河流分散管理與集中管理模式比較研究
---以青島大沽河為例

張卓群,王 靜,肖 強,姜 銘,于升峰,舒飛濤（.青島市科學技術信息研究所,山東 青島 66003；.青島科技大學,山東 青島 6606）

河流分散管理與集中管理模式比較研究
---以青島大沽河為例

張卓群1,王 靜1,肖 強1,姜 銘2,于升峰1,舒飛濤1
（1.青島市科學技術信息研究所,山東 青島 266003；2.青島科技大學,山東 青島 266061）

摘 要：河流流域資源的可持續發展是關乎社會經濟可持續發展的重要內容，研究當今國際上的河流管理模式及其發展趨勢具有重要的現實意義。本文分析了國際上河流分散管理、集中管理兩種模式的不同特點，通過比較兩者在機構形式、管理效果、協調性、規劃監督、投資效益、管理標準等方面的差異，得出集中管理為先進的河流管理范式。最后以青島大沽河綜合治理后的實際情況為例，剖析了其現行管理體制中存在的問題，設計了實施集中管理的思路。

關鍵詞：河流流域管理；分散管理；集中管理；比較研究；大沽河

0 引言

河流在自然生態系統和國民經濟運行中扮演著非常重要的角色，它不僅給人類提供了寶貴的水資源，也對自然環境起著重要的調節和改善作用。流域空間是一個完整和復雜的系統，不僅包括河床和堤岸等空間，也包括相關的地下水、濕地、水生生物、植被等自然元素?，F實中，人類很多的掠奪行為破壞了河流的自然資源與生命力，河流退化已被公認是全球性的生態環境問題，如果失控將給人類和所有生物帶來災難性后果，河流保護與管理成為全世界面臨的一個重大課題。

我國河流管理面臨的問題相當突出，其中管理體制不合理是一個方面。研究探索合理先進的管理體制，對確保我國河流資源可持續利用、水生生態系統的恢復和生態環境的改善具有重要意義。

由于各國不同的自然、經濟和社會條件，河流管理并沒有統一的模式，但基本可概括為分散管理、集中管理兩大類。這兩類管理模式具有不同的理念、內涵，產生了不同的管理績效。

本文旨在通過比較現今國際上河流管理兩種不同模式，并結合青島大沽河流域管理存在的問題，探索改革我國中小河流管理體制的方案。

1 分散管理模式

（1）分散管理模式的概念與特征。分散管理模式是最早的河流管理方式，歷史悠久，包括管理職能的分散和地理空間的分散。前者指河流流域內農業灌溉、城市供水、水資源開發、防洪、污染控制由不同的政府部門管理；后者是指將河流按流經行政區域劃分，各區段的管理職能歸所在地方政府，實踐當中這兩者經常是相互交叉的。

河流分散管理突出了各流經區域行政部門的管轄地位，各司其職，責任明確，分解了整個河流管理工作量，也能提高地方政府和各管理部門的自主性、積極性，在特定政治經濟條件下起到了一定積極作用。但這種模式源于人類對河流系統的片面認識，完整水系被人為分割，違反自然規律。形成了上、中、下游（或各區段）各有其主，尋求局部利益最大化，上游往往借地理優勢損害下游利益；多部門、多層次的職能管理易造成權力交織、各自為政、部門或地方保護主義和資源競爭的矛盾沖突，管理效率低下。

（2）分散管理模式的發展演進.世界上一些發達國家都經歷過分散管理階段。例如，英國很長一個階段是按照行政區來劃分流域管轄權。但在1973年通過的《水法》改變了分區管理，將全國流域劃分為10個水務局，由每個水務局全面對本轄區水資源統一管理?，F已由過去的多頭分散管理基本上統一到以流域為單元的綜合性集中管理，逐步實現了水的良性循環，促進流域經濟和社會的繁榮發展，成就斐然，被稱英國在水資源管理領域的“現代革命”。此外還有法國等其他的一些國家和地區也經歷了從地方流域分權管理到集中管理的歷史演進[1]。

2 集中管理模式

（1）集中管理模式的概念與特征。隨著社會和經濟的發展，許多國家河流管理逐漸趨向于集中管理，即由政府設立專門機構或指定代理機構對河流資源進行統一管理。該模式強調將流域視為一個整體單元，對包括河流上中下游、兩岸、地表水與地下水、水資源、水土保持、濕地、林木植被、生物資源以及堤壩等河流工程的一體化綜合管理。

流域資源綜合管理的理念是在《都柏林原則》和1992年聯合國環境與發展大會的“21世紀議程”精神指導下產生的，宗旨是以公平的方式，在不損害重要生態系統可持續性的條件下，促進水、土及相關資源的協調開發和管理。其核心是提高水資源的利用效率，合理確定河流開發的限度，充分考慮維護河流的健康和可持續性。

該理念是人類社會經濟、環境發展到一定程度的產物。世界上歐美等發達國家和地區在城市發展過程中，在經歷了治理污染、恢復生態、重新建設，特別是進入21世紀后，河流管理方式有了重大變化，開始從單純河流向整體流域、從單一目標到多目標、從靜態到動態演變。其具體實施方式是由生態系統的利益相關者共同參與，打破原有部門管理和行政管理界限，在流域范圍內通過跨部門和跨區域協調管理、合理開發利用和保護流域資源、服務功能，以充分發揮最大化的經濟、社會和環境效益。

集中管理模式就是這種理念的產物。其優勢是避免了多頭領導，由獨立的流域管理機構進行政策、法規與標準的制定，并負責流域資源開發利用所涉及的各部門、各地區間的利益協調。同時成立專門的流域資源市場化運營機構，對流域內各類基礎設施實施統一管理與維護，流域內資產和資源統一運營。這種管理模式有利于流域資源統一規劃、統一管理、統一經營，易于方案的實施和政策的推廣。集中管理并非集權，而是而是能夠平衡協調多方利益與兼顧河流資源本身的復雜性。這種模式對管理體制和管理能力的要求較高。

（2）集中管理模式的支撐保障。河流流域集中管理模式是一個動態、復雜的體系，需要綜合運用法律、行政、經濟等手段。

首先要以國家法律等形式確定統一的流域管理機構，明確其職權、地位、組織架構、與流域流經地方政府的關系等，如美國的《科羅拉多河管理法》、《田納西河流域管理法》、西班牙的《塔霍-賽古拉河聯合用水法》、日本、英國的《流域管理條例》等等；還有很多分散在各國的流域管理法中，如歐洲的《水憲章》，英國、法國、西班牙的《水法》等等，都明確規定基于河流流域的自然屬性和實際狀況建立適當的水資源管理機構進行統一管理；二是建立、發展、完善相應的運行體制。世界其他國家的實踐中，都注重建立一種政府各有關部門、地方政府、用水戶廣泛參與的民主協商機制，集中與分權相適應。但在權力交叉中，要確立流域管理機構的領導地位；在賦予其很大行政管理權的同時還要給予相當的自主權[2]。

其次，流域集中管理需建立市場機制，運用合理的經濟手段[3]。以資產經營實體承擔流域資源開發、利用、保護的市場化運作。其中最主要的是由政府建立水市場，制定水價、進行水權交易。從整體上按照流域資源和利益相關者進行通盤考慮，建立取水、供水、污水處理排放、收費等方面的集中管理審查制度體系，按照“污染者付費”、“使用者付費”的原則實施，形成一個完善的流域水權交易市場，實現水資源合理優化配置。

3 集中管理與分散管理的比較分析

以上對河流分散管理、集中管理兩種模式做了概況闡述，一些詳細內容限于篇幅未展開說明，兩種模式的全面比較見表1。

表1 河流分散管理與集中管理的比較

世界上許多國家和地區在流域水資源管理實踐中都經過了長期的探索和努力，隨著社會的發展和對生態環境的重視，河流流域的自然屬性越來越被尊重，分散管理模式的弊端越來越明顯，流域集中式管理模式已成為國際趨勢和先進河流管理的主導范式。美國田納西河、英國泰唔士河、澳大利亞墨累-達令河等著名河流均采用了這種模式，近年來我國遼寧省的遼河、西安的浐灞河等也在國內率先采用了這種管理模式，這應該是解決我國日益嚴峻的河流資源環境問題的有效途徑之一。

4 青島大沽河實施集中管理的探討

4.1 大沽河概況

大沽河是青島城市內河，膠東半島最大的河流，全長179.9km，流域總面積6131.3km2，是青島最大最穩定的水源地。流域內有青島最大的河流濕地，自然風景和人文古跡等旅游資源豐富，但生態功能、流域資源尚未得到有效開發，沿岸經濟發展還相對落后。

4.2 大沽河綜合治理工程及其管理維護問題

為更好地保護和利用大沽河，全面提升其對經濟社會和生態環境可持續發展的支撐力和拉動力，加快推進沿河區域城鄉發展，青島市從2012年起歷時2年多對大沽河實施了全流域綜合治理，標準、規模、耗資都居青島水利史之首，實現了洪暢、堤固、水清、岸綠、景美的目標，形成完整的防洪安全保障體系、水資源調配體系、護岸工程、道路交通設施、自然生態景觀，河流及兩岸整個面貌煥然一新，是一項功在當今、惠及子孫的民心工程。

大沽河綜合治理完畢后，最大的問題是今后的管理維護。初步估計，形成的閘壩、道路、堤防、綠化和服務區等一批新國有資產每年大約需要管護費用1億元，這將給青島地方財政造成長期沉重的負擔。綜合治理之前，大沽河由各區（市）政府自行管理維護，市財政給予一定的資金配套，但由于各區（市）財力不同，資金投入力度差異較大，造成管護標準難以統一，管護水平不達標；同時由于地方、部門、行業利益的影響，一些本應該作為大沽河管護的資金和收費被擠占、挪用或流失，不能用于流域資源資產的保護、維護、開發和利用。

4.3 大沽河現行管理體制剖析

當前我國河流管理普遍采用流域管理與行政區域管理相結合的體制，本是突出流域管理的地位，但實際上管理權力基本上是被行政區域分割，流域管理機構權力很有限，形成以流經行政區為主、流域管理為輔的分散管理模式。

青島大沽河實行也是這種體制。流域管理機構為青島市大沽河管理局（隸屬于市水利局），沿河各區（市）具體負責轄區河段的管理維護，職能部門為當地“大沽河管理所（站）”（隸屬于當地水利局）。同時，青島市林業、交通、環保、農業、國土、旅游等職能部門負責流域相關方面的管理，各區（市）政府相應職能部門負責轄區河段內的相關方面的管理。其表現出以下幾個問題：

第一，流域管理機構缺乏權威性。大沽河管理局行政級別低（處級），主要職責僅限于管理干流堤防和與干流直接有關的各支流的水利工程建設，沒有管理和處理流域事務的自主權，后期管護所需的監督權、執行權十分有限，統籌協調方面的權威性也不夠，有關法規賦予的職權也難以落實，各區（市）級政府仍然是所在河段管理的主體。管理局無權過問地方流域資源開發利用與保護問題，支流和水庫由各地方水利部門管理，城市供、排水由城建部門管理，河道水環境作為區域環境的一部分主要由環保部門管理，流域污染治理主要由市環保部門及各區（市）環保局主管，同時涉及到市、區、縣水利、城建等眾多相關部門。這種多頭管理造成出現一個問題往往需要多個部門來解決，程序繁瑣冗長，流域管理機構無法起到應有的作用，其流域管理地位被大大削弱。

第二，流域管理與行政區域管理的事權劃分不明確。大沽河管理局與區（市）水行政主管部門在流域資源管理、配置、調度、保護，水利工程的規劃、建設和管理，以及防洪調度等方面存在職能交叉和重疊。大沽河干流跨5個區（市），沿岸共有27個鎮（街道辦事處），1480多個村莊，流域管理牽涉到上下游、左右岸、干支流、不同地區的眾多機構、企業、公眾的利益，產生的很多沖突難以協調。有些事情都爭著去管，有些事情又都不去管，相互推諉扯皮，形成管理漏洞，管理、審批、監督權限不清，責、權、利不對應等問題，大大降低了管理效率，導致上下游、部門、水用戶之間的矛盾長期難以解決。

第三，形成地方、部門、行業保護主義。大沽河作為青島的主要水源地，水資源供需矛盾突出是面臨的主要問題，如何實施水量分配、水質監控、水資源的實時調配等，平衡各方用戶的利益，是大沽河管理的核心內容之一。在實際運作中，利益平衡的難度很大。各區（市）政府出于保護地方利益，在流域管理時趨利避害。在水量分配上，干旱季節，上游往往大量攔截水量，造成下游水量劇減，甚至斷流；汛期則泄洪自保，造成下游洪災不斷；在開發利用上，上游對轄區內的資源過度開發利用，損害下游利益；在污染物排放上，僅追求本轄區內的水質，出境水質經常不達標，造成上游污染，下游受害的現象。目前大沽河用水也并非由一個機構統一負責，大多是獨立運作，互相之間缺乏制約。少數強勢行業用水戶在權力的保護下，以非市場化行為得到源水，獲得不正當的隱形利潤。

第四，大沽河流域行政管理監督效果不明顯。目前大沽河后期管理的監督過分依賴地方政府，各區（市）水利所（站）隸屬當地，大沽河管理局僅有業務指導作用，沒有監督管理權限，不利于流域管理的系統性和整體性。

第五，流域資源開發規劃實施不到位。流域資源規劃是大沽河管理局和各行政區域管理的基礎性工作，同時也涉及相關部門。從實踐看，對流域資源管理和經濟發展起到了一定的推動作用，但仍存在一些問題，主要是重視程度不夠，投人人力、物力、財力不足，規劃周期短，不夠科學；其次是流域規劃與地方規劃缺乏溝通，存在脫節和不協調；再次是可操作性差，缺乏權威性和嚴肅性；最后是規劃的執行監督不力，缺少責任追究。

其次，大沽河分散式管理體制直接造成了流域整體管護標準不統一、投資方式不集約等后果。

大沽河這種條塊分割、多頭管理的體制，很難在全流域范圍內統一指揮、調度、調配資源，是導致我國河流效益劣化的一大主因，也是目前我國河流保護與管理面臨的一大困難[4]。

以目前管理體制，大沽河綜合治理成果難以鞏固，流域資源和巨額投資形成的國有資產不能實現可持續發展；從水資源保護角度來說，多年來大沽河干流流域資源質量不斷下降，水環境持續惡化，生態環境問題已經呈現出明顯的流域性特點，隨著經濟社會的發展，面臨的壓力越來越大。推進流域管理的現代化，實行集中式管理成為必然選擇。

4.4 大沽河集中管理模式設計思路

從改革現有河流管理體制的弊端出發，結合我國具體國情，參照世界其他國家集中式管理模式的特點和做法，大沽河實施集中管理模式應包括以下三個層次的內容：

4.4.1 建立一種自上而下的流域垂直管理系統，由一個獨立機構來執行，將大沽河流域資源全部納入管理范疇，相應地取消現行分散式區域流域資源管理體制。

這種垂直管理系統應由政府作為組織領導主體。政府首先應制定河流流域管護治理的制度規則。一是制定具有法律效力的行政法規；二是制定大沽河管護治理的長遠統一規劃，這是合理開發利用流域資源、協調流域資源開發利用與流域經濟發展的重要基礎和前提工作；其次是促進大沽河管護治理相關利益主體間的關系協調，建立一種各方利益協議協商機制，這一點非常重要，因為對于我國來說，要實行流域集中管理，特別需要解決的問題是打破舊有分散管理形成的利益格局。各級政府在地方經濟利益的驅動下，勢必會利用其區域行政權力最大程度地占有、利用、開發流域內的資源，也就勢必會對流域集中管理產生不同程度的抵觸。因此借鑒國外成功經驗，除通過法律法規確立管理機構的權利義務外，還應通過協議等方式，從我國具體國情出發，建立一種各方利益協商機制。這種機制可以是一種“聯席會議制度”，由政府牽頭定期召開，其職責是組織協調政府與各區（市）政府直接、各區（市）政府及相關部門之間、區（市）政府部門之間、各級政府部門與水用戶之間的關系等等；三是貫徹執行上級有關防汛工作的方針、政策和法規，下達防洪抗旱決策和指令。

這種模式具有職能集中、權限集中的優點，避免了多頭領導，政策、標準能夠更為統一的執行到位，有利于資源的統一規劃、統一管理、統一經營，流域效益最優，有利于解決大沽河目前分散管理造成的問題。

4.4.2 成立專職管理機構

成立一個歸政府直管、全權統一實施流域集中管理的專職機構。將原水利、交通、林業等職能部門的相關職權集中在該機構，各區（市）對其區段流域不再有獨立管理權。

政府要以立法形式確立該機構在流域治理管理中的龍頭地位，即將大沽河的管理權限與責任歸口，集中管理大沽河綜合治理后流域資源、國有資產、防洪、環境污染等流域事務。

4.4.3 組建市場運營主體

該主體的性質為相關政府職能部門共同出資建立的國有獨資有限公司，或整合現有相關國有企業（如水投公司等）組建而成，經政府授權作為大沽河國有資產經營管理實體。其業務上接受水利行政主管部門指導，運作實行政企分開、政資分開、財務獨立，相關職能部門應授予其獨立管理權限和相關特許經營權。其市場化運作以公司企業為主要形式，以產權清晰、權責明確、管理科學為條件的新型公司制度，以獨立法人實體和競爭主體，按照現代企業制度要求規范運作，自主經營。

5 結語

當前我國正值推進新“四化”和生態文明建設時期，水生態環境文明被提升到一個前所未有的高度，對河流資源的可持續發展提出了更高要求，我國需要探索更加合理有效的河流管理體制以及更加權威的管理機構。改變我國目前落后的河流管理體制、實現與世界接軌將是大勢所趨。流域集中管理盡管面臨一些困難和障礙，但為了生態資源永續發展和子孫后代的長遠利益，全社會理應做出明智理性的選擇。

參考文獻：

[1]姚勤華,朱雯霞,戴軼塵.法國、英國的水務管理模式[J].城市問題,2006（08）:79-86.

[2]王翠欣.大沽河入河排污口管理技術研究[D].河北工業大學,2006.

[3]史璇,趙志軒,李立新,耿思敏,王青.澳大利亞墨累-達令河流域水管理體制對我國的啟示[J].干旱區研究,2012（03）:419-424.

[4]郭承錄.石羊河流域綜合管理策略研究[D].甘肅農業大學,2009.

基金項目:青島市財政局2014年度重點課題“青島市大沽河管理模式研究”