論我國公立大學章程制定主體

摘要：大學章程制定主體關乎大學章程的制定以及大學章程的效力，我國現行法律規范對此規定的較為模糊導致學界對大學章程的制定主體觀點不一。建議借鑒美國校董會制度并結合我國國情構建有中國特色的中國公立大學董事會，由校董會創制大學章程。

關鍵詞：公立大學；大學章程；制定主體

中圖分類號：G647文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0045-02

作者簡介：杜莉（1979-），女，漢族，湖南郴州人，法學碩士，湘南學院法學系副教授，研究方向：民法學教學與研究。

大學章程的重要性近年來愈來愈被教育主管部門和學者們意識到，那么誰來制定大學章程呢？這個問題貌似簡單，實則難以給出正確答案，而這個問題又必須要回答，因為它關乎大學章程的制定，關乎大學章程的法律效力。由于我國大學絕大多數為公立大學，本文主要討論我國大陸地區公立大學章程的制定主體。

一、我國公立大學章程制定主體的主要觀點及評價

（一）我國公立大學章程制定主體的主要觀點

一是大學自身制定說。大學自身制定說即由大學自身制定章程，這種觀點在學界具有一定的普遍性，同時也契合我國公立大學章程制定的現實狀況。二是教育行政部門制定說。提出該觀點的理由主要是基于民法原理和我國現行教育法律法規的相關條款。根據民法原理，法人須制定章程，而法人章程的制定者為法人的投資人、發起人或舉辦者。大學為法人，其也應當制定章程，其章程的制定者也應當為其投資者，政府是我國公立大學的舉辦者，所以，政府為公立大學章程的制定者。另外，根據我國現行教育法律法規的相關條款規定，政府制定公立大學章程主要通過審核來進行，如在《教育法》和《高等教育法》中規定了學校設立必備條件，教育行政主管部門要對包括章程在內的必備條件進行審核。由此，支持該學說的學者們得出政府為大學章程的制定者。三是地方權力機關制定說。提出該觀點的學者認為大學章程由地方權力機關制定可以提高大學章程的效力和權威性，提升大學地位。如：王春業學者認為大學章程之所以沒有發揮其應有作用，重要根源之一是大學章程沒有被法律化，其效力沒有得到各級政府、社會機構甚至高校師生的認可。為此，必須把大學章程法律化，以法律淵源形式來體現其內容。大學章程由高校起草，高校所在地的省級或副省級地方權力機關審議通過，轉換成有法律效力的地方性法規。[1]

（二）對諸學說的評價

1.大學自身制定說

這一學說存在以下缺陷：第一，大學自身制定大學章程缺乏法定性。根據《教育法》第26條、第28條，《高等教育法》第27條、第28條的規定，章程是高校設立的必備條件，其應然的邏輯順序應當是先有章程再有大學。大學是法人，法人章程制定遵循的是誰舉辦誰制定的原則，公立大學由政府舉辦，那么其章程應當由政府制定，而不應當由大學自身制定。第二，大學自身創制的章程對大學以外的主體不能產生約束力。大學章程既要約束大學自身還應當約束與大學發生法律關系的其他社會組織。大學自己內部創制的章程只能約束其自身無權約束大學以外的社會組織。

2.教育行政部門制定說

該學說某種程度上可以解決大學自身制定說存在的上述兩個弊端，提高大學章程的法律效力。但由教育行政部門來制定大學章程實施起來將會遇到以下困境：一是我國公立大學約1600多所，由教育行政部門為每所公立大學量身定做具有各高校特色的章程現實層面是無法做到的。另外，退一萬步，假設教育行政主管部門有可能為各高校制定章程，這樣的章程我們完全有理由質疑其難以有效規范作為教育行政法律關系一方的教育行政主管部門自身。

3.地方權力機關制定說

鑒于上述兩種觀點存在的弊端，地方權力機關制定說應運而生。大學章程由地方權力機關來制定能夠避免行政干預，但操作起來同樣不具有現實性。行政機關干預雖可能排除，立法機關干預又如何解決呢？由教育行政部門制定大學章程遇到的問題由地方權力機關來制定同樣會遭遇到。

二、我國公立大學章程制定主體的現狀

現實中我國公立大學章程目前都是由大學自身制定的，在章程創制過程中起決定作用的是審議權和通過權，從《北京師范大學章程》、《上海交通大學章程》、《華北電力大學章程》等高校章程來看，章程審議和通過機構主要為高校內部的教職工代表大會和校黨委會。教代會和黨委會都屬于大學內部的機構，大學內部機構制定的章程會導致這么一個問題出現：大學自己制定的章程效力僅能及于大學本身，無權約束大學以外的主體。如此，章程對政府、對教育主管部門及其他社會組織和成員沒有拘束力，那么通過大學章程來實現大學辦學自主權的路徑將被堵塞。

三、我國公立大學章程制定主體確立的構想

通過對大學章程制定主體諸學說的評價和對我國大學章程制定現狀的簡要分析，筆者認為我國公立大學可借鑒美國的做法構建“校董會”作為高校的決策機構，由“校董會”來制定大學章程。下面筆者簡要介紹美國校董會的特點及中國公立大學在構建校董會時應注意的事項。

（一）美國公立大學董事會的特點

1.美國公立大學校董會法律地位明確

美國大學章程的制定主體是董事會，董事會在美國高校中具有最高決策權。董事會根據批準建校的公法或特許狀，制定自己的章程或管理條例。[2]創制大學章程的董事會是通過立法程序設立的以此保證董事會的法律地位，也使董事會制定的大學章程獲得相應的法律效力。

2.美國高校董會成員構成多元化

美國高校董事會成員無論公立還是私立均由校外人士組成的，其成員主要來自企業、政府部門或所在社區。[3]公立高校董事主要由政府任命，成員多來自本州或本學區的公民，高校內部的教師和學生一般不能參與董事會，政府官員擔任當然董事席位的比例一般會受到嚴格控制。

這樣一種董事會成員的構成至少有以下優點：第一，董事會由校外人士構成能有效避免高校內部利益群體對高校事務的控制。由于校外人士掌握著高校的最高決策權，高校內部利益群體——包括教師、學生、行政人員等都不可能把學校當成自己的勢力范圍，這有助于他們將高校事業的發展放在各項工作的首位。[3]第二，董事會由校外人士組成使董事會成為溝通高校這所“象牙塔”與社會的橋梁，有利于高校對社會需求做出能動反應。第三，董事會成員多元化有利于平衡各方利益。公立大學為非營利性機構，牽涉諸多利益主體，由多方人士擔任董事會成員避免利益集中于一方，滿足各方利益訴求。

（二）我國公立大學董事會的構建

根據《高等教育法》第三十九條的規定，我國大陸地區大學實行黨委領導下的校長負責制，面對這一國情，在我國如何構建公立大學的“校董會”？校董會法律地位是怎樣的？由哪些成員組成？黨委的意志如何體現？等等。下面筆者將論及到這些問題。

1.我國高校董事會人員的組成

由于大學章程調整的不單單是大學自身的社會關系，而是涉及多方利益主體，為平衡各方利益，大學章程的制定主體的構成不應當是單一，應當多元化。借鑒美國公立高校董事會的構成并結合我國國情，筆者認為中國大陸地區公立大學校董會人員的構成應當包括：大學校黨委書記、大學校長、政府官員代表、教師和學生代表、校外人士代表等等，總之，這個人員構成應當包含有大學章程調整的社會關系的各方利益主體代表。之所以應當包括以上人員，理由主要有：第一，我國大陸地區公立大學治理的客觀現實是黨委的領導在章程制定中應當得以體現，以保證黨委領導下的校長負責制的落實。因此校黨委書記應當納入校董會中。第二，由于我國公立大學是由政府舉辦的，政府是公立大學最大的投資人，因此政府的利益在大學章程制定中也應當得以體現，政府官員代表應進入校董會領導層。第三，大學的主體是教師和學生，教師與學生的訴求應當在章程中得到體現，因此，章程的制定教師與學生應當參與。另外，與大學有密切聯系的校外人士比如有影響的教育家、企業家等等應當參與大學章程的制定。

2.我國公立高校董事會的法律地位

在解決了公立大學董事會人員組成個后，我們不能不回答的另一個問題是校董會的法律地位，這個問題的解決關系到由校董會制定的章程的法律效力和執行力。筆者建議可通過修改《教育法》、《高等教育法》明確校董會的法律地位。在法律法規中明確規定高校董事會的人員組成、產生方式、任期等，使高校董事會的成立有明確的法律依據，使具有合法地位的校董會制定的章程具有法律效力，使制定出來的高校章程不至于成為行政命令下的應景之作。

[參考文獻]

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