關于我國大學章程建設的探析

摘 要 大學章程建設是國家教育改革的重要舉措，高校必須抓住機遇，根據自身特色制定切合實際的大學章程，以大學章程為綱領，推進依法治校建設。本文通過對《肇慶學院章程》建設個案研究看，其積極響應國家政策，全面涵蓋大學章程的基本內容并架構明晰，體現其作為肇慶地方院校所具有的辦學特色；提出了其須進一步去行政化、如何全面推進依法治校、完善大學章程定期修改機制等見解。

關鍵詞 大學章程 依法治校 現代大學制度 肇慶學院

基金項目：基于依法治校背景下高校內部管理的研究（201619）。

作者簡介：黎炳潮，廣東肇慶學院助教，研究方向：法學類、高教研究類。

中圖分類號：G647 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.109

我國近代高等教育仍未形成大學章程的概念。直到新中國成立后，才相繼有部分高校進行章程的草擬發布。在后來的《高等教育法》中也有相應的條文對章程的內容、核準、地位做了相關規定。此外，真正將我國大學章程建設推向法制化和規范化的是自2012年施行的《高等學校章程制定暫行辦法》（下稱《辦法》）和《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010-2020年）》（下稱《綱要》），《辦法》和《綱要》進一步說明了章程對于建立現代大學制度和依法治校的重要性。

一、大學章程的內容結構

《高等教育法》第28條規定了章程應當涵蓋的基本內容要素，《肇慶學院章程》核準稿符合大學章程的范本，其內容結構涵蓋學校名稱、校址、辦學宗旨、規模、治理結構、舉辦者與學校之間的權利、義務等等。結合以上內容要素看，《肇慶學院章程》都能很好地涵蓋了章程所必備的一個完整要素體系。

以大學章程為綱領，推進現代學校制度的構建，全面推動依法治校建設。以《肇慶學院章程》為例，涵蓋的內容結構有：序言；總則；舉辦者與學校；辦學活動；治理結構；學生；教職工；財務、資產和后勤保障；學校標識；附則等十項，共有九章，92個條文，詳細地描述了大學辦學各方面。從舉辦者與學校一章來看，明確了肇慶學院與政府之間的辦學體制以及學校的權利義務，將學校的辦學自主權列點具體化放進了大學章程當中。再從治理結構一章來看，《肇慶學院章程》將黨委、校長、學術組織的地位、任期、職責等方面做了具體的描述，也清晰地彰顯了現代學校制度對于學術自由的崇尚、學術地位的看重。另外，大學章程建設工作的推進更是向大學管理去行政化邁進了重要一步。

二、大學章程的法律分析

從廣東省教育廳對《肇慶學院章程》核準書中述：“學校應以章程作為依法辦學、實施管理和履行公共職能的基本準則和依據?！?可知，章程具有合法性，在章程合法性的基礎上，進一步探討其具有的法律性質與法律地位。

（一）大學章程的法律性質

1.行政性：

根據《辦法》第23條規定：“地方政府舉辦的高等學校的章程由省級教育行政部門核準，其中本科以上高等學校的章程核準后，應當報教育部備案”；第29條規定：“高等學校章程的修訂案，應當依法報原核準機關核準?！笨芍?，大學章程的頒布和修改都需要通過教育行政部門的核準通過，該行為應當認定為行政許可行為，屬于行政管理手段，對大學自主辦學有一定的督促性和積極性。

2.民主性：

從《肇慶學院章程》來看，民主性貫穿通篇，主要有第四章第四節規定民主管理相關內容，載明了黨務、校務和信息公開制度，并規定了教職工代表大會和學生代表大會的職權。第五章學生和第六章教職工均相應載明了申訴、訴訟權利以及權益保障機制架構的建立。

3.自主性：

大學辦學自主權早出現于早期大學雛形，它不僅表現在大學辦學內部，且表現在大學對外事務上?，F在大學自主權更得到進一步擴大。一方面，十三五規劃建議：“擴大高校和科研院所自主權，賦予創新領軍人才更大人財物支配權、技術路線決策權?！?擴大大學辦學自主權已提到國家發展規劃層面。另一方面，大學章程由大學自主制訂，提交上級行政部門依據一定程序核準；章程核準后，由高校進行公布實施和自主管理，且作為校內綱領性制度文件對內具有普遍約束力。

（二）大學章程的法律地位

大學章程的法律地位可分為處于高校內部與外部的法律地位。從高校外部來看，大學章程具有相關教育法規的下位法性質，教育法規具有一般性，而大學章程具有特殊性，大學舉辦者須在不違反上位法的基礎上制定大學章程；從高校內部來看，大學章程相對于高校其他制度性文件，具有統領性，規定學校辦學各方面的重大性事項，且嚴禁各項制度性文件與章程沖突。 顯然，大學章程作為高校內外部的橋梁作用，作為學?！盎痉ā薄皯椪隆钡慕巧B接高校內外部聯系管理的地位。

三、肇慶學院章程建設的可取之處分析

（一）章程建設響應《辦法》、《綱要》發展要求

肇慶學院章程的制定歷時接近一年，章程的制定嚴格按照《辦法》要求，充分征求學校教師、學生及校內外專家意見，相繼組織校內教師代表、學生代表、相關專家等組成章程起草小組，并相繼召開多次會議討論研究學校章程。從這一舉措來看，肇慶學院章程的制定充分考慮到學校相關的各利益方，匯集了學校各利益方的聲音。肇慶學院章程核準后，學校立即通過召開專題座談會，開展專題學習、師生員工的專題活動等形式加強學習宣傳，讓全校師生準確把握《章程》實質；此外，立即啟動校內規章制度完善修改，落實章程的精神。從以上行動看，肇慶學院章程建設充分將民主落到實處，也合理運用了學校辦學自主權。

（二）以章程建設突顯辦學特色

在章程建設中必須把握好“求大同，存小異”的特點。結合《肇慶學院章程》來看，其在現有大學章程的框架因素下體現學校自我辦學的特色，例如：第八條闡明辦學目標定位為“按照‘做優師范專業，做強工科專業，打造特色專業，改造傳統專業的建設思路，努力構建適應區域經濟社會發展需要、富有特色的學科專業體系?！钡谑邨l規定人才培養模式為“實施學科專業學院制、生活社區書院制，構建跨學院、跨學科、跨專業的課內課外全方位育人體系?！钡诙鍡l規定文化傳承方面“加強西江流域文化研究、交流和傳播?！薄墩貞c學院章程》能夠切合實際，從學校發展的辦學定位、人才培養模式、文化交流等等方面，載明具有屬于肇慶學院特色的條文，充分發揮好章程在高校特色辦學上的效力。

（三）以章程建設明高校治理結構關系

從《肇慶學院章程》第四章治理結構來看，章程充分闡述了內部治理結構和外部管理結構的職能和關系。

1.黨委與校長兩章節強調頂層設計建設，形成“黨委重領導與決策，校長重指導與管理”的治理局面。

2.章程大篇幅規定校園兩級管理體制，建立二級學院（部）的黨政聯席會議制度，理清校院治理關系，提高辦學效率。

3.明確高校學術組織的設立、組成、權力、職責，發揮學術委員會作為學校最高學術機構的職能，提高學術組織在學校改革發展中的作用。

4.規范民主管理體制，建立師生參與、專家咨詢和集體決策的民主管理機制，通過黨務校務和信息公開制度、教職工代表大會和學生代表大會等制度保障師生對學校管理事務的參與。

5.規定社會參與的外部結構，明確理事會、校友會、基金會等機構在學校辦學中的位置和作用。

四、《肇慶學院章程》建設后階段的幾點見解

（一）以去行政化推進依法治校

高校去行政化是保護高校作為學術陣地的重要舉措，如何對癥下藥實現去行政化，依章辦學，加大依法治校建設力度，可分為以下兩方面：

1.整改學校外部行政關系：

依據章程實行自主管理是法律賦予高校辦學的權利，在《辦法》出臺時，教育部政策法規司司長孫霄兵就指出：“高校的舉辦者、主管教育行政部門應按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學校的關系，保障學校的辦學自主權?！?然而，高校辦學自主權并沒有得到具體的法律保護，《高等教育法》忽視對高校辦學自主權的權利以及如何限制政府單位干預辦學方面進行保護。保護高校辦學自主權與去行政化痛癢相關，完善保護性立法迫在眉睫。

2.規范學校內部行政關系：

中國高校被冠以濃厚的行政色彩，常聽說某某高校是副部級大學，某某高校又是正廳級單位等等。以《肇慶學院章程》為例，其中規定了黨委、校長分別的九大職責，學生的六大權利，教職工的八大權利等，展示了高校的民主管理。然而，受制于中國幾千年的官本位思想影響，學校專任教師在學校內的地位、聲望仍未占主導地位，大多專任教師都想謀求一官半職，為的是在職稱評定、課題申報等方面“搭便車”。因此，下一步校內去行政化行動應抓緊章程貫徹落實。

（二）章程引領建設現代大學制度

《綱要》中明確提出：“加強章程建設是完善中國特色現代大學制度的重要舉措之一?！倍鲁探ㄔO不僅需要章程的制定，還需要如何通過《章程》為引領，全面推進依法治校。

立足《肇慶學院章程》實施情況，一方面，應加快推進校內規章制度建設，制定《制度性文件匯編》，形成以章程為核心的層次清晰、內容規范、完整有效的管理制度體系。另一方面，加大《章程》宣傳落實力度，務必組織動員全體師生學習《章程》精神和具體內容，盡快架設好負責依法治校工作的專門二級單位，保證以《章程》為核心全面推進依法治校工作。

（三）完善大學章程定期修改機制

章程建設是一項持久發展的工作，大學章程定期修改已經成為國外高校的一項長效性機制。只有定期對章程中不合時宜的條例進行刪改，融入切合時代發展、辦學特色的內容，才能保持高校的先進性。因此，要保證《肇慶學院章程》的綱領性“憲法”地位，打造切實可行的高校章程，必須建立一套常態化、科學化和規范化的章程修改機制。

注釋：

別敦榮.論我國大學章程的屬性.高等教育研究.2014（35）.19-21.

柯文進.關于大學章程制訂中法律地位、外部關系與內部治理結構的思考.高教發展研究.2013（636）.15-16.

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雷嘉.教育部核準人大等6所大學去行政化“憲章”.法治觀察.2013（12）.33-34.

符瓊霖.我國大學章程文本分析——以教育部首批核準的六所大學章程為例.高校教育管理.2015（1）.49-50.