進一步推進新型城鎮化發展的主要對策分析

王朝華

摘要：本文在分析新型城鎮化發展過程中需要協調的重大關系基礎上，分析新型城鎮化發展過程中應該堅持的政策方向，提出推進新型城鎮化進一步發展的對策建議。

關鍵詞：新型城鎮化 集體土地 二元體制

新型城鎮化是國家在新的歷史條件下、面對新的發展形勢提出的、具有全局性和戰略性的重大決策，是改變我國當前城鄉二元結構的重大舉措。目前，在城鎮化發展方面取得了較為顯著的成績，但存在的問題也不容忽視。隨著城鎮化水平的繼續提高，城鄉二元結構導致的深層次矛盾日益暴露。由于受長期存在的城鄉二元體制的影響，農村在經濟、社會、文化等諸多方面與城市差距明顯，有些差距呈逐步擴大趨勢，成為制約經濟社會發展的主要障礙。在新形勢下，二元體制以城鎮化進程中農民利益流失、農村基礎設施和公共服務落后、農村社會事業發展滯后、城鄉居民收入差距拉大、城鄉社會管理體制協調不力等新的形式表現出來，進一步加劇了社會矛盾的積累，擴大了社會風險。因此，需要把實現新型城鎮化擺在更加突出的地位；要注重經濟與社會、城市與農村的協調發展，實現從偏重城市發展向城市和鄉村聯動發展的戰略轉型；同時，轉變經濟發展方式亟需新型城鎮化的實質性進展，實現公平正義與社會和諧發展亟需推進新型城鎮化。同時，改變城鄉二元結構、促進新型城鎮化發展、賦予城鄉居民同等的發展權利和保障城鄉居民同等的生活質量是保障現代化發展與和諧社會建設目標順利實現的重要舉措。

一、新型城鎮化發展過程中需要協調的重大關系

在新型城鎮化發展過程中既要厘清當前制約農村發展的癥結，又要明確城市的優勢，切實找到一條“以城帶鄉，以工哺農”的有效途徑，緊緊把握住形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的要求，將突破城鄉二元結構，提高農民收入和生活水平、縮小城鄉差距作為最終落腳點，為了實現新型城鎮化的主要目標，在新型城鎮化過程中，需要協調好以下重大關系：

1、審慎平衡土地流轉和資本流動、城鎮化進程和人口轉移之間的關系。在新型城鎮化綜合配套發展過程中，農村土地和人口轉移是核心問題，也是最大的難題。只有農民變市民，才能緩和緊張的人地矛盾，為新型城鎮化發展爭取改革空間。土地流轉和資本流動是新型城鎮化發展中的關鍵問題，如何促成城市資本可控、有序地進入農村，促進工業反哺農業，促進農村土地實現生產資本價值，農村勞動力實現人力資本價值，增加農民收入，這也是在新型城鎮化發展中需要特別重視的問題。在土地流轉和資本流動之間的關系上，要采取審慎平衡的原則，在農民自愿和保護農民合法土地權益的前提下進行土地流轉，引進城市資本和土地經營方式轉變，這對于維護農村穩定具有重要意義。

2、全面調整體制改革和農民權利保障之間的關系。城鄉二元結構后面是與這種二元結構相聯系的各種社會公民權利的二元化。我國在這種二元分類的基礎上建立了一系列相應的制度、政策等社會規范，使這些社會規范與個人合法權益、社會資源占有、社會地位等緊密地聯系在一起，特別是戶籍制度、社會保障制度、公共服務制度等。在戶籍制度上表現為城鄉分治；在投資制度上表現為重工輕農：身份制度上表現為工農有別；在教育體制上表現為重城輕鄉；在社會保障和福利制度上表現為城鄉分治。這些制度導致了農民收入長期得不到提高，農業資本投入長期不足.農業技術停滯，農業擴大再生產能力受到限制，這些都是迫切需要解決的重大問題。

新型城鎮化最終的落腳點就是要改變這些城鄉分割的公民權利構成，使農村居民、進城務工人員及其家屬與城市居民一樣，享有各個方面平等的權利、均等化的公共服務和同質化的生活條件，即如何在城市與農村之間形成公民權利對接機制，促進城鄉居民的權利平等，促進發展權益在市民與農民之間的合理分配等，最終實現社會主義的社會和諧，這就需要全面調整體制改革和農民權利保障之間的關系。

3、重點把握改革突破與政策法規允許空間之間的關系。當前的改革試驗進程與30年前的改革開放初期時的試驗進程有很大不同。30年前的改革更多的是“先破后立”，原有的政策法律框架還不完善，還需要沖破原有的思想束縛和觀念束縛，無論從現實還是政策上都有其合理的一面。而今天改革的宏觀環境已經發生了重大變化，很多政策、法規、程序都逐步形成，不可能也不能完全不顧忌現有的政策法規約束。應該堅持樹立“依法改革”的思路框架，明確當前深化改革與改革開放初期改革環境的不同，需要更多的考慮已有的法律框架和政策空間，對確實需要突破法律和政策的要遵循相應的上報和審批程序，只有這樣，才能在全國具有示范和帶動意義。

統籌城鄉的改革試驗是有政策空間的，問題在于這種空間需要有前提條件。新型城鎮化發展需要在完全放權還是進行相應的調控之間進行選擇，因此，有必要對地方和國家的改革權利的界限劃分做出相應規定，明確新型城鎮化發展進行改革試驗的空間。

二、新型城鎮化發展過程中的重點政策方向

新型城鎮化發展的途徑是、通過新型工業化、信息化、現代化帶動農村發展、農民增收和農業現代化。要深刻把握市場化、國際化的發展趨勢，帶動新一輪農業產業結構調整，加速城市發展，以城帶鄉，以工哺農，總攬全局，有重點，分階段地促進城鄉統籌發展，逐步形成新型城鎮化健康發展的新局面。第一，建立城鄉并重發展機制以尋求城鄉各種要素的高效互動；第二，建立城鄉一體化保障體系以尋求城鄉人口平穩有序轉移；第三，建立城鄉均衡對接制度以尋求城鄉居民權利平等；第四，綜合運用各種宏觀調控手段以尋求城鄉經濟的協調發展。第一條是解決城鄉并重的要素流動問題，只有各種生產要素在城鄉之間流動起來，才能更加有利于城鄉資源的合理配置，真正打破城鄉二元結構；第二條是解決人口的問題，只有通過農村向城市的人口轉移才能更快的推動城鎮化、工業化和農業現代化進程，緩解農村人地矛盾，促進土地規模經營；第三條主要解決城鄉居民的權利差別問題，只有建立起城鄉統一的制度體系，才能更好地消除制度歧視，維護更加平等的公民權利。第四條主要是要發揮政府的主導作用，通過宏觀調控手段引導城鄉關系的健康發展。因此，新型城鎮化過程中的重點政策方向主要表現在：

1、以農村為立足點加快農業自身發展。為城鄉二元結構平穩有序解決贏得時間和空間，就要立足農村現有的基本經營制度，充分利用好現有的法律政策空間，在土地經營方式轉變上做文章，在農業基礎設施建設上做文章，在加快農業市場化發展上做文章。重點做好三方面的工作，一是積極開展農村土地的延包后續完善工作。推廣農戶承包土地的規范化、制度化、檔案化管理，穩定農業生產；二是強化面向農村的服務體系建設。加強土地流轉中介服務，完善土地流轉合同、登記、備案等制度，著力培育勞動力流轉市場和土地流轉市場，繼續推進農村土地承包糾紛仲裁試點；三是進行適應有中國特色社會主義市場經濟體制的農村經營制度探索。在有條件的地方培育發展多種形式適度規模經營的市場環境，引導城市生產要素有序進入農村，探索工業反哺農業，城市支持農村的市場化途徑。

目前亟待解決的是改變農業的弱質地位，增強農業經營的風險承受能力。對于進行農業規?；洜I的地區，要統籌建立國家層面的救災保險制度，完善農業風險分攤機制，建立農業保險與再保險機制，探索建立農業擔保公司、農業金融和農業防災減災服務體系。通過市場化的機制讓農民更深入地參與到農產品流通環節，對農產品利潤獲得更多的分配權。

2、實現新形勢下農業基本制度、體制、機制的創新。通過探索適應市場經濟條件下的農業基本制度、體制、機制創新，逐步實現資本、人力、科技等要素在城鄉、產業、地區之間的自由流動，達到資源的市場化配置。農村基本制度創新主要包括土地制度、戶籍制度、醫療制度、農村教育制度、水價制度、福利保障等制度的改革。

土地制度的創新主要有，一是不同地區、不同經濟條件下土地規?；洜I的實現形式，加快土地流轉有形市場和中介組織建設，提供更好的土地流轉信息平臺；二是尋求農村集體建設用地的市場化途徑，變土地所有權與用途的雙重管制為土地用途的單一管制，逐步實現農村集體建設用地與國有土地的同市同價，實現農民享有城市化、工業化進程中的土地發展權和收益權；三是繼續推進農村土地整理，促進土地的集約利用。重點是盤活存量建設用地，同時加大對空心村、閑置宅基地、閑置住宅、一戶多宅的整治力度，推廣制定農村發展規劃。

把握“因地制宜、充分準備、循序漸進”的原則，逐步實現城鄉一體化的戶籍管理和社會保障制度。加快農村衛生體制改革，重點是打破部門和所有制界限，引進競爭機制，綜合利用醫療衛生資源。進一步加大國家對農村教育和社會保障的支持力度，重點是明確各級政府在農村基礎教育和農村社會保障中應承擔的責任，構建合理的財政轉移支付制度，解決公共投入的不均衡。同時，重點建設上既要有投資的重點傾斜，更要注重運用政策效應和市場機制。通過以上舉措的運用，降低農民向城市轉移的成本。

3、統籌配置整合各種資源，促進城鄉協調發展。實現新型城鎮化和社會經濟的協調發展，就要統籌各種資源，共同推動農村和城市社會經濟的全面進步，從根本和源頭上為統籌城鄉發展奠定基礎。城鄉統籌的配置資源就是要將人才、資金、技術等一系列資源由城市為主的配置逐步轉向城鄉一體化配置，這將有力地促進農業產業化的發展，提高農村生產力，提高農民生活水平。為此，要建立城鄉統籌發展、相互促進的機制，包括：（1）城鄉一體化的規劃機制。將農村發展納入到城鄉發展中來，完善市、區縣、鄉鎮村三級規劃體系，推進產業、用地、建設、生態環保的四規整合協調；（2）城市工業和農村產業合理對接機制。推動工業在城市和鄉村的合理布局和梯度轉移，促進產業的集聚、集約用地：（3）城鄉信息化共享平臺機制。加快農村互聯網覆蓋，增強農民的信息化水平，提高農民掌握市場信息的能力；（4）城鄉一體化要素市場流動機制。重點突破勞動力、資金資本、基礎設施建設的城鄉流動障礙，加大城市基礎設施向農村的延伸覆蓋；（5）同步推進農村現代化與縣域經濟圈發展?？h域經濟發展是解決農民轉移的一個重要載體，縣域經濟的繁榮有利于吸納周邊農村勞動力就業，同時也會減輕農村自身壓力，加快農村自身的現代化進程；（6）城鄉勞動力對接轉移機制。目前農村勞動力轉移開始進入轉型階段，需要從單純的體能勞動力向技能勞動力轉變，強化以社會辦學、企業為主的勞動力素質培訓；（7）提升勞動力素質的農村職業教育和培訓機制。實施新型城鎮化戰略必須把解決廣大農民的就業問題、實現農村剩余勞動力的轉移作為基本途徑，這又與農民素質的提高分不開。應適應社會需求，不但調整產業結構，更要調整從業人員的職業技能結構，只有這樣農民才能真正逐步轉變為市民；（8）戰略性的減災救災應急機制。農業具有脆弱性和弱質性的特征，一旦遭遇災害，恢復困難，因此，有必要建立國家層面的減災救災應急機制，保證農業在緊急事態下的應對和發展。

4、積極構建城鄉對接的體制、機制。城鄉之間要相互銜接，在差異間進行協調和融合，以達到共同發展，減少差異，形成城鄉一體化的新局面。城鄉對接制度體系改革主要包括兩方面的內容，一方面是農村的釋放性制度建設，另一方面是城市吸納性制度建設。

農村釋放性制度建設主要是通過改革完善現有的土地承包辦法，逐步改變農民遷徙式的勞動力轉移，使之成為定向性的城鄉轉移。城市接納性的制度主要有，進城農民工的基本工資制度、社會保障、養老保險的轉移制度、進城農民的住房制度、子女教育制度、社會福利制度等。

從更廣泛的意義上講，城鄉對接體制還應包括，城市化對城郊農村的基礎設施、身份轉變的對接；國內大工業與農村工業的融合和對接，國際資本和技術與農村工業的融合和對接；國內城市各類要素市場與農村各類要素市場對接，國際各類要素市場與城鄉各類要素市場對接。

5、綜合運用宏觀調控手段輔助推動新型城鎮化發展。積極發揮政府的主導性作用，充分運用宏觀調控的各種手段，促進城鄉之間的協調與和諧發展。重點是運用較為成熟的財政轉移政策、補貼政策、項目支持的導向政策、土地調控政策、金融傾斜政策、科技政策、教育培訓政策等，通過以上政策的運用，引導農民向城市有序轉移，打破城鄉障礙，促進城鄉要素的合理、有序、高效流動，逐步化解城鄉二元結構。

此外，要發揮城鎮化對城鄉二元結構轉換的積極作用，在城鎮化過程中堅持發展勞動密集型產業，逐步消除制度歧視：堅持合理的工業化戰略，努力提高農業產業競爭力，促進工業化與城鎮化協同發展。改變城鄉雙重工業化格局，需要發揮各類城市的力量，尤其是中小城市的力量，將目前城鄉雙重工業化格局在一個更高水平上轉換為城市一元工業化。堅持合理的區域發展戰略，注重促進縣域經濟發展，賦予縣級政府更多的經濟發展自主權，并在財政稅收政策、貨幣金融政策和產業政策等方面向縣域適當傾斜。

三、進一步推進新型城鎮化發展的政策建議

（一）促進城鄉產業聯動，推動新型城鎮化發展的重大項目建設

1、形成城鄉不同產業發展的功能分區，建立城鄉產業聯動機制。充分發揮農村空間廣闊、資源豐富、生態良好的優勢，大力發展適合農村特點的各類產業，延長農業產業鏈，實現農村產業向城市擴展；出臺農村休閑產業扶持政策，鼓勵農民自主創業，走規?；?、規范化、特色化的發展路子。引導城鄉產業對接，實現城市產業向農村延伸。

2、尋求不同產業園區與周邊農村地區產業發展的有效銜接，在生態環境優良的遠郊區積極發展大型娛樂公園、主題文化旅游等現代綠色服務業。發展有利于拉動農村勞動力就業的物業、商服、旅游、物流、保潔、保安等服務業。積極發展具有北京特色、文化品味、歷史傳統的農村手工業。

3、推動新型城鎮化發展的重大項目建設，主要包括進城農民安居樂業工程、山區移民搬遷工程、農業產業化工程、社區支持農業工程、景觀旅游農業工程、農村非農產業促進工程以及城鄉基礎設施一體化工程。

（二）加強農村基礎設施建設，促進優質公共資源城鄉共享

1、加強基礎設施建設，建立新型城鎮化發展的硬環境。加強對農村污水處理、垃圾處理等設施方面的投入，做到城鎮主干道與農村路網的合理布局與銜接，供水和污水收集管網實現鎮村的聯網和銜接，實現設施的城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享，提高設施的質量和服務功能。

2、推進城鄉優質公共資源共享。采取政策引導與激勵措施，促進優質教育資源共享。積極引導市區優質醫療衛生資源向郊區布局，重點加強鄉鎮衛生服務中心和村衛生室建設，建立農村三級醫療衛生服務網絡。推行城鄉居民醫保、管理、服務、核算、監管“五統一”政策，建立新型城鄉居民醫療保險制度。

（三）理順利益分配機制，推進城鄉市場整合，實現資源自由流動

1、全面啟動農村集體經濟產權制度改革，理清資產關系，盤活集體存量資產，建立與市場經濟接軌的新型集體經濟組織，為農民轉居和農村城鎮化奠定基礎，消除農民進城的顧慮。

2、創新征地補償方式，提供多樣化的補償方式供農戶選擇，讓農民在區域經濟發展中得到實惠。完善農民工市民化過程中土地權利保障機制，不能強行要求農民放棄土地承包權利和宅基地用益物權。

3、加快土地市場的制度創新，建立城鄉一體化的土地市場。開展村莊土地整理，按照依法自愿有償原則，鼓勵農民以多種形式流轉土地承包經營權，促進農用地的規?；洜I。鼓勵有條件的地區建立新型村級集體的土地經營管理公司。在新農村建設重點村開展村級土地利用規劃編制試點工作，將土地規劃直接落實到村，保障符合規劃的農村集體建設土地與國有土地享有平等權益。建立農村土地房屋交易中心，建立較為完備的交易規則和管理辦法。

4、探索城鄉統一的土地交易制度，建立城鄉統一的土地交易市場。建設用地指標競得單位除土地儲備機構外，還可有各類園區建設單位、大型國有企業和民營企業。建設用地掛鉤指標，特指包括農村宅基地、鄉鎮企業用地、農村公共設施和公益事業建設用地等農村集體建設用地，經過規定程序批準復墾為耕地后，經過嚴格驗收，可用于建設用地指標。這種用地指標背后所體現的土地流轉，需要通過在農村土地交易所交易來完成，具體流程可參考建設用地掛鉤指標交易圖：

（四）加強農村金融支持力度，拓展融資渠道，建立普惠性的農村金融體系。放寬農村金融準入政策，引導社會資金投向農業，加快建立農村商業性、合作性、政策性金融相結合的農村金融體系，通過農村金融制度創新和傾斜措施破解城鄉一體化發展的資本瓶頸。

1、探索建立政策性和商業性農業保險相結合的農村保險市場體系，創新保險產品，努力擴大農業保險覆蓋面，逐步形成農業災害風險補償和轉移分攤機制。

2、加大財政資金貸款擔保力度，扶持區縣開展農業貸款擔保，提高金融機構服務三農的積極性，緩解農民和農民專業合作社的貸款難題。

3、拓展農村信貸渠道，建立以財政貼息為主、財政補貼和以獎代補等多種手段為輔的財政支持制度體系，引導金融資本向農業和農村流動。

4、開發多元化的農村金融產品。根據農戶借款的用途，設置不同的金融產品。放寬小額貸款的額度，將城市成熟的金融產品延伸推廣到農村。

5、創新抵押擔保制度，探索以農民的承包土地經營權作為抵押物向金融組織貸款的具體辦法。建立專門的擔?；鸷蛽C構從事農業擔保服務，可以由政府出資支持成立農村信用擔保的基金和機構.也可以通過鼓勵措施引導商業擔保機構開展農村擔保業務，探索實行動產抵押、倉單質押和權益質押等擔保形式，滿足發展農村社區經濟對風險控制的需求。

（五）培育現代新型農民。加強農村人力資本開發和新型農民培養，全面提高農民素質，培育現代農業經營主體。勞動力是農村內生發展中最活躍、最根本的要素，培育新型農民，一方面要通過培訓等途徑把現有農業從業人員培育為有文化、懂技術、會經營、善管理的新型農民，另一方面要培育農民新生代形成增量。

1、整合各類培訓資源，構建新型農民培訓體系。在普及農村義務教育基礎上，整合城鄉教育培訓資源，構建由政府公共財政投入、多渠道、多形式、多元化的新型農民培育體系。

2、加強對培訓對象的管理，對新型農民培訓實行分層、分類、分級統一管理，逐步實現新型農民培訓的制度化、規范化和科學化。

3、鼓勵中青年農民扎根農村務農創業，以獎勵、擔保、貼息等手段留住本地素質相對較高的農業勞動力，扭轉目前農業勞動力素質急劇下降的局面。

4、對農村社區實行開放政策，培養農村實用人才。引導涉農高校、農業科研院所和農業技術人才開展農業項目合作，實驗推廣新品種、新技術，以實實在在的舉措鼓勵大學畢業生、農業科技人員和企業家走進農村當農民，使之成為新型農民的生力軍。

（六）創新農村社區經濟組織。農村社區經濟組織的缺失，使以新型城鎮化推進城鄉一體化發展缺少集聚當地農村社區生產要素的市場主體。農村社區經濟組織的創新對形成農村社區新型發展機制具有極為重要的意義，只有當農村社區經濟組織在當地成為主導性市場主體，農村社區的發展才能有活力和動力，才能增強農村社區的自我發展能力。

1、提高農民的組織化程度，加強農村新型社區建設，努力把現代文明引向農村，逐步實現農業現代化。

2、引導和規范行政村組建土地股份合作社，將農戶的承包經營權折股量化到村民個人，在切實保障農民土地權益的同時，推進規?；洜I，發展現代農業。

3、引導和規范行政村組建農村社區股份合作社，將原有的村集體經營性存量凈資產折股量化到村民個人，以農村社區股份合作社取代村民委員會成為村集體的經營主體，使農村社區經濟的發展擁有充滿活力和凝聚力的載體。

4、推動農民專業合作社向社區化和綜合化發展。彌補國家有關立法的滯后，以地方立法的途徑盡快制定農村社區型合作社。在激烈的市場競爭中，相對分散的、功能單一的農民專業合作社難以實現有效的產銷對接，農民專業合作社的社區化和綜合化有利于地域聯合和一體化經營。應該扶持和推進農民專業合作社的社區化和綜合化，鼓勵農民專業合作社與農業龍頭企業、行業協會和農業技術推廣組織聯合，鼓勵農民專業合作社以舉辦聯社的方式實行緊密合作。