理念而產生的，它強調行政權力以供給、支付等方式積極滿足社會需要并最大限度的增加社會福祉。這就要求監管部門不僅要顧及到公民在消費領域中的食品安全，也要關注食品生產加工小作坊業主及其從業人員繼續生存與發展的權利。

第二，規制職能從責任政府到參與民主，從消極行政到積極行政。給付行政模式下的政府職能在于積極主動地提供人民最大限度的服務及照顧，以滿足人民各項生活所需（翁岳生主編《行政法》中國法制出版社.2002.30）；行政法之任務也不再限于消極保障人民不受國家過度侵害之自由，而在于要求國家必須以公平、均富、和諧、克服困窘為新的行政理念積極提供各階層人民生活工作之照顧（翁岳生主編《行政法》中國法制出版社.2002.60）。國家在實現保障個人自由權利這一傳統任務時，需要通過政策性扶助保障所有社會全員享有實質上的自由、平等與發展的權利（王丹紅《行政給付受領權的權利性——以社會保障行政為例》載楊建順主編《比較行政法——給付行政的法原理及實證性研究》中國人民大學出版社.2008.85）。對于小作坊而言，政府不僅要把住其安全生產的關口，將存在著重大安全隱患的食品排除于市場流通之外；但同時也要積極地創造條件，如提供資金與技術支持等，引領眾多小作坊業主能夠在規范的環境下繼續從事生產，以解決小作坊業主及其從業人員的生活窘局。

第三，規制重心從保障自由權利擴充至保障社會權利。即政府行為不僅應當保障人民擁有一個免得遭到國家統治權力之侵犯的自由領域，而且還保障作為現代公民權利之主要內容的社會權的實現，以便人人都能過一種體面而有尊嚴的生活，保證每一個人有機會在社會與文化發展，以及促成社會正義等目標（錢寧《社會正義、公民權利和集體主義——論社會福利的政治與道德基礎》社會科學文獻出版社.2007.217。）。

第四，規制手段從獨斷、強制到協商、合作。單純的權力手段已經遠遠不能適用時代的要求（楊解軍《中國大陸行政法的革命》元照出版社. 2009.33），那種死板、僵化的嚴格行政不能靈活地應對紛繁復雜的社會情況。為了彌補這種權力手段的不足，政府的角色應當由傳統直接、由上而下的強制性統治向重視協調、平行協商合作的柔性“治理”轉變。對于小作坊之規制而言，僅僅依靠許可審批卡住前置關口，再憑借處罰手段剔除不合法的小作坊，尚難以解決監管難題。小作坊生產的簡易與隱蔽性、監管成本的高昂以及違法過?，F象的存在等要素使得小作坊即使被嚴厲查處，往往仍會死灰復燃。這就需要政府創造性地運用某些非權力性的手段加以引導，如構建起一些工業園，為小作坊業主提供一個集中生產的安全環境等。

三、改進食品生產加工小作坊之規制實務

食品生產加工小作坊的行政監管關涉到非常復雜的問題體系，它與食品消費的安全性、生活需求層次的廣泛性、居民自我保障的局限性以及地方發展的穩定性等密不可分。如何對之加以監管，將直接影響到小作坊業主及其從業人員之生活保障、消費者之身體健康、地方飲食文化之繼承發揚以及和諧社會目標之構建與實現等問題。因此，前文已經述及，食品生產加工小作坊之規制必須置于給付行政模式的要求之下予以討論，而非以傳統干預行政之規制手段去解決規制食品生產加工小作坊所面臨的各種問題。只有以給付行政的視角去對待食品生產加工小作坊之監管，才可能打破“小作坊安全問題泛濫——打擊——小作坊安全問題暫緩解決——死灰復燃一再次打擊”的怪圈，最終實現食品生產加工小作坊之規制的系統性與有效性。

（一）規制目標：食品安全、自我保障與便民消費

食品生產加工小作坊之規制與廣大人民群眾的利益休戚相關。一方面，小作坊生產的食品質量是否合格直接關系到消費者的人身安全。因此，確保小作坊生產之衛生安全屬于食品監管工作的首要目標，且這種安全性的監管應當貫穿于食品生產加工小作坊的全部生產過程之中，不能對某一個死角或環節有所忽略與疏漏。另一方面，食品生產加工小作坊在人民日常生活之中發揮出了極其重大的社會作用。它不僅傳承與發揚著各地區內獨特的飲食文化，也為周邊群眾，尤其是低收入者，提供了一種低價消費的機會與便利，還有效地解決了部分下崗職工、失地農民等弱勢群體就業與自我保障問題。故在以消費安全作為基本監管目標的同時，還需注意小作坊業主及其從業人員生存與發展的保障、飲食文化的繼承、當地群眾消費習慣的維護以及消費者消費層次的自由選擇。即給付行政下的行政規制，其目標不能僅局限于維持消費安全，還需考量小作坊業主及其從業人員的生存保障，以及消費者對于傳統食品、低價食品的消費選擇。這一點在《關于印發（關于進一步加強食品生產加工小作坊監管工作的意見〉的通知（國質檢食監〔2007） 284號）和《關于進一步加強全國生產加工食品質量安全專項整治工作的通知》（國質檢食監（2007） 461號）兩個文件中已經得到了證實。即國家首次提出了限制區域銷售和添加物質備案的原則，食品生產加工小作坊允許生產的產品實行目錄管理，不再強調城區不允許有小作坊的觀點。顯然，這是在回應小作坊生產自我保障的民生特點。

（二）規制思路：全面監管與分類監管

對于廣大人民群眾而言，食品質量安全之重要性是不言而喻的。它不僅影響到公眾的生命財產安全，也關系到社會經濟秩序的穩定與發展。更為重要的是，維持一個良性安全的社會秩序，始終是一個國家存在的正當性來源，也是其首要的執政理由及其規制目標。國家在制定監管對策時，應當面面俱到，無所疏漏。政府對食品生產加工小作坊的監管不應停留于或側重于事前審批階段，而是要將整個生產過程均納入到行政監管之中，對食品生產加工小作坊所有的經營活動進行適時監管。即便食品生產加工小作坊之監管確實存在著各種特殊性的事由，但促進小作坊業主及其從業人員之自我保障與實現便民消費的目標并不能消減食品安全保障的必要性。即面對著各種復雜的監管環境，政府應當迎難而上，對食品生產加工小作坊進行法律上的全面監管。監管部門不得因為存在著發現難、執行難、治本難等監管難題，便放棄政府自身的監管職責，或進行選擇性執法。

但同時，正因為食品生產加工小作坊之監管關涉民生，若仍按照大中型食品企業的標準去嚴格規制食品生產加工小作坊的生產行為，可能無助于解決監管問題反而頻生監管問題。就目前而言，食品生產的安全監管延續了以往工業生產的基本思路，著重于大中型企業的監管，而未考慮小作坊監管的特殊性。但若嚴格要求所有的食品生產均需在依法取得生產許可證并加貼QS標志后才得以銷售，則將導致大量的食品生產加工小作坊置于非法經驗的窘局之上，且這種窘局依靠小作坊自身力量難以破解。因此，就必須強化分類監管的理念，對于食品生產加工小作坊構建起有別于食品生產加工小作坊的監管體系。即根據食品生產加工小作坊在當地實際的特殊情況，依照小作坊自身的規模大小、質量安全狀況等因素加以“劃等分級”，針對性地制定切實可行的規制辦法，引導那些質量安全意識強、制度完善、設施設備齊全的小作坊按照GB/T23734標準進行建設，用它們作為典型示范指引其他小作坊向這些小作坊聚集靠攏。這樣一種思路也已然被《關于進一步加強食品生產加工小作坊監管工作的意見》以及《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》所采納。同時，也應當按照質量安全風險，對處于食品風險水平的小作坊實施不同程度的法律規制。例如，對專供嬰幼兒和其他特定人群的食品，或聲稱具有特定保健功能的食品，就不得放寬小作坊的準入條件。

（三）規制原則：打疏結合、罰扶結合

隨著2005年《關于加強食品生產加工小作坊監管的指導意見（試行）》的下發，食品生產加工小作坊監管工作全面啟動，質監部門沿用了食品生產許可證制度的思路，在介入食品生產加工小作坊監管過程中采取了以堵為主的途徑（常宇鵬《洛陽市食品小作坊監管情況的調研報告》鄭州大學2012年專業碩士學位論文.37）。在這樣一種思路之下，政府習慣使用直接的政府許可與處罰手段管住食品生產加工小作坊的經營行為。監管機關在查處相關違法行為之時，常常偏好于罰款手段實現整治目的，卻常常忽視整改手段的適用。這就使得違法行為被罰款之后，仍然處于持續違法或繼續違法的狀態。在未來的規制過程中，除卻堵住違法生產的缺口之外，尚需疏導小作坊生產所存在著的眾多安全生產問題，在有條件的情況下，引導小作坊走向安全生產發展的道路。其實，小作坊所生產的食品并不必然與質量不合格、違法取締等相關。對于某些有潛質走向合法的小作坊應當包容其存在，給予其一定的整改與發展空間，正確引導食品生產加工小作坊走向符合規范生產的方向。若不采取疏導的規制策略，一味強調對食品生產加工小作坊的限制，將助長監管機構“以罰代管”現象的產生，最終導致對食品生產加工小作坊的“管不勝管”。

（四）規制重點：準入機制、幫扶機制與處罰機制

1. 準入機制

《食品生產加工企業質量安全監督管理辦法》很明確地規定了食品生產企業的準入要件，即均需獲得食品生產許可證及QS認證標志。這樣一種措施的采取顯然能從源頭上打擊食品質量低下的生產企業，也為食品質量安全監管提供了制度上的保障。但如前所言，對于食品生產加工小作坊需由當地政府結合轄區內的特殊情況作出具體性的規制意見。這就要求食品生產加工小作坊的市場準入機制在兼顧兼安全性的同時，也應當體現靈活性?！妒称钒踩ā返诙艞l第三款也對食品生產加工小作坊頒發了“特赦令”，為建立適應食品小作坊自身特點的準產許可制度掃清法律障礙（常宇鵬《洛陽市食品小作坊監管情況的調研報告》鄭州大學2012年專業碩士學位論文.23）。當地政府可以根據本地基本情況，對具體性的市場準入要件等技術規范的設置。例如，對食品生產加工小作坊之許可設置稍低于大中型食品生產企業的要求，但同時對小作坊之銷售區域進行限制，控制其流通范圍。

2. 幫扶機制

在給付行政模式之下，食品生產加工小作坊之規制并非僅僅涉及到食品安全問題，它還關涉到小作坊業主及其從業人員的生存生活問題。在某種程度上可以說，生產經營一個小作坊，可以養活一家人，甚至幾家人，這是實實在在在為政府、為群眾分憂解愁。因此，監管部門不能簡單以產品質量不合格、無證生產食品為由，一棍子予以取締。給付行政下小作坊之規制不僅應當注重監管問題，還需考量對小作坊的引導幫扶問題。即應當將幫扶機制的構建作為規制食品生產加工小作坊中一個更為突出的地位。通過政策等手段引導幫助食品生產加工小作坊挖掘其自身的優勢并克服其劣勢，讓小作坊業主感受到不治理改造就有損失的氛圍，最終整合做強，規范發展，從而自根本上解決小作坊規制難的困境。對此，我國的食品安全法也是直接確立了引導幫扶和監管并重的原則，允許地方政府因地制宜地采取相應措施規制小作坊之生產。就如何進行幫扶而言，在實踐中已經出現了幾種經驗模式：

第一，聯合經營模式。當地政府通過財政補貼等各種手段將某一地區范圍內分散但生產品種同類的小作坊進行資源整合，引導這些小作坊業主共同投資建立符合食品衛生要求的新企業，從而達致合法生產的條件。

第二，龍頭企業收購模式。由于聯合經營可能存在著利潤分配、虧損承擔等各種問題，故有些政府引導小作坊業主只進行產品的初加工，再由某些龍頭企業專門性的收購與精深加工。如此一來，小作坊就成了龍頭企業的半成品加工車間。龍頭企業在統一收購小企業初加工的食品后，將嚴格按照質量體系要求運作。這樣配套性的生產，解決了小作坊食品難以達標上市的難題，又能有效遏制假冒偽劣現象，最終凸顯了龍頭品牌的規范效應。

第三，協會推動模式。某些地區內，同一食品生產作坊眾多，但其各自的標準存在著差異，價格銷售也存在著無序競爭。對此，可以通過引導成立行業協會或經濟合作社的方式，綜合協調各食品的生產標準。同時，由行業協會或經濟合作社推動散裝食品的統一工藝、價格、包裝、檢驗等事項，也能促進小作坊生產的發展。

第四，工業園區生產模式。政府部門承擔建立工業園區的責任，然后組織小作坊業主集體進駐生產環境衛生達標的加工基地內進行集中生產與統一檢驗，這樣提高產品質量的安全保障。

第五，加盟生產模式。對于那些生產工藝較為安全，且極具特色的食品，可以引導生產類似產品的小作坊加盟，實行統一品牌、統一檢驗。

第六，重點培訓+行政資助模式。在眾多食品生產加工小作坊中，可能存在某些生產設備、生產環境較好的小作坊，這時通過重點培訓與行政資助的模式可以督促與幫助小作坊業主做好改造工作，重點引導小作坊業主在生產設備、操作安全、產品檢驗等方面逐漸達到安全生產的要件，督促他們建立進貨臺賬、生產與檢驗記錄等，規范其食品添加劑的合法使用，從而順利獲得食品市場準入的通行證。同時，對于那些根本無法達到合法生產條件的小作坊業主，在勸阻其停止違法生產行為之后，為解決其謀生問題，也采取培訓技術等方式，牽頭為其在有用人需求的加工基地內提供暫時的工作崗位。

3.處罰機制

處罰機制的構建是規制食品生產加工小作坊所必不可少的管制手段。在實踐過程中，監管部門對于不合法經營的小作坊業主要首先給予一定的幫扶與引導。但對于某些根本無法達到合法生產條件的小作坊而言，監管部門亦不能基于其關系著民生安穩，便對小作坊存在的隱患坐視不理。監管部門應當采取日常監管、隨機抽查等方式對小作坊之生產進行嚴密管控，同時也要鼓勵消費者對其發現的違法經驗小作坊進行檢舉揭發。對重大違法情形只有不姑息養奸，才能有效提升規制的安全系數。值得注意是，在實踐中，存在著干預行政模式下重處罰輕幫扶的現象。如大部分地方政府過于強調“秉持高壓態勢，以開展食品生產加工小作坊專項整治行動的方式，繼續沿用食品生產許可證制度的思路，采用‘兩嚴一打’模式進行規制?！边@就需要各地政府轉變其理念，在規制食品生產加工小作坊之時，應當充分考慮到其在方便群眾生活、消化地方農副產品、體現地方特色、解決城鄉就業等方面發揮的重要作用，將打擊違法與幫扶發展有機結合起來。

四、結語

食品生產加工小作坊的行政規制問題與中國悠久的飲食文化傳統、勞動者的自我保存與發展以及城鄉就業等息息相關，此類小作坊的長期存在將是一個必然性問題。因此，如何監管與引導食品生產加工小作坊規范經營，怎樣提升其食品安全質量，又能發揚地方傳統飲食文化，且能滿足低收入人群的消費選擇，是各級政府及其工商質監部門必須面對與解決的現實問題。這就需要監管部門轉變干預行政模式下以秩序安全為目標的行政規制，開始以給付行政的服務理念去對待食品生產加工小作坊的行政規制問題。在規制過程之中，對那些不合生產安全的食品生產加工小作坊，不可能不加區分地一棍子打死，而要積極探索“統一規劃、分類監管、集中檢測”的新模式，鼓勵具有特色的食品生產加工小作坊，通過聯合經營、配套加工、工業園區生產、協會推動等形式整合做大一批有區域產品特點的經濟聯合體，最終從根本上解決食品生產加工小作坊的監管問題。

（石珍，法學碩士，深圳市市場監督管理局六級執法員。戴喬，法學碩士，重慶市大渡口區人民法院。）