淺析我國經濟特區授權立法

摘要：出于改革開放的實際需要，全國人大及其常委對當時立法機關尚不成熟的經濟特區的授予立法權。經濟特區的授權立法極大推動了經濟特區改革的步伐，也為我國特色社會主義法律體系的建立發揮了先行先試的作用。但是在授權立法理論研究越來越成熟的今天，特區授權立法中凸顯的局限性受到來自社會和學界的非議。本文旨在指出現有的問題，并嘗試提出自己對于經濟特區立法規范化的建議。

關鍵詞：經濟特區立法權；授權立法；完善

中圖分類號：D920.0文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2015）20-0237-02

作者簡介：關文詩（1991-），女，漢族，廣東佛山人，廣東財經大學2013級碩士研究生，研究方向：憲法與行政法。

經濟特區授權立法是在對建立社會主義市場經濟秩序的探索過程中誕生的，當時我國各經濟特區作為改革開放的前沿陣地和試驗區，要率先在經濟體制的各方面實行改革，打破原有的管理模式，就不可避免地會突破原有的法律規定，這可能對我國的法律體系造成沖擊。為了充分發揮經濟特區的“窗口”和“試驗田”的作用，全國人大及其常委會以專門的決定或決議形式授予特區所在市的人大及其常委和人民政府，制定法規和規章并在各自的經濟特區實施的權力。2000年《立法法》的產生，使經濟特區授權立法有了更加明確的法律依據?！读⒎ǚā返?5條規定，根據全國人民代表大會的授權決定，經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會有權制定法規，在經濟特區內實施。

一、經濟特區的雙重立法權

由前文可知，經濟特區擁有經過全國人大及其常委特別授權的立法權。除此之外，《立法法》還賦予了經濟特區所在地的市人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，制定地方性法規的權力，同時經濟特區所在地的市的人民政府也有權制定地方規章。如此一來，經濟特區就得到了兩種不同的立法權，有學者把這兩種立法權稱為職權立法與授權立法的并存。

經濟特區的雙重立法權主要有以下區別：第一，兩種立法權的權力來源有別。經濟特區授權立法是經由全國人大及其常委會特別授予的；行使較大市立法權制定地方性法規規章的權力是《立法法》因其較大的市的地位賦予給特區的。第二，兩種立法權的立法權限有別。經濟特區作為改革發展的試驗田，出現了許多亟待解決的新問題，特區的改革發展需要急事急辦、特事特辦，在制度保障上也要突破傳統、解除限制，所以特區的授權立法是有變通權的；行使較大市立法權的立法要求與法律法規不相抵觸原則，沒有突破法律法規的權限。第三，兩種立法的生效機制有別。經濟特區行使授權立法權制定的地方性法規規章，直接報授權決定規定的機關備案即可；經濟特區行使較大市立法權制定的地方性法規必須報省級人大常委會批準，再報全國人大常委會和國務院備案。第四，兩種立法權所立之法的效力不同。根據《立法法》，特別授權的立法在經濟特區范圍優先適用；行使較大市立法權制定的地方性法規則是嚴格按照法的效力等級進行適用。

二、經濟特區授權立法中存在的理論問題

（一）授權缺乏明確性

“由于公法理論研究的相對滯后，我國憲法沒有涉及立法授權的明確性問題，司法實踐也未能彌補這一缺憾，致使我國授權法案多偏于簡單，少則數十字，多則百余字，即使是專門性授權立法至多不過二百余字?！备鶕跈嗔⒎ǖ幕驹?，授權法一般包括授權機關、被授權機關、授權目的、范圍、權限、時效和立法監督程序等方面，如果一項立法授權沒有任何限制，那么這項授權就是一張“空白支票”，很容易被濫用。當時立法授權出于特區改革的需要，并沒有作周全的考慮，所以全國人大及其常委會對經濟特區授權立法的授權決定，以及《立法法》里關于經濟特區授權立法的條文多采用概括而籠統的表述。

（二）對于所授“變通權”缺乏限制

“法律變通權是一種很大的權力，如果允許某個主體享有對法律法規的變通權，就一定應有相應的控權手段，一定應明確規定行使變通權的禁止事項?！苯洕貐^授權立法有權突破法律和行政法規的權力，但無論是《立法法》中關于變通權的規定還是全國人大的專門授權決定中，都沒有對如何行使變通權進行詳細規制，所以在理論和實踐中，關于“變通權”的邊界、行使的空間有多大一直存在很大的爭議，這無形導致了經濟地區立法的隨意性。有授權更應該有控權，否則容易對我國的法制統一造成損害。

（三）授權中缺乏對完善的立法監督制度

立法監督制度一般有五種方式：批準制、備案度、改變與撤銷制度、立法保留制度、違憲審查制度。根據《立法法》第98條，經濟特區授權立法需要報備案。經濟特區授權立法需要報授權決定中規定的機關備案，但從對全國人大的授權決定來看，并沒有指定的報備案機關，對特區授權立法備案監督很大程度上是流于形式。授權機關若發現被授權機關制定指定的超越授權范圍或違背授權目的的法規，在必要時可以撤銷授權。從立法實踐上看，因為經濟特區在我國改革開放大局中所處的位置較為特殊，是我國經濟體制改革的試驗田，全國人大及其常委過去甚少對經濟特區立法進行審查。

三、經濟特區立法規范化

（一）規范授權行為，明確授權立法的邊界

我國一直缺乏對授權立法理論的系統研究，因此對于經濟特區立法的授權呈現出一種“空白授權”、“一攬子授權”的現象，授權立法的目的、范圍、期限、程序等在授權決定中均缺乏明確要求，也難以依據授權決定推論得出。這容易造成我國最高權力機關權力旁落，經濟特區立法權的肆意行使，對于我國法治建設百害而無一利。因此我國有越來越多學者主張借鑒法治發達國家的經驗，授權立法應符合明確性標準，為了建立起對授權立法的有效監督，維護我們法制統一性，授權法必須明確規定授權目的、內容、范圍、期限、審批備案制度和法律法規的法律位階等基本內容。

中央設置經濟特區的目的在于讓其作為改革開放的排頭兵，創新實施新的經濟政策和管理體制，為我國全面開放的格局積累經驗，為其他地方提供示范效應。因此，經濟特區設置的目的就在于為實現經濟特區使命掃除法律適用上的障礙，經濟特區對法律法規的變通權有利于解決對外開放的實際需要和法律約束之間的矛盾，但是這種授權立法也不是絕對自由的。筆者認為可以通過完善《立法法》中對于經濟特區授權立法的規定來明確立法變通權的邊界。在考慮授權立法范圍時，應該從當初中央建立經濟特區的目的和授予特區立法權的初衷出發，對授權的目的、立法變通權的范圍、期限、立法監督方式等方面進行重新定義。

（二）善用經濟特區雙重立法權

經濟特區擁有兩個重要的立法資源，即前文所述作為較大市的地方立法權和授權立法權。在實踐中，因為授權立法更加靈活，程序簡單，而且有優先適用的效力，經濟特區立法傾向優先選擇授權立法。相比而言較大的立法權似乎被閑置了。法制建設的統一性要求經濟特區正確認識兩者的地位，對兩種立法權加以善用。

筆者認為，在如何處理好兩者關系上，首先應該區分好兩者立法權限，因為現行立法的規定對于兩者邊界很模糊，容易導致立法變通權的濫用和越權立法的現象。兩種立法權的權限應當基于兩種立法權設置的目的不同作出劃分，全國人大及其常委授權經濟特區立法主要目的在于改革原有計劃經濟發展模式的弊端，創新社會主義市場經濟體制立法，而較大的市的立法權設置的主要目的在于城市建設和管理的需要，或者是為了落實法律法規而制定實施條例。所以，應該根據經濟特區的立法項目的不同性質行使立法權。在需要先行先試率先立法，或者涉及到因改革而需要突破現有法律法規的領域，應該采用特區授權立法；如果是涉及到城市管理、建設、改造，環境保護和歷史文化保護的立法，或者需要對國家法律法規制定具體實施細則的方面，應該采取地方職權立法的形式。

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