食品安全監管中的職務犯罪及其預防

孔靜

食品安全監管中的職務犯罪及其預防

孔靜

近年來，我國食品安全領域相繼發生了“毒奶粉”“瘦肉精”“地溝油”“染色饅頭”“毒豆芽”“塑化劑”等一系列案件，嚴重威脅到人民群眾的生命安全及身體健康，也對經濟發展和社會穩定造成了惡劣影響。食品安全問題一再引起黨中央、全國人大常委會、國務院的高度重視和社會各界的廣泛關注。從源頭上預防和治理相關職務犯罪顯得尤為重要和迫切。

筆者結合食品安全監管領域職務犯罪的概念、特點，針對發案原因，從檢察機關的視角，就建立內、外協調的預防職務犯罪工作方法提出幾點看法，并結合形勢變化和工作實踐就完善食品安全監管職務犯罪預防工作提出了想法。

一、食品安全監管領域職務犯罪概述

（一）食品安全監管職務犯罪的概念及分類

食品安全監管職務犯罪指負有食品安全監管職責的國家機關工作人員，利用職務便利，故意或過失地實施與其職務之間有必然聯系的、觸犯刑律應受刑罰懲罰的各種行為的總稱。

根據《中華人民共和國刑法》和修正案的規定，職務犯罪案件包括兩類。

第一類是貪污賄賂犯罪案件，在食品安全監管領域主要表現為受賄案件和私分罰沒財物案件。受賄行為可以存在于食品監管的所有環節。另外，由于我國目前行政執法管理的方式存在采用以經濟指標考核行政執法業績，以金錢量化執法權力的特點，不僅使行政監管流于形式，同時也為職務犯罪留下了空間。一些行政監管執法人員在完成了經濟指標之后，私設“小金庫”，私分本應成為國有資產的罰沒款物就是這一犯罪的行為表現之一。

第二類是瀆職犯罪案件，主要表現為三種。一是食品監管人員瀆職失職導致嚴重擾亂市場經濟秩序，造成重大經濟損失的犯罪案件，包括濫用職權案、玩忽職守案。二是負有市場監管職責的國家機關工作人員（犯罪主體指負有法律規定的查處生產、銷售偽劣商品等違法犯罪行為這一義務的國家工作人員，包括各級政府中主管查禁生產、銷售偽劣商品的人員；有查禁職責的公、檢、法機關中的司法人員；以及行業主管部門如技術監督部門和工商行政管理部門中的人員）瀆職失職、徇私舞弊犯罪案件，在食品監管領域主要是商檢徇私舞弊案、商檢失職案及放縱制售偽劣商品犯罪行為案。三是行政執法機關工作人員瀆職失職、徇私枉法，破壞市場經濟秩序的犯罪案件。涉及的罪名包括玩忽職守罪、動植物檢疫失職罪、商檢失職罪。表現為市場監管執法部門在履行職責過程當中，不履行職責或者不正確履行職責，導致制售的偽劣商品在市場上蔓延；或食品質量檢驗檢疫部門的工作人員雖知道自己的職責，但主觀上疏于履行，缺乏主動性或延誤辦理從而造成失職。如出入境檢驗檢疫機關、檢驗檢疫機構工作人員嚴重不負責任，對應當檢驗（檢疫）的物品（檢疫物）不檢驗，或者延誤檢驗（檢疫）出證、錯誤出證，致使不合格的食品出入境，嚴重危害民生健康的行為。

（二）食品安全監管領域職務犯罪的特點

1.犯罪主體連帶性強，窩案串案多。食品安全監管人員職務犯罪經常是涉及范圍廣，涉案人員多，體現“窩串案”的特點。往往一個案子帶出多案。串案相連，多人相牽，涉及橫向的、縱向的多個崗位部門。食品安全監管工作具有審查環節多、手續復雜、相互監督制約等特點，犯罪分子一人單獨實施犯罪行為越來越困難，于是合伙作案越來越多，食品安全監管領域團體性犯罪呈蔓延發展趨勢，向幾人行賄或一個部門多人受賄的窩案串案大幅度上升。如河南檢察機關在“瘦肉精”事件中查處瀆職犯罪嫌疑人26人，都是從事畜牧監管的人員。

2.犯罪手段呈隱蔽性、欺騙性。首先是以身份為掩護。食品安全監管人員具有國家工作人員身份，其犯罪行為有職務權力的遮掩，容易給人造成一種履行職責的印象，因而具有極強的隱蔽性。其次是難以發現和取證。由于職務犯罪過程的隱蔽和秘密，知情者甚少，如受賄犯罪，一般都是“一對一”的行為，不易發現，發現了也難以取證。再次是有“光環”掩護。其主要表現在越來越多的貪官“作秀”和“包裝”，他們刻意偽裝清貧廉潔，或不擇手段謀求各種獎勵、榮譽，制造政治“光環”，撈取政治資本。食品安全監管人員職務犯罪的隱蔽性、欺騙性特點，使一些食品安全監管人員對自己的違規違法行為存在僥幸心理，而且現有法律法規尚不完善，致使責任追究規定失去應有的震懾力，因而屢屢發生以身試法的情況。

3.瀆職犯罪與貪污賄賂犯罪交織的現象突出。在食品監管領域的各個環節，受賄很多情況下同徇私舞弊類瀆職犯罪是相伴隨的，因接受了當事人的賄賂就不履行或不認真履行自己的職責成為行為人瀆職的動因。比如在行政許可方面，食品生產經營企業或個人向食品監管部門提供不合格或虛假材料，為達到取得行政許可的目的，通過行賄手段非法獲得行政許可；或是某些監管執法人員在實施行政許可的過程中故意刁難，借此索要和收受賄賂。在食品監管行政處罰方面，一是表現為執法不作為。該調查的不調查，該查封、扣押的不予查封、扣押，該處罰的不處罰。如在震驚全國的安徽阜陽劣質奶粉事件中，工商執法人員在明知經銷商銷售劣質奶粉導致一名嬰兒死亡的情況下，因接受了吃請、賄賂而違法調解，罰款了事，不僅不調查，而且在即將案發時偽造材料、隱瞞事實真相。二是表現為出于不合法的動機在法定的職權范圍內濫用自由裁量權。在調查取證上，經辦人員會故意遺漏一些不利于減輕處罰的證據，以達到減輕或者逃避處罰的目的。

二、食品安全監管領域發生職務犯罪的客觀原因

（一）因法律缺失、執法環境等因素的影響，形成對此類職務犯罪打擊不力的局面

犯罪成本和風險不大，造成犯罪心理強化的態勢。由于被查處的概率較低，使行政執法人員職務犯罪被發現的不多，立案的較少，判決的更少，而其中被處以實刑的犯罪人則少之又少。如四川南充“問題豬肉”案法院一審判決六名被告放縱制售偽劣商品犯罪成立，除一人被從重判處有期徒刑二年外，其余五名被告人均被處以緩刑。制度的漏洞進而強化犯罪人的作案心理。

（二）各個監管部門職責交叉，各自為戰，監管效力被分散

我國法律法規規定，質監部門負責生產領域的質量監管，即負責廠門以內的事，以抽檢為主，不合格產品不能出廠。工商部門負責市場監管，銷售偽劣產品要受行政處罰。衛生部門負責制管營養和衛生標準，為企業核發衛生許可證。食品藥監部門負責食品的組織協調、綜合監督和大要案查處，但是沒有具體的監管手段，案子只能查而無權處置。但由于部門利益及地方保護等原因，這些具體職能部門常常各自為戰，信息閉塞。工商部門在市場上發現的問題不能及時通知質監部門在生產環節予以重點監控，衛生部門查到的問題工商部門不知情，工商、質監、衛生部門查到涉嫌犯罪的案件該移交司法機關的沒有移交等。表面上大家都在查，卻沒能有效解決根本問題。

三、食品監管領域職務犯罪的預防對策

（一）加強思想教育，開展食品安全法制宣傳，從思想意識上進行有效預防

首先，檢察機關預防部門要充分利用辦案資源，結合犯罪分析和預防調查，通過舉辦巡回展覽、開展預防咨詢等形式，對食品安全監管部門工作人員進行法制宣傳和警示教育。其次，充分發揮預防監督員作用，及時發現工作中的不足和各種不良傾向苗頭，互通信息，共同防范監管人員失職瀆職等職務犯罪行為。

（二）加強制度建設，建立食品安全監管環節職務犯罪預防工作長效機制

1.建立法制研討和宣傳制度，定期進行大型法制宣講課。檢察院應根據《食品安全法》《刑法修正案》《關于依法嚴懲危害食品安全犯罪活動的通知》《關于加強食品安全監管環節職務犯罪預防工作的通知》等與食品安全監管有關的法律法規，組織食品安全監管部門以及各成員單位，就加強制度建設，完善防范措施等方面，定期開展研討宣講會。

2.建立聯席會議制度，加強檢察院和各食品安全監管單位間的信息溝通。要定期召開聯席會議，通報情況，針對當季度食品安全監管形勢以及存在的問題進行排摸，及時通報食品安全監管職務犯罪預防工作的新動態、新情況；同時食品安全監督部門及相關成員單位要及時通報各自查處的案件情況以及存在的問題和隱患，及時總結食品安全監管職務犯罪預防工作的經驗和做法，及時向檢察機關及相關成員單位進行通報。最后，部門間要對轄區內食品安全重大監管事項或重大隱患問題進行備案通告。各職能單位就監管職責范圍內的重大、疑難監管事項和隱患應及時將問題和處置措施以及履職難點及時報備食品安全監督部門和檢察機關。

3.建立司法預警制度，寫好預警檢察建議書。通過對轄區內食品安全監管形勢評估，檢察機關針對轄區內食品安全監管環節職務犯罪預防工作存在的問題和漏洞，有針對性地發放預警檢察建議書，由食品安全監督部門以及各成員單位根據各自的職能具體落實并及時回復。檢察院根據食品安全監督部門以及各成員單位的回復進行跟蹤監督檢查，并將預警檢察建議常態化。

（三）加強理論創新和實踐創新，完善食品安全監管職務犯罪預防工作新舉措

1.偵防一體，打防結合。檢察機

關要充分運用偵防一體化工作機制，在食品安全監管職務犯罪預防方面，加強與反貪、反瀆等部門的協調配合，主動聯系溝通和交流信息，及時掌握案件查處情況，共同開展案件剖析，制訂懲防對策和落實相關預防措施。通過預防部門提前介入辦案，使預防和辦案同步進行，使預防與辦案工作優勢互補，有機結合。

2.通力合作，同步預防。檢察機關要加強與衛生、工商、質檢等行業主管、監管部門和紀檢監察、公安、法院等行政執法、司法機關的聯系溝通，通過召開聯席會、座談會、研討會、案例剖析會等，加強情況通報、信息共享，及時獲取第一手資料，共同分析研究存在的問題，通力合作形成食品安全監管環節職務犯罪預防工作的合力。全面排查食品安全監管環節職務犯罪風險點和風險環節，探尋揭示食品安全領域職務犯罪發生的特點規律、癥結原因，有針對性地開展預防工作。在調查中要注意發現案件線索，及時向偵查部門移送。

3.立足案例，有的放矢。對每一起食品安全監管領域的職務犯罪案件，檢察機關要切實做到一案一預防、一案一剖析，同時做到兩個深入。第一，深入分析管理層面存在的漏洞，提出完善內部管理的建議和預防對策，促使有關部門有效整改，健全完善食品安全監管部門廉政風險防范制度。第二，要深入分析食品安全領域職務犯罪的特點、規律、成因，重點對多發、易發職務犯罪的薄弱環節和關鍵部位及其表現形式加強研究，積極查找食品安全監管方面的體制漏洞和機制問題，從完善制度、嚴格管理、加強監督等方面，提出治理和防范的對策措施。

（作者單位：天津市河西區人民檢察院。）