政府在購買社工服務中的角色偏離與矯正——新《預算法》與政府角色的糾偏

［摘要］政府購買社工服務符合福利多元主義公共服務提供機制的要求和發展理念。在我國購買社工服務的進程中，政府發揮著主導作用。因此，政府角色的合理定位是推動購買社工服務可持續發展的關鍵。實踐中，政府的應然角色出現了偏離。應以新《預算法》與政府購買社工服務的關系為切入點，建立制度化的財政支持體系、重構政府與社工組織的伙伴關系、大力培育社工組織、加強社工服務的標準化建設、完善人大對政府預算的監督機制。

［文獻標識碼］A

［文章編號］1008-889X ( 2015) 03-72-06

［收稿日期］2015－01－04

［修回日期］2015－03－26

［作者簡介］涂富秀( 1976—)，女，福建長汀人，副教授，碩士，主要從事社會法學研究。

一、研究綜述及問題的提出

政府購買社工服務是指政府采取市場化、契約化方式，利用財政資金，向具有專業資質的社工組織等社會服務機構購買社會工作服務。近年來，政府購買社工服務被提上政府職能轉變和社會治理創新的議事日程，也成為理論探討的一個熱點。從現有文獻看，研究成果主要集中在三個方面: ( 1)政府購買社工服務的原因。王思斌認為政府購買服務主要有三個目的:“一是向社會提供更多、更優質、更便捷的公共服務(包括社會服務) ;二是創新公共服務和社會服務的供給模式;三是深化社會領域改革，推動政府職能轉變?！?［1］( 2)政府購買社工服務的模式。研究成果普遍認同實踐中存在的購買崗位和購買項目兩種模式各有弊端。代曦認為，購買崗位模式中社會工作服務的提供方實際上是購買方在職能上的延伸，獨立性差，行政化特征明顯。而競爭性購買模式、談判購買模式、協議委托模式等項目購買模式由于受到不同服務類型、社工組織發育程度、成本評估等方面的影響，也存在缺陷。 ［2］( 3)社工組織承接服務的困境。唐斌認為，社會工作機構對政府存在資源上的依賴關系，導致對政府的嵌入呈現制度上和職能上的弱嵌入。 ［3］何華兵、萬玲對廣州市實證調查后指出:政府、街道與社會組織之間角色模糊、關系不清，導致購買模式標準不一、競爭無效、管理漏洞及考核形式化。 ［4］現有相關研究以實證研究居多，通過問卷調查、個案分析等研究方法多角度思考政府購買社工服務的困境及其可持續發展問題。然而在政府角色定位方面，已有研究雖然注意到政府角色對購買社工服務的重要性，但是并沒有進一步對政府角色如何定位進行探討，同時對社工服務的特殊性缺乏足夠的關注，也鮮見從財政制度對政府角色的影響層面進行研究。

十二屆全國人大常委會第十次會議通過了《關于修改〈預算法〉的決定》，自2015年1月1日開始實施。修改后的《預算法》(以下簡稱新《預算法》)彰顯了預算法治的理念，為政府購買社工服務的制度創新提供了新的方向，對黨的十八大和十八屆三中全會提出的政府改革目標的實現、推動政府購買社工服務走向制度化、規范化、常態化具有重大作用。筆者擬從新《預算法》與政府購買社工服務的關系為切入點，借助福利多元主義分析框架對近年來政府在購買社工服務實踐中的角色偏離現象展開分析，并進而探討預算法治視野下矯正政府角色的路徑。

二、購買社工服務中的政府角色偏離

實現社會福利是公共權力存在和行使的前提，因此政府必須在公共服務的社會化進程中發揮主導作用。近年來，政府購買社工服務取得了一定成效，但由于受政府購買動力、市場發育程度、政策環境、資金等因素的制約，我國政府在公共服務供給中的定位與應然角色相比還存在一定的差距?，F階段，我國政府主導著資源配置，購買社工服務實踐中凸顯的諸多問題，究其根源，主要是政府在公共服務供給中的角色偏離所引發的。

1．制度供給者角色缺位。形成制度支持是推進政府購買社工服務的關鍵。在服務供給體制中，政府是制度的設計者和引領者，制度供給是政府所需承擔的重要職責。盡管公民社會有著自治的能力，但它必須以政府體系提供完善的制度為前提。我國政府在購買社工服務制度供給方面存在明顯的缺位。從全國的維度看，雖然國家已頒布實施了《政府采購法》，但《政府采購法》僅僅解決了購買社工服務的合法性問題，關于購買服務的范圍、標準、模式和程序等一系列問題并未涉及。2015年1月4日財政部、民政部、國家工商總局發布了《政府購買服務管理辦法(暫行)》，該辦法對政府購買服務的原則、購買主體和承接主體、購買內容及指導目錄、購買方式及程序、預算及財務管理、績效和監督管理等六個方面做出規定，但規定過于籠統，且沒有考慮到社工服務的特殊性及社工組織發展的現狀。雖然北京、上海、深圳等地方政府出臺了一些富有地方特色的制度安排，但由于國家層面缺乏對購買社工服務的統領性規定，各地政府的購買行為缺少長遠規劃，隨意性大。這樣，既限制了政府的政策導向作用，也給權力尋租留下了空間，從根本上影響到政府購買服務的規模。孫健、王玉明對廣州市荔灣區的購買實踐考察后發現，由于沒有相應規范指導，“一開始，區政府和逢源街道并不清楚要多少社工服務，要求逢源人家服務中心應該如何提供服務。其對社工服務總共包括多少項目、社工服務的成本如何、要達到的技術標準等都沒有清晰的安排”。 ［5］當前我國政府購買社工服務處于“政府主導、社會參與”的探索階段，一些地方政府將購買社工服務看成是政府向社會卸包袱的方法，把群眾意見大、提供難度大的服務向社工組織一推了之，對于購買各類服務的目標和數量、質量等問題缺乏統一的認識。制度的缺失導致了購買社工服務的目標偏離、程序偏離和效果偏離。

2．財政供給者角色缺位。當前政府購買社工服務沒有形成規模，與政府的資金投入不夠密不可分。國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》規定，凡適合社會力量承擔的公共服務，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔。黨的十八屆三中全會指出，要改進社會治理方式，激發社會組織的活力，適合由社會組織提供的公共服務和解決的事項，交由社會組織承擔?！墩徺I服務管理辦法(暫行)》要求政府購買服務要與事業單位改革相結合，培育發展社會組織。雖然各級政府高度重視貫徹落實，采取各種措施推動通過購買服務的方式提供公共服務，但在資源配置上，各地主要向經濟建設項目傾斜，公共服務資金投入上存在缺位。由于思維慣性和資金來源的影響，政府購買社工服務的規模有限，覆蓋面小，受惠人群較少。如廣東省深圳市羅湖區政府購買服務的金額占預算支出的比例僅為10. 4%，截止到2009年寧波市海曙區政府購買居家養老服務的受惠老人只有800多位，占海曙區老人總數的1%。 ［6］從具體服務領域來看，政府購買服務的范圍有限，主要集中在社區類服務，行業性服務與管理類領域較少。除了少量項目惠及農民外，多數受惠人群為城鎮居民。 ［7］61當前社會工作領域的政府購買服務規模，不論是社工項目，還是社工崗位，都是較小的。 ［8］53總體而言，政府的資金支持還停留在扶貧幫困的層面，未站在福利制度改革和社會治理創新的高度規劃政府購買社工服務的資金規模。

3．監督者角色缺位。由于對社工服務的特殊性認識不足，政府對社工服務的監督考核還比較粗糙，還沒有形成一套科學的評估體系和實施辦法。( 1)評估的形式化嚴重。張興杰等通過實證研究發現:到目前為止，沒有哪個服務項目被評為不合格，并因此而終止合同或被懲罰。 ［9］( 2)評估主體方面，普遍缺少服務對象的參與。深圳在2009年就出臺了《社工機構綜合評估辦法》，但主要由政府部門、社會協會、社會機構等主體實施評估，缺少了以服務對象為主體的績效評估。 ［8］54各地基本上按照“誰主管誰負責”的原則，以政府為主導進行評估，評估的中立性和權威性受到影響。即使一些服務項目引入了第三方評估，但因評估辦法欠缺科學性，其評估效果也受到質疑。社工服務屬于公共服務，涉及公眾的利益，理應有公眾參與評估?！吧鐣ぷ鹘M織不是提供商品式服務，它的服務具有延續性和專業性;被服務個體大多是社會發展中的特殊群體，理論上最有資格對服務做出評價的主體，但很多時候無法實現”。 ［10］21《政府購買服務管理辦法(暫行)》已經注意到這一問題，提出要建立“由購買主體、服務對象及專業機構組成的綜合性評價機制，推動第三方評價”。然而，如何保障各類評價主體的參與，綜合評價的規則如何對不同類型的服務實施，仍需要進一步明確。( 3)缺少技術監督。缺乏專業人員對服務提供過程中的技術問題進行監管?！按蟛糠终谠u估承包方服務時采用的還是傳統的行政化的方法，如不定期檢查，監督評估體系缺失系統性”。 ［11］目前，我國尚未在法律層面明確社工組織及社工個人的服務能力認定方法、標準和程序，僅有一些意見性的規定對承接服務的社工組織的資質進行了規定。如《關于政府購買社會工作服務的指導意見》從法人資格、專業團隊、治理結構、社會公信力和管理、服務能力等方面明確了服務承接主體的資質?！墩徺I服務管理辦法(暫行)》還對財務管理制度、政社關系和政企關系的分開、近三年內無違法記錄做出要求。但以上規定屬于原則性規定，沒有明確承接主體要達到的服務標準和服務效果，難以為過程監督和技術監督提供可操作的依據。

4．服務提供者角色錯位。福利多元主義認為，在社會福利的供給中，政府是服務的提供者，而不是唯一的生產者。在公共服務市場化過程中，政府的職責主要是通過政策鼓勵和扶持非政府部門參與公共服務的供應，從而形成市場、政府、社會相互合作的新局面?，F階段，我國政府對公共服務提供者和生產者角色認識不清，導致生產者角色有余，提供者角色履行不足。突出表現在政府和社工組織責任邊界模糊，在提供服務時，哪些是政府做的，哪些是市場做的，往往區分不清，導致政府的責任定位出現偏差。政府在不該作為的領域過多作為，控制職能過強，社工組織提供服務過程中的組織活動內容和任務安排體現政府的意志，模糊了社工組織和政府的界線，一定程度上社工組織成為政府的延伸，使社工組織失去獨立性和專業性的優勢。政府角色定位模糊的狀況，源自政府在界定其與社工組織關系上的錯誤定位，從而混淆了政府與社工組織各自的身份和功能。這不僅加重了政府的負擔，而且使政府無法有效地引導社工組織發揮其應有的作用，一定程度上抑制了社工組織的發展。政府責任不清、角色錯位是我國購買社工服務制度改革與發展中面臨的重大問題。

三、預算法治視野下矯正政府角色的路徑

福利多元主義視野下公共服務供給機制的發展趨勢是建立包括政府部門、市場部門和社會組織的多元供給機制。政府通過購買服務的方式向社會提供公共服務，符合多元主義公共服務提供機制的要求和福利多元主義的發展理念，可以有效避免市場失靈和政府失靈。福利多元主義為重新定位政府在福利供給中的角色提供了理論依據。政府購買社工服務，意味著政府職能和角色的轉變，但其所承擔的責任并未因此而有所減輕。在公共服務單一提供向多元供給轉變的進程中，政府的角色應當重新定位。新《預算法》從財政治理角度為進一步明確政府責任和政府角色的歸位提供了新的思路和突破口。

1．建立制度化的財政支持體系。新《預算法》將使政府管預算向預算管政府轉型，為政府作為財政支持者角色的歸位提供制度保障。政府作為公共服務的安排者和提供者，其首要責任就是安排用于購買服務的財政資金。政府購買社工服務的資金沒有納入財政預算科目，被普遍認為是阻礙大規模購買服務的主要原因。新《預算法》改變了購買社工服務的資金供給渠道。如第4條規定，“政府的全部收入和支出都應當納入預算”;第13條規定，“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的不得支出”。上述規定將使各級政府把所有購買社工服務的項目和費用納入預算，從而使購買社工服務的財政供給有了穩定的、制度化的來源，保障各級政府購買社工服務行為的可重復性和可持續性。新《預算法》第12條規定的跨年度預算平衡機制，不但將影響政府的開支水平，進而影響到政府采購支出的規模，也為跨年度購買社工服務項目執行周期和預算更好地進行銜接提供了制度保障。新《預算法》背景下，政府有責任完善購買社工服務的財政體制，科學確定對社會工作服務的財政投入范圍和水平，并建立逐年增長機制。新《預算法》要求編制政府預算，《政府購買服務管理辦法(暫行)》要求“在預算報表中制定專門的購買服務目錄表”。如果預算編制能進一步直接規定社工服務的支出項目，將大大影響政府購買服務的規模和結構。各類服務項目只有列入經過批準的預算，才有資金保障，并且經批準的預算資金必須按規定的用途使用。這樣就從財政制度上提供了一套購買社工服務的規則、程序和機制，便于政府購買服務工作的開展，也便于各級人大、社會公眾及其他監督主體對政府進行有效的監督。

2．重構政府與社工組織的伙伴關系。政府的角色定位，既體現在政府的財政責任，也體現在政府與社工組織的互動關系。政府購買社工服務是一種財政資金轉移支付方式，核心在于政府與社工組織的良性互動。因此，新型政社關系的構建為政府角色的回歸開辟了很好的視角。福利多元主義強調政府減少支配的角色，轉而由志愿部門和商業部門來主導服務而實現不同部門的重新配置。 ［12］根據公共服務供給與生產相分離的理論，即使政府對公共服務承擔供給責任，但并非所有的公共服務均必須由政府親自生產。 ［13］目前，政府購買服務是社工組織的主要資金來源。社工組織和社工行業的發展有賴于政府的福利制度尤其是相關財政制度。正因為如此，政府與社工組織在組織資源的獲取上具有不平等性，政府部門對社工組織有較強的權力控制?！霸诰唧w的交易過程中，民間組織處于極度被動的地位，天然的政治權利潛身不見，只剩下‘惟命是從’”。 ［7］62這種先天的依賴關系而非平等關系，使政府掌握著這些社會組織的生殺大權，社會組織習慣性地順從政府的指示，否則便無法生存。 ［14］社工組織常常處于這樣的困境中，一方面他們希望按照專業化的標準來提供服務，另一方面為求得行動的合法性和生存空間，往往不得不以犧牲主動性為代價?，F階段我國社工組織更多扮演著政府助手或政府延伸機構的角色，缺少獨立性和自主性?！霸诂F實中，社會工作服務購買和服務提供的價值理念或服務倫理還未被基層組織領導和管理者所充分認識。正因為如此，基層政府才會把社會工作服務購買當作是‘資方雇傭勞方’的市場行為，從而直接插手或干預社會工作機構的內部管理事務與服務，跨越彼此的組織邊界和合作伙伴關系，導致平等契約關系的異化”。 ［9］要從根本上改變這一狀況，就需要將政府購買社工服務的費用列入預算，為社工組織提供穩定的資金來源，使社工組織與政府的關系朝平等化、規范化方向發展。新《預算法》為破解這一難題提供了很好的制度保障。預算是政府購買社工服務的起點，新《預算法》第4條關于全口徑預算的規定將使各級政府把購買服務項目的資金納入預算，使社工組織不再依賴政府的預算外資金和專項資金，有利于構建政府與社工組織的平等伙伴關系，使政府與社工組織明確各自的組織邊界和角色定位，在各自的“場域”中發揮作用又優勢互補，形成合力。

3．大力培育和孵化社工組織。社會組織不僅是公民社會的重要載體，更是社會公共服務的主要供給方。福利多元主義主張把市場和社會力量引入公共服務領域，強調第三部門的福利供給作用，以構建一個多元化的福利供給網絡體系。德國學者伊瓦斯認為福利的來源包括市場、國家、社區和民間社會，他特別強調民間社會的作用，認為它能夠建立起國家、市場和社會之間的紐帶以及對社會福利的整合作用。 ［15］這就需要培育一批發育成熟、治理結構完善的社工組織來完成社會福利的遞送。社工組織發育不足是制約政府購買社工服務的一個重要因素。除了體制內生成的社工組織外，我國“絕大多數專業社會工作機構在創立初期均會面臨缺乏辦公場地、資金緊張、人才流失、政府撥款不能即時到位、稅收壓力過大等發展困境”。 ［16］王錫鋅指出，非營利組織對政府的財政依賴是影響其獨立性的最重要原因。 ［17］一方面社工組織在資源上依賴政府，另一方面政府對社工組織的能力還缺乏足夠的信心和認可，因此在資源配置上比較謹慎，監督管理多于促進扶持?，F階段社工組織的合法性和發展空間過分倚重政府權力。預算法治化是政府治理轉型的重要制度安排，新《預算法》為社工組織的發展提供了契機。新《預算法》關于預算法治和公開透明的要求，一定程度上使政府在公共服務上逐步放權，這對社工組織的發展相當有利。政府購買社工服務，采取政府出資、社工組織營辦服務，從某種意義上說，就是對社工組織的扶持。新《預算法》的全口徑預算制度在很大程度上擴大并穩定了社工組織的經費來源和發展空間，迫使政府改變社會治理理念和治理模式，通過政府購買社工服務扶持和助推社工組織的發展，有利于社工組織專業性和獨立性建設。新《預算法》還將大大提升和拓寬社工組織的社會功能，“確保社工組織成為政府社會服務的合作者及推動社會福利改革、社會治理的合作者”， ［16］提升社工組織在社會政策制定、執行等政策層面的作用。

4．加強社工服務的標準化建設。監督者角色的歸位，需要加強規范化和標準化，對購買社工服務的內容、服務方式、服務質量、社工組織的資質、購買流程等方面規定清晰的標準，制定出使政府購買社工服務的工作可測量、可評估的依據。社會工作服務屬于公共服務的范疇，但也具有特殊性。社會工作服務是社會工作專業人才運用專業知識、方法和技能，為有需要的人群提供困難救助、特殊救助、人文關懷、心理疏導、行為矯治、壓力調適等方面的專業社會服務。 ［10］19羅觀翠指出，“一般公共采購政策，大多基于商業環境背景，以成本—效益為主要原則，如普遍采用的招投標辦法，一般遵循價低者得的原則……政府購買社工服務，無論是政策目標，還是服務內容，都難以與其他采購實物和可以用數字來量化的服務相比。因此，政府購買社工服務的采購標準理應具有特殊性”。 ［18］新《預算法》第14條規定，預算和采購情況要向社會公開。預算和采購公開透明的要求，使得各級政府必須將購買社工服務的需求、預算、過程和結果都公開，這一要求將從財政制度上倒逼政府制定出購買社工服務的標準化指標。社工服務的標準化建設，一方面使政府在契約關系中監督考核社工組織有標準可循，另一方面也使人大、社會公眾等監督主體對政府財政支出績效的監督和問責有所依據。因此，應在政府主導下制定出購買社工服務的標準?！胺諛藴实脑O立一方面取決于被服務個體(監護人)的服務預期，一方面取決于專業人員對被服務個體的境況認定，同時取決于治療或服務內在的規律，綜合三者才有可能確定一些可能實現的標準”。 ［10］21

5．完善人大對政府預算的監督機制。實踐中政府作為服務提供者的職責履行情況及財政支出的效用并沒有納入監督范圍。新《預算法》將有助于構建起全新的監督制度。一方面，財政制度對購買服務工作的具體要求將使政府對服務提出更高的標準，對社工組織及其服務的監督和評估將更加規范;另一方面，政府也將成為監督的對象。作為公眾代理人，在購買服務的過程中，政府將受到社會公眾、人大、社工組織等主體的監督?？梢灶A見，隨著新《預算法》的施行，各級人大對預算監督的強化將促使政府角色的重新定位和回歸。新《預算法》規定各級人大有權對預算草案及其報告、預算執行情況進行監督。為避免監督流于形式，真正防范政府的錯位、缺位，建議對人大的預算監督制度作進一步完善: ( 1)以預算公開作為人大監督的重點。在現行的預算決策過程中，社會弱勢群體很少有機會發出自己的聲音，更難以實質性地影響過程和結果。社會資源的稀缺性導致不同主體在追求自身利益時不可避免地存在沖突。預算公開可以修正信息不對稱，更好地推動社會福利的均等化和社會公平，防止一些群體獨占社會福利。各級人大應當對各級政府的預算是否公開，公開是否符合要求進行重點監督。( 2)在地方人大內部設立專門的預算審查監督機構——預算委員會。目前，人大對政府預算的監督基本流于形式，這與信息不對稱、監督手段單一、人大代表的專業性不足有很大的關系。新《預算法》施行后，各級人大對政府預算的審查監督范圍有所擴大，專業性要求有所提升。因此，地方人大應當設立預算委員會，專門負責對政府的預算進行審查監督，真正使人大的監督職能落到實處。( 3)創新監督方式。不斷探索監督的新方式，走出一條獨具特色的預算監督之路。應當重實效，注意事前監督、動態監督，同時把人大監督與黨紀監督、輿論監督結合起來，形成監督合力，推動人大預算監督工作由程序性監督向實質性監督轉變。