農村“三權”資產抵押貸款的風險生成、衡量及其防范建議

唐德祥　周小波　楊無限

摘要：農村金融是現代農村經濟的核心，對解決“三農”問題發揮著至關重要的促進作用。然而，由于農村金融的復雜性、特殊性和短缺性，我國農村金融發展與農村經濟發展嚴重失調。本研究在對農村“三權”資產抵押貸款的基本特征及其存在的主要問題進行分析的基礎上，對其融資風險進行深入研究。結果表明，建立科學的風險分擔和補償機制是激勵涉農金融機構參與農村“三權”資產抵押貸款的內在動力；同時，在此基礎上從明確法律有效性、保障借款人權益、做好基礎工作、改善發展環境、建立配套政策、健全服務體系和建立風險分擔機制等角度提出對策建議。

關鍵詞：農村“三權”資產；抵押風險；對策建議

中圖分類號：F830.58文獻標志碼：A文章編號：1002-1302（2015）01-0409-03

收稿日期：2014-01-08

基金項目：國家社會科學基金（編號：14BJY130）；重慶市社會科學規劃項目（編號：2012YBJJ024）。

作者簡介：唐德祥（1972—），男，四川大竹人，博士，教授，主要從事農村金融的研究。E-mail：tdx1972@126.com。2004年以來，中央一號文件連續11年聚焦“三農”問題。農村金融是現代農村經濟的核心，對解決“三農”問題發揮著至關重要的促進作用。然而，由于農村金融的復雜性、特殊性和短缺性，農村金融發展面臨日益突出的深層次矛盾和問題，從而導致我國農村金融發展與農村經濟發展的嚴重失調。因此，努力探索農村新型融資工具，深入研究農村“三權”資產（農村土地承包經營權、居民房屋和林權）抵押貸款，有助于為統籌城鄉發展的農村金融服務創新提供新的制度安排，有助于“三農”資金由“輸血”功能向“造血”功能轉換，有助于豐富農村金融產品，構建多層次、廣覆蓋、可持續的農村金融服務體系，因而具有重要的研究價值和實踐意義。

國外學者較早地開展了農村金融的相關研究。McKinnon等提出了著名的金融抑制和金融深化理論，認為由于農業收入的不確定性、投資的長期性和低收益性，有必要注入政策性資金并建立非營利性的專門金融機構來進行農村資金分配[1-2]。20世紀80年代以前，以該理論為基礎的農業信貸補貼論處于主導地位，認為由于農業收入的不確定性、投資的長期性和低收益性，有必要注入政策性資金并建立非營利性的專門金融機構來進行農村資金分配。然而，Braverman等通過研究表明該理論存在著較大的實踐缺陷[3]。因此，強調市場機制作用的農村金融市場論逐漸替代了農業信貸補貼論。Pagano運用模型解釋了金融發展促進經濟增長的3種作用機制[4]。但是，由于市場失效和信息不對稱，農村金融市場論的功效同樣受到質疑。以Stiglitz等為代表的不完全競爭市場理論認為，政府的適當介入是有益的，需要采用適當的非市場措施引導金融資源進入廣大農村市場[5]?？墒?，Jensen通過實證表明，發展中國家政府主導的農業信貸體系在促進農業投資方面缺乏效率[6]。Townsend等研究認為，在農業單位缺乏必要風險管理的情況下，政府推動的農業信貸會增大農村金融風險，而且效率低下[7]。近年來，我國學者也對農村資產融資進行了一定研究。如華文禮通過林權抵押小額循環貸款、林權直接抵押貸款、森林資源擔保公司擔保貸款3種模式的深入研究，提出進一步深化林權制度改革的對策建議[8]；洪運以四川省成都市農村土地產權制度改革為實例，通過對農村土地產權確權、產權流轉以及配套政策等方面的應然目標與實然結果進行對比分析，建議適度調試農村土地產權制度改革步調，循序漸進達到改革的最終目標[9]；張龍耀等以浙江寧波“兩權一房”抵（質）押貸款的實踐為樣本，深入研究農村資產抵押化新經驗的前提條件和績效[10]；陶世祥通過對重慶農村“三權”融通配套改革的實踐考察，剖析了制約深化農村“三權”融通配套改革的因素，并提出完善的建議[11]。

現有成果及相關研究無疑對本研究具有重要的參考價值，但存在一定的缺憾，主要表現在：現有研究對農村“三權”資產作為新的融資工具來激勵農村金融供給的研究較少，尤其對農村“三權”資產抵押的融資風險研究更少，從而為本研究提供了新的研究空間。本研究目的在于通過對農村“三權”資產抵押貸款存在的主要問題及其風險進行深入研究，以得出具有參考價值的農村金融服務改革創新的對策建議。

1農村“三權”資產抵押貸款的基本特征及其存在的主要問題目前，我國農村資產抵押貸款尚處于試點階段，尚未建立起有效的激勵機制和金融風險防范的制度安排，致使資金供求雙方參與的動力不足，其基本特征及存在的主要問題如下。

1.1農村“三權”資產抵押貸款的基本特征

第一，農戶貸款的可抵押資產增多。農戶貸款難，究其根源是農戶手中缺乏有價值的抵押物，而金融機構出于資金安全要求對農戶惜貸，從而造成了比較突出的供需矛盾。農村“三權”資產抵押貸款把以往不能用于抵押的土地承包經營權、農民居住房屋和林權作為抵押物進行貸款，大大增加了農戶的可抵押資產，盤活了農村存量資產，從而突破了農村融資瓶頸。

第二，農戶貸款的額度更大。由于缺乏抵押物和擔保人，農戶可以貸款的數額多為小額資金，如農戶小額信用貸款的農戶聯保貸款、農戶保證貸款、商戶聯保貸款和商戶保證貸款。而農村“三權”資產抵押貸款只要農戶有足值的“三權”資產抵押物，就可以獲得較高額度貸款，能夠滿足急缺資金的農村專業大戶、經濟能人和農民創業較大額度的資金需求。

第三，貸款利率較低和貸款期限較長。制約農戶貸款的一個重要因素是貸款利率高和貸款期限較短，阻礙了農戶貸款的積極性。一般而言，農村“三權”資產抵押貸款的利率較低和期限較長，如《重慶市人民政府辦公廳關于開展土地承包經營權居民房屋和林權抵押貸款及小額信用貸款工作的實施意見》中明確規定，農村“三權”抵押貸款利率在同等條件下優惠5%～10%，無疑降低了農民的貸款成本，有利于提高農民貸款的積極性。endprint

第四，程序簡便，為農戶融資開通了綠色通道。傳統的農村信貸普遍條件要求較高、手續繁瑣、門檻較高、周期較長，使得貸款資金難以及時到達農戶手中?，F有的農村“三權”資產抵押貸款的試行辦法，簡化了農村“三權”資產抵押貸款程序，縮短了貸款時間，從而提高了融資效率。

第五，可以有效防范農村金融風險。任何投資都存在著風險，關鍵是如何有效防范和化解風險。農村“三權”資產抵押貸款的相關規定要求：加快完善農村金融風險處置機制，妥善處置農村“三權”抵押貸款產生的不良資產，保障農村居民基本生產生活條件。通過科學的制度安排，形成農村“三權”資產抵押貸款的分擔機制和補償機制，從而有效防范農村金融風險。

1.2農村“三權”資產抵押貸款存在的主要問題

第一，政策宣傳力度不夠，農民難以全面、客觀、正確地認識農村“三權”資產抵押貸款，抑制農民對“三權”資產抵押貸款的積極性。作為新型農村融資工具的農村“三權”資產抵押貸款是農村金融服務的創新，屬于新生事物，大多數農民對其知之甚少，難免造成農民對其認識不足，從而降低政策實施的預期效果。

第二，風險較大，顧慮較多，影響農民“三權”資產抵押貸款的融資行為。農村“三權”資產抵押貸款包括農村居民房屋產權抵押貸款、農村土地承包經營權抵押貸款和農村林權抵押貸款。因為這些資產是農民生存和發展的基礎，基于風險考慮農戶貸款尤為慎重，從而影響了農民對“三權”資產抵押貸款的融資行為。

第三，配套機制不完善，中介市場發展緩慢，形成農村“三權”資產抵押貸款實施的現實障礙。由于農村“三權”資產抵押貸款沒有固定模式和現成經驗，難免存在制度不完善和執行不規范的實際困難，特別是農村“三權”資產的信息平臺尚未建立、中介機構和專業人才十分缺乏、農村資產市場發展滯后，相應配套機制不完善，導致貸款抵押物的價值難以公平、合理評估，從而形成農村“三權”資產抵押貸款的操作困難，影響農村“三權”資產抵押貸款的廣泛開展。

第四，缺乏適當的風險分擔和補償機制，造成金融機構支持“三權”抵押貸款業務的動力不足，影響農村“三權”抵押貸款業務的有效開展。根據《物權法》和《擔保法》的相關規定，耕地、宅基地、自留地不能抵押，使農村“三權”抵押貸款在法律上存在著不確定風險，金融機構對此十分謹慎；同時，農村“三權”資產抵押貸款產生的關鍵對象——金融機構因開展農村土地承包經營權、居民房屋和林權抵押貸款而產生的不良資產如何處置、管理和運作以及農村“三權”資產要素在農村金融市場的順利流通，都會影響金融機構的參與動力；加之，目前農村“三權”資產抵押貸款缺乏適當的風險分擔和補償機制致使信貸風險難以控制，金融機構無法采取有效的風險分擔和補償措施來防范金融風險，從而影響銀行機構對農村“三權”資產抵押貸款的積極性。

2農村“三權”資產抵押貸款的風險生成及其衡量

2.1農村“三權”資產抵押貸款的風險生成

2.1.1資金需求方的風險生成農村“三權”資產抵押貸款對象復雜、需求量大、涉及面廣，存在著諸多的主客觀原因和不確定性因素，容易生成較大風險，主要包括：第一，自然風險。由于農村“三權”資產的貸款對象主要是農戶、農村中小企業及農民專業合作社，同時貸款主要用于發展種植業、養殖業、林業、漁業、農副產品加工、流通等農業產業化項目以及滿足農業產前、產中、產后服務支農資金需求。從貸款對象和用途看，其投資收益受自然條件影響大，一旦遇到自然災害就會減產甚至絕收，然而這種自然風險難以控制。第二，市場風險。由于借款人缺乏市場信息、缺乏技術和人才支持、投資決策難等方面問題，加之市場競爭激烈，而農產品保存時間短、容易腐爛變質，從而形成較大的市場風險。第三，道德風險。由于部分農戶、農村中小企業和農民專業合作社的信用觀念淡薄，一方面借款人可能通過提供虛假信息來騙取貸款，另一方面部分借款人缺乏信用意識，甚至想盡辦法鉆法律上的漏洞，千方百計地逃廢貸款，從而形成主觀上的道德風險。

2.1.2資金供給方的風險分析由于農村“三權”資產抵押貸款的特殊性，作為資金供給方的金融機構也會因此生成一些風險，主要包括：第一，責任風險。由于銀行金融機構人手有限或者部分人員缺乏責任心，缺乏對“三權”資產抵押貸款的深入調查，對借款人情況掌握不準確，導致資信評估帶有一定的隨意性和片面性。同時，由于信貸人員業務水平參差不齊，對農村“三權”抵押貸款的項目前景和預期收益難以進行科學評估，從而生成信貸資金的償還風險。第二，法律風險。農村“三權”資產抵押貸款是在農村融資需求的現實驅動及政府的政策推動下產生的，政策的靈活性與法制滯后性存在反差，造成農村“三權”抵押貸款的現實法律障礙。因為農村土地承包經營權、居民房屋和林權作為一種具有保障民生屬性的特殊物權，在其流轉過程中不可避免地會遇到諸多的法律限制，從而生成農村“三權”資產抵押貸款的法律風險。第三，金融機構因開展農村“三權”抵押貸款而產生的不良資產風險。由于自然風險和市場風險的影響，農村“三權”資產抵押貸款的償還困難很可能集中發生，從而導致金融機構形成大量的不良資產。然而，目前還沒有建立起完善的農村“三權”資產的流轉交易體系和“三權”要素市場，使金融機構得到的抵押物難以變現，從而生成農村金融風險。

2.2農村“三權”資產抵押貸款的風險衡量

農村“三權”資產抵押貸款存在一定的風險，必須對其進行科學衡量，才能有效地防范和控制金融風險。為了更好地衡量農村“三權”資產抵押貸款風險，本研究以重慶市為例。2012年重慶市累計發放農村“三權”資產抵押貸款的規模達到310.7億元。截至2012年年底我國涉農金融機構涉農貸款不良率為2.4%[12]，如果按不良率2.4%來測算，可以估計重慶農村“三權”資產抵押貸款的不良資產為7.46億元。由于農村“三權”資產的變現能力弱，同時銀行沒有專門人員對其進行經營管理，因此假定銀行金融機構愿意把開展農村“三權”資產抵押貸款業務產生的不良資產折價轉讓給農村資產經營管理機構，假定農村資產經營管理機構按照通常60%～70%的比例折價收購農村“三權”不良資產，則銀行金融機構可以得到4.48億～5.22億元“三權”不良資產的轉讓價款，由此可得銀行金融機構因開展農村“三權”抵押貸款所導致的損失為2.24億～2.98億元。根據《重慶市人民政府辦公廳關于開展農村土地承包經營權居民房屋和林權抵押貸款及農戶小額信用貸款工作的實施意見（試行）》，重慶市及其縣（市、區）兩級財政出資設立全市農村產權抵押融資風險補償專項資金，對經辦銀行因發放農村“三權”抵押貸款而產生的損失進行補償，補償比例為35%，其中重慶市級承擔20%、縣（區、市）級承擔15%，所以其財政補償金的發放總額為0.78億～104億元，因此銀行因發放農村“三權”資產抵押貸款而產生的最終損失金額為：1.46億～1.94億元，其對應的損失率為：047%～0.62%。endprint

根據中國銀監會公布的2011年我國主要涉農金融機構的盈利水平狀況，可以計算出2011年我國主要涉農金融機構的平均資產利潤率及平均資本利潤率（此處平均利潤率按簡單算術平均數來計算），分別為0.96%、16.95%。2012年重慶累計發放的農村“三權”資產抵押貸款為310.7億元，如果按0.96%的平均資產利潤率（ROA）計算，重慶涉農金融機構可以獲得利潤2.98億元，如果按16.95%的平均資產利潤率計算，重慶涉農金融機構可以獲得利潤52.66億元，都能夠補償金融機構因發放農村“三權”抵押貸款而產生的最終損失1.46億～1.94億元。由此可見，涉農金融機構發放農村“三權”資產抵押貸款不會產生巨大損失，同時涉農金融機構還完成了服務“三農”經濟的社會使命。因此，在農村金融創新的前提下，通過構建新型農村金融組織——農村資產經營管理機構，來折價收購農村“三權”資產貸款的抵押物，可以建立起農村“三權”資產貸款的風險分擔和激勵參與的長效機制，涉農金融機構具有參與農村“三權”資產抵押貸款的經濟動力。

3農村“三權”資產抵押貸款風險的防范建議

農村“三權”資產抵押貸款對解決“三農”問題和促進統籌城鄉發展具有重要作用，本研究對農村“三權”資產抵押貸款的基本特征及其風險進行了深入研究，由此提出以下對策建議。

第一，勇于改革、大膽創新，進一步明確農村“三權”資產抵押貸款的法律有效性。多年以來，融資困難已經成為制約“三農”問題的主要瓶頸。作為新型融資工具，農村“三權”資產抵押貸款需要得到法律制度的明確支持。因此，必須勇于改革，加大立法力度和完善司法保障，進一步明確農村“三權”資產抵押貸款的法律有效性，切實保障農村“三權”資產抵押貸款參與人的正當權益，促進農村“三權”資產抵押貸款的順利開展和深入推進。

第二，充分保障農村“三權”抵押貸款的借款人權益，進一步優化農村“三權”抵押貸款的資源配置。農村土地承包經營權是農民的生存之基，農村居民房屋是農民的安身之本，農村“三權”資產所具有的生存保障功能十分突出。因此，在實施農村“三權”資產抵押貸款過程中，要遵循自愿、互利、公平和誠實信用原則，不斷完善農村社會保障機制，保障農村居民基本生產生活條件，促進農村經濟社會的穩定發展。在充分維護農民基本合法權益的基礎上，努力提高農村“三權”資源的利用效率，實現農村“三權”資源的優化配置，最大限度地發揮農村“三權”資源促進農村、農業發展和農民增收的經濟效用。

第三，扎實做好農村“三權”抵押貸款的基礎工作，進一步改善農村“三權”資產抵押貸款的發展環境。農村土地承包經營權、農村居民房屋和林權的確權頒證是農村“三權”抵押貸款的基礎工作，是開展農村“三權”資產抵押貸款的重要前提，要扎扎實實、高質量地完成農村“三權”資產的確權頒證工作，同時要及時完成農村“三權”資產確權的糾錯查漏工作。因此，要大力開展農村“三權”資產抵押貸款的宣傳工作，讓農村“三權”資產的借款人能夠全面、客觀、準確地掌握農村“三權”資產抵押貸款的重要作用、對象用途、操作流程及其風險防范等內容；同時，金融機構要針對農村“三權”資產抵押的人多面廣、工作繁瑣、程序嚴謹等現實情況，簡化服務流程，充分調動基層工作人員的積極性和責任感，優質高效地滿足多層次、多元化的“三農”金融服務需求。

第四，要建立農村“三權”資產抵押貸款的配套政策，進一步健全農村“三權”資產抵押貸款的服務體系。農村“三權”資產抵押貸款工作，是一項復雜的系統工程，涉及到農村“三權”資產抵押貸款的規章制度、操作流程、確權頒證、市場建設和權益維護等方方面面。因此，要不斷完善農村“三權”資產抵押貸款的配套政策，進一步健全農村“三權”資產抵押貸款的服務體系：首先，建立農村“三權”資產的交易平臺，以土地交易所、農村土地流轉服務機構、林權交易平臺為基礎，不斷完善農村產權流轉體系，形成富有效率的農村“三權”要素市場；其次，培育和壯大農村“三權”資產評估的專業人員和專門機構，健全農村“三權”資產評估機制，完善和發展農村資產評估體系，形成程序簡化、優質高效、科學合理的農村“三權”資產評估機制，使農村“三權”資產評估步入規范化、制度化、法制化的良性軌道。

第五，要建立農村“三權”資產抵押貸款的激勵機制和風險分擔機制，進一步防范農村“三權”資產抵押貸款的金融風險：首先，出臺和實施相關的優惠政策和激勵機制，大力發展服務“三農”領域的村鎮銀行、農村資金互助社、小額貸款公司等新型農村金融組織，積極引導商業銀行、保險公司、擔保公司等金融機構服務農村“三權”資產抵押貸款，從而提高農村金融的有效供給；其次，通過農村金融組織創新，建立專門的農村資產經營管理機構，對農村“三權”資產抵押貸款所產生的不良資產進行科學的處置、管理和運作；再次、政府要站在城鄉統籌發展的戰略高度，適當介入并提供相關政策支持（包括有關的財政政策、貨幣政策等）。通過設立并落實農村

產權抵押融資風險補償專項資金，對銀行因發放農村“三權”資產抵押貸款而產生的損失進行適當補償，從而建立起科學的風險分擔機制和補償機制，通過市場機制建立起有效防范農村“三權”資產抵押貸款風險的長效機制，形成資金需求方和供給方參與其中的動力。

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