美國力促中美海警達成“海上相遇行為準則”探究

趙偉東，彭 穎

（公安海警學院 船艇指揮系，浙江 寧波 315801）

美國力促中美海警達成“海上相遇行為準則”探究

趙偉東，彭 穎

（公安海警學院 船艇指揮系，浙江 寧波 315801）

針對中美海警“海上相遇行為準則”磋商問題，論文以大量公開資料為依據，分析了美方力促中方商簽“準則”的可能原因，并就“準則”簽署的利弊進行了探討，同時也就“準則”簽署后的可能影響進行了預測。

中國海警；美國海警；海上相遇行為準則；原因；影響

一、中美海警“海上相遇行為準則”的磋商進展

2015年8月，美國國防部發布《亞太海上安全戰略》（以下簡稱《戰略》）。該《戰略》指出，中美雙方在2014年4月簽署了《中華人民共和國國防部和美利堅合眾國國防部關于?？障嘤霭踩袨闇蕜t的諒解備忘錄》，之后11月簽署的《海上意外相遇規則》（以下簡稱“《規則》”）為防止中美雙方軍用艦機在意外相遇時出現誤解誤判制定了安全行為措施。美國國防部有意將《規則》擴展到地區海上執法船只，并認為這是降低海上執法船只非故意沖突風險的重要一步。[1]按照這一說法，美國大有將《規則》直接推而廣之的意思。

2015年9月18日，也就是國家主席習近平9月22日至25日訪美的前夕，中美雙方就重大軍事行動相互通報機制新增“軍事危機通報”附件以及?？障嘤霭踩袨闇蕜t新增“空中相遇”附件完成了正式簽署。[2]習近平主席訪美期間，中美雙方達成廣泛共識，取得49項重要成果。其中的第二十項成果的完整表述是：“雙方將推動中國海警局與美國海岸警衛隊簽署合作文件，促進兩機構在人員往來、船艦互訪、情報信息交換及共同打擊海上違法犯罪等方面開展合作。中國海警局和美國海岸警衛隊原則同意，雙方將參照中國國防部和美國國防部2014年11月簽署的諒解備忘錄之附件‘關于海上相遇建立信任措施的行為準則’商簽兩國海警的相關行為準則?！盵3]由此推知，我國政府并未接受美方將《規則》直接推廣至海警的意見，而是同意參照《規則》為兩國海警制定類似的安全行為準則。

2016年1月15日，美國海岸警衛隊副司令查爾斯·米歇爾中將在華盛頓表示，“兩國有望通過雙邊和多邊努力達成適用于海岸警衛隊的海上意外相遇行為準則”。同時樂觀地認為，“我們將會為海岸警衛隊訂立一個適當的互動模式，降低雙方在行動期間發生沖突的風險?！盵4]美國海警副司令的這一表態，可以理解為中美雙方海警已經為落實兩國領導人在華盛頓達成的共識開展了實質性接觸。

2016年5月4日，美國駐中國大使館發表了一篇題為“確保在南中國海航行自由是美國海軍的首要使命”的文章，其中引述了美國海岸警備隊司令海警上將保羅·楚孔夫特的言論，他認為，中國海岸警衛隊的意圖一直不透明，美方現在正在跟中方商談簽署“海上相遇行為準則”，“這樣，他們就不會對我們的海軍或其他軍隊采取行動。至少我們有開放、坦率的對話?！泵绹顡牡氖怯捎诓煌该鲗е碌恼`解誤判，“我們看到中國的海岸警衛隊在第一線挑釁美國海軍，看到中國的拖網漁船挑釁美國海軍，他們開展自主行動，但背后就是解放軍?！盵5]從該文的內容可以看出，隨著美國強化在我國南海地區的軍事存在，開展越來越密集的“航行自由”宣示，包括中國海警在內的我海上力量進行了強有力的反制，由此美方擔心安全的心虛表現越來越強烈，積極主動推動中方商簽兩國海警“海上相遇行為準則”（以下簡稱“準則”）的愿望也就越來越強烈。

實際上，早在2014年4月，包括中國、美國、日本在內的21個成員國在青島舉行西太平洋海軍論壇年會并一致通過多邊的《海上意外相遇規則》（CUES）之后，澳大利亞悉尼羅維國際政策學院研究員詹姆斯?戈德里克就以憂慮之心撰文稱道，2014年的版本特別局限于海軍艦機，因而局限性很大，但在海上領土糾紛斗爭中各國尤其是中國則更多地使用“白船”（即海警船）。[6]

面對美方力促中美海警達成“準則”的強烈愿望，中方在“約”與“不約”的權衡中顯然已經選擇了前者。進入2016年9月，G20峰會在杭州召開。9月3日，中美兩國領導人舉行會晤并達成一系列重要共識和成果。中方成果清單第18條的完整表述是：“海警合作：雙方強調加強中美海警部門在人員往來、艦船互訪、情報信息交換及共同打擊海上違法犯罪等方面開展合作的重要性，同意共同努力，以便早日簽署《中美海警海上執法合作備忘錄》。雙方還積極評價《中美海警海上相遇安全行為準則》第二輪專家磋商取得的進展，確認在改善艦艦相遇安全、有效履行海上執法職責、維護海洋秩序等方面擁有共同利益和目標，同意繼續推進有關磋商，爭取盡早達成《準則》?！盵7]由此可知，中美雙方海警對于“準則”已經開展了兩輪實質性商談，取得了一些進展，但尚未完全達成共識。對于磋商，美方的真正意圖、簽約的利弊及其影響等問題，確需進行深入分析和探討。

二、美方力促商簽“準則”的動因分析

美國的“亞太再平衡”戰略涉及政治、經濟、軍事三個層面。其中在政治層面，其目的是要強化與傳統盟友的伙伴關系并積極加強與新伙伴的關系，從而積極參與域內各種多邊機構的活動，加強在亞洲地區全方位的主導地位；在經濟層面，其目的是要打開亞洲盟國市場，為美國產品尋求出路，爭取分享亞洲經濟增長的紅利；在軍事層面，其目的是要強化在該地區的軍事存在，通過各種方式增強盟友和伙伴國家的軍事能力，以亞太地區安全為由遏制、打壓我國的崛起。[8]作為推動“亞太再平衡”戰略而推出的美國《亞太海上安全戰略》中指出，美國的戰略目標就是為了確保其國家安全，為此敲定在亞太地區的四項措施來落實：一是增強美國軍事實力；二是密切同盟國和伙伴國家的合作關系；三是強化軍事外交；四是增強并建立區域安全組織架構。其中，美國國防部在亞太地區要具體落實三大目標，即保護海洋自由、預防沖突和危機、忠實維護美國所宣稱的國際法。由此可知，美國“亞太再平衡”戰略的實施，從頂層設計到底層的落實，無一不是為了所謂美國的國家安全，從軍事層面上講，就是要如何確保其60%的軍力部署到亞太后能“橫行自由”的問題，這應該是美軍與我軍簽訂《規則》后企圖要撈到的好處。同理，鑒于我國海上執法力量為維護國家主權和海洋權益而采取了積極、有效的海上維權執法行動，美方軍用艦船已感力不從心，美軍高官數次喊話其海岸警衛隊來南海助戰，而《規則》又排除了兩國海上執法力量，所以美國才有了積極推動兩國海上執法力量商簽“準則”的強烈愿望，其目的無非是寄希望于美國海警船艇一旦在亞太部署和行動，“準則”可以保證其“安全”。

美國力促商簽“準則”的第二個可能企圖，那就是兩國海上執法力量如果簽署“準則”，美方或以“準則”為標桿，暗示或授意其域內的盟友、新伙伴國也能與我國商簽類似于“準則”的安全協議，以便束縛我國海上執法力量的手腳，使這些國家能在與我方進行海洋權益爭奪中即使不能占得主動、獲取便宜，也能保證安全、不吃大虧。因為，就海上執法力量的實力來說，同我國相比，美國在域內的盟友和新伙伴國要弱小得多，他們更希望能實現以弱敵強的行動目標，而“準則”可能剛好就是一道能“驅魔辟邪”的“護身符”。

還有第三個可能的企圖，就是所謂“交叉互用”。前已述及，美方曾經希望在中美兩軍之間簽署的《規則》中涵蓋兩國的海上執法力量，但由于中方的反對才將兩國海上執法力量排除在外，因此《規則》的簽署并沒有達到美方的全部目的，美方真正擔心的還是活躍于我國主張管轄海域開展維權執法行動的我方海上執法力量給其形成的壓力。無奈之下，美方意欲采取迂回策略，即接下來走第二步，力促中美海警間簽署“準則”。只要適用于兩國海警艦船的“準則”商簽完成，美方即可走第三步，即以“準則”內容交叉適用于美軍艦船，從而減輕來我國主張管轄海域橫行的美國軍用艦船在面臨我國海警艦船海上執法行動時的壓力。其中的奧妙就在于，美國海警艦船符合《聯合國海洋法公約》關于“軍艦”的定義，而且美國也一直聲稱美國海警艦船就是軍艦。既然“準則”所規范的是作為“軍艦”的美國海警艦船和作為“政府公務船”的我國海警艦船雙方之間的行為，那作為“軍艦”的美軍艦船自然也可以適用。這就是美國寄希望于通過“三步走”所要達成的“交叉互用”目標，其根本目的還是要解決美方“灰船”應對中方“白船”的問題，而不是其一直聲稱的解決美方“白船”應對中方“白船”的問題。

當然，還有一種可能則是美國海警在官方政治壓力下作出的一項選擇——純粹的“獻禮”行為。眾所周知，美國總統奧巴馬即將離任，離任之前如果能夠與中方達成某項協議，自然能為奧巴馬的臉面添光加彩，哪怕是純粹的政治層面的考慮也在所不惜。因為從以下角度看，美國海警目前確實沒有商簽“準則”的內在動力。第一，美國海警雖然是目前世界上數一數二實力最大、最強的一支隊伍，但同時也是美國國內規模最小、任務最繁重的一支隊伍，分身無術、無暇顧及本國管轄海域之外的事情恐怕是實情。第二，由于奧巴馬第二任期內政府預算的縮減，導致美國海警原來規模龐大的艦隊更新、改造計劃（“深水”計劃）受阻，新造艦船數量無法彌補老舊艦船陸續退役形成的行動能力真空，整體實力已經縮水，再無多余艦船執行其他任務。第三，美國海警的任務海域主要是遠至200海里專屬經濟區的本國管轄海域，任務類型主要是海上執法。一國海洋執法隊伍跑到另一國的管轄海域去“溜達”，如果不是“緊追”、也不是“無害通過”，說到底也缺乏去“轉悠”的理由和國際法依據。

三、我方對商簽“準則”的利弊權衡

對“準則”的商簽，中美兩國元首即已達成共識，因此便沒有不談的道理。但是，“準則”的商簽到底對我有哪些有利的一面，又有哪些不利的一面呢？

（一）有利的一面

首先，中美兩國簽訂“準則”，既是落實兩國元首已達成共識之具體舉措，也是展現我國致力于維護亞太地區和平穩定的善意行為。同時，參與制定國際規則，也是我融入國際社會、獲取重要國際話語權的形式之一。

其次，對于“準則”而言，即使其核心內容是技術層面的細節問題，卻也蘊含包括國家戰略在內的各種政治、軍事、外交等方面的用意和信息，因此磋商過程既是討價還價的過程，也是互相摸清對方戰略企圖和底牌的過程。為此，中方大可明示國家利益關切，以及不懼挑釁、強力維護我國海洋權益的自信和決心，同時也可進一步摸清和驗證美方力促商簽“準則”的目的和企圖。

再次，參照兩國軍方《規則》而制定的“準則”，將同樣是一個技術性、操作性和實用性很強的安全規范，而且能更好地契合兩國海警的海上執法行動實踐，因而對于海上艦船安全航行和操縱，防止誤解誤判、預防海上沖突、管控海上危機，具有很強的實際指導意義。[9]

（二）不利的一面

第一，中國海警自2013年開始整合已經歷三年的時間，雖然所有艦船標識均已統一，但組成中國海警的四支隊伍（中國海監、中國漁政、公安邊防海警和中國海警緝私警察）仍然存在艦船型號各異、人員成分復雜、訓練標準和水平參差不齊、操作規范和程序各不相同等許多問題。與已有200多年歷史、各項標準和制度都堪稱健全和規范的美國海警相比，這些問題和困難無疑是中國海警的沉重負擔，因此“準則”的簽署將給中國海警帶來更為緊迫的深度整合壓力。

第二，近幾年來，中國周邊海洋局勢呈現日趨復雜的緊張態勢，中國海警在維護國家海洋權益的斗爭中扮演著重要的角色、占據著日益主動的優勢地位。但與美國海警的艦船實力相比，中國海警的實力仍顯弱小。盡管“準則”的“簽”與“不簽”與美國海警艦船的“來”與“不來”并無多大關系，而且美國海警艦船除預約來訪外也并無“來”的實踐，但是“準則”內容畢竟是對簽約雙方的共同約束，美國海警一旦決定插足我國周邊海域，勢必對中國海警艦船的維權執法行動構成潛在影響。

四、“準則”簽訂后的可能影響

首先，“準則”可能作為“模板”而被應用。2014年4月，21國海軍在我國青島舉行的西太平洋海軍論壇上共同簽訂CUES之后，有人即表達了該規則無法限制海岸警衛隊和其他海上執法機構行動的擔憂[10]，新加坡外長維文2016年2月訪問中國時即向中方提議將CUES擴大到海上執法船只并得到了中方的積極回應[11]。對于此等意圖，筆者有理由相信，如同我方不同意美國將《規則》適用于兩國海警一樣，我方可能也不會同意將適用于多國海軍的CUES擴大到多國的海上執法力量。但是，在中美兩國海警之間簽署“準則”之后，以上問題似乎可以得到妥善解決，因為“準則”就像一個“模板”，南海域內希望與中國海警達成類似協議的國家（如新加坡），自然可提議按“模板”處理并達到自己的目的，而中方也就沒有了推卻的理由。2016年9月7日，在老撾萬象舉行的第19次中國-東盟領導人會議上簽署的聯合聲明內容表明[12]，CUES已作為“模板”適用于南海。因此“準則”作為“模板”被推而廣之的起始時間，也可能就是中美簽署“準則”的結束時間。

其次，“準則”可以為“模板”推廣，但直接被應用的可能性不大。因為，作為“準則”當事方之一的美國并非中國周邊海域的沿海國，至少與中國沒有海域劃界的利益沖突，所以在“準則”商簽問題上不會像東海、南海周邊各國那樣與中國直接涉及國家主權問題，所以“準則”商簽的難度要低一些。從另一個角度說，那就是中方與周邊各國直接商簽類似“準則”的協議難度很大，而作為一個緩沖步驟，首先建立與中方海警的熱線聯系倒是一個不錯的選擇。[13]可喜的是，熱線問題也已在第19次中國-東盟領導人會議通過的“中國與東盟國家應對海上緊急事態外交高官熱線平臺指導方針”中得以敲定。[14]

第三，“準則”的簽訂，并不能實質性減少中美關系中的危險因素。從中美海軍達成的《規則》，到21國西太平洋國家海軍簽訂的CUES，都有兩個共同的特點：一是以減少?？哲娬`解誤判，避免?？找馔馐鹿?，維護地區安全穩定為目標；二是協議內容以《國際海上避碰規則公約》等既有國際技術性法規為依據。單從技術性層面講，有無《規則》或CUES并不重要，因為這只是現有國際規則的復制，而非新的海上安全規范。同時，作為一個可自愿遵守的協議，也并無任何法律效力，因此其政治意義要遠大于實際意義。與此類似，“準則”的簽訂并不能減少中美南海博弈中存在的各種危險因素，反而更有可能像有人擔心的那樣，雙方“危險接近”的次數會有所增加。[15]因為，如同《規則》簽訂后大家所看到的那樣，美國艦機時不時會在我國附近海域拿《規則》進行“驗證”，“驗證”之后還會有美方對中國海軍表現“專業”的良好評價?？梢灶A見，“準則”的簽訂，也許會步此類現象的后塵。

五、結語

美國力促中美海警間達成“準則”，既有其插足亞太、遏制中國崛起的戰略考量，也有其約束中國海上執法力量維權執法行動、避免海上“角力”升級的戰術意圖。但無論如何，“準則”都是一把“雙刃劍”。中美領導人于G20峰會達成的成果清單內容已經表明，中國對于美國的“約”是積極的，中國海警已經具備了國際化、專業化的戰略視野，正以積極的心態參與制定國際規則、主動獲取重要國際話語權。正所謂“心平氣和，見招拆招”，面對中國海警日益增強的實力和信心，美國將來要想如以往那樣隨意強勢爭利，恐怕真的要斟酌再三了。

[1]Asia-Pacific Maritime Security Strategy[R].U.S. Department of Defense.2015:30-31.

[2]中美新常態｜中美簽署?？障嘤霭踩袨闇蕜t“空中相遇”附件[EB/OL].澎湃網.（2015-09-24）[2016-06-16]. http://www.thepaper.cn/newsDetail_forward_1378774_1.

[3]習近平訪美49項成果公布[EB/OL].環球網.（2015 -09-26）[2016-06-16].http://world.huanqiu.com/article/2015 -09/7652304.html.

[4]中美海警合作執法發展良好 擬推行為準則[EB/OL].中國網.（2016-01-21）[2016-06-16].http://news.china.com. cn/world/2016-01/21/content_37626174.htm.

[5]確保在南中國海航行自由是美國海軍的首要使命[EB/OL].美國大使館網站.（2016-05-04）[2016-06-16]. http://chinese.usembassy-china.org.cn/south-china-sea-2016 0504.html.

[6]英媒：海上意外相遇規則很難限制中國海警船[EB/ OL].中華網.（2014-05-16）[2016-06-17].http://news.china. com/zh_cn/focus/nanhai/11156618/20140516/18506717.html.

[7]中美元首杭州會晤中方成果清單[EB/OL].新浪網.（2016-09-04）[2016-09-17]. http://news.sina.com.cn/c/nd/ 2016-09-04/doc-ifxvqctu6180346.shtml.

[8]阮宗澤.美國“亞太再平衡”戰略前景論析[J].世界經濟與政治.2014（4）:7-9.

[9]張軍社.海軍在華為艦機偶遇立規矩[N].人民日報海外版，2014，4（24）:001.

[10]英媒：海上意外相遇規則很難限制中國海警船[EB/ OL].中華網.（2014-05-16）[2016-06-17].http://news.china. com/zh_cn/focus/nanhai/11156618/20140516/18506717.html.

[11]維文表示：“雖然一些國家有政治分歧，目前也有其他解決糾紛的方式，但我們還是希望說服各方支持擴大CUES涵蓋范圍?！薄爸蟹秸J為這是一個值得探討的建議，我們開始討論這個建議的細節”。見：新加坡外長：提議擴大《海上意外相遇規則》獲中國正面回應 [EB/OL].中國網.（2016-03-02） [2016-07-24]. http://jiangsu.china.com.cn/ html/junshi/gj/4465685_1.html.

[12]專家:《海上意外相遇規則》利于南海和平穩定[EB/ OL].人民網.（2016-09-12）[2016-09-18].http://military. people.com.cn/n1/2016/0912/c1011-28708807.html.

[13]新加坡尤索夫伊薩東南亞研究所東盟研究中心負責人鄧秀岷說：“為海上意外相遇制定區域準則的一個有用步驟將是，在海岸警衛隊地區指揮官之間設立熱線，以及時管控誤解?！币姡捍_立各國海警南海行為準則[EB/OL].新加坡文獻館.（2016-05-13）[2016-07-25].http://www. sginsight.com/xjp/index.php?id=16431.

[14]中國-東盟通過聲明:南海適用海上意外相遇規則[EB/OL].新浪網.（2016-09-07）[2016-09-18].http://news. sina.com.cn/c/nd/2016-09-07/doc-ifxvqcts9762589.shtml.

[15]中美南海軍事交鋒的“冷思考”[EB/OL].傳送門. (2016-04-04)[2016-07-25].http://chuansong.me/n/2800811/.

Research on the U.S.Presses China to Sign the RoB between CCG and USCG

ZHAO Weidong,PENG Ying
（China Maritime Police Academy,Ningbo 315801,China）

According to a large number of open literatures,this paper analyses the possible reasons for the United States which presses China to sign the Rules of Behavior of Maritime Encounter(RoB) between the China Coast Guard(CCG)and the United States Coast Guard(USCG).Also,the pros,cons and possible effects are explored after the RoB signed in the future.

CCG;USCG;RoB;reasons;effects

D993.5

：A

：2095-2384（2016）04-0020-05

（責任編輯 儲 歡）

2016-09-18

趙偉東（1965-），男，山東東營人，公安海警學院船艇指揮系船藝教研室教授，主要從事海警艦艇裝備、海警發展戰略及外國海警發展等方面的教學與研究。