南非法定呈繳制度研究

江向東　馬妮妮

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南非法定呈繳制度研究

江向東馬妮妮

法定呈繳是保存民族文化遺產的重要舉措。本文全面概述南非在英屬殖民地時期、英屬自治領地時期和南非共和國時期法定呈繳制度的立法沿革，重點分析其現行的法定呈繳制度體系與特點，并探討南非《法定呈繳法》在實施過程中存在的主要問題。南非人均GDP與我國相仿，其法定呈繳制度的經驗和教訓均值得我們借鑒。參考文獻26。

法定呈繳法律圖書館南非

南非是非洲經濟文化最發達的國家，2014年人均GDP為6621美元，全球排名第86位，與同年全球排名第84位的我國同屬人均收入中等的發展中國家。全國現有公共圖書館1600多所、大學與學校圖書館9400多所[1]，與圖書館事業發展相配套的法律法規也較為健全，其法定呈繳制度建立的時間較早，形成于19世紀中葉。對南非法定呈繳制度的歷史、現狀及實施情況進行研究，不僅有助于學界對該國法定呈繳制度的了解和認識，同時也能為我國法定呈繳制度立法提供有益的借鑒和參考。

1　南非法定呈繳制度立法沿革

1.1英屬殖民地時期的呈繳制度立法

南非法定呈繳制度的建立與英國殖民南非的歷史緊密相連，南非的法定呈繳制度也與其宗主國——英國法定呈繳制度有著密切的聯系。1842年，南非首次引入呈繳本制度，并在南非的開普和納塔爾殖民地生效，起因是同年《大不列顛版權法》(BritishCopyrightAct，1842)修訂時要求所有海外殖民地都必須履行出版物呈繳義務[2]。該法明確規定[3](161)：在倫敦出版的圖書必須在1個月之內向大英博物館呈繳，而在地方出版的圖書必須在3個月內呈繳；另外，殖民地出版的圖書必須在12個月之內呈繳。若出版社未能在規定時間內繳納，則被罰以與書價相等的罰款。

1865年，英國通過一項允許殖民地自行立法的法案，它所確立的規則是：殖民地立法機構為本地所制定的每項法律都是有效的，除非它與英國議會所制定的擴展適用到殖民地的法律相沖突[4]。南非本土圖書館接收呈繳本始于1873年，同年頒布的首部開普敦《版權法》(CopyrightActof1873)第2條明確規定開普敦公共圖書館和格雷厄姆斯敦公共圖書館負責接收呈繳本[5](27)；該法第3條規定呈繳圖書是強制性的義務，而且所有出版物在出版后的三個月內必須向上述兩家公共圖書館呈繳樣書，未能及時呈繳的出版商會被圖書館處以5英鎊的罰款[6]。1887年，布爾人控制的德蘭士瓦共和國也頒布實施《版權法》，并在比勒陀利亞建立公共圖書館。根據該法第22條對圖書的版權登記和呈繳做出的強制性規定，出版商必須向比勒陀利亞公共圖書館、版權登記處和另一相關政府部門分別呈繳一冊圖書。但版權登記處和政府行政部門因缺少必要的存儲空間，最后都將呈繳上來的圖書當作廢品處理[6]。

1.2英屬自治領地時期的呈繳制度立法

1910年，“英布戰爭”后，開普、納塔爾、德蘭士瓦和奧蘭治等四個殖民地政權合并為“南非聯邦”，成為英國自治領地。1911年，英國新修訂的《版權法》(CopyrightAct，1911)生效。該法沒有對英屬海外殖民地或自治領地的圖書呈繳做出規定，而是依靠海外各殖民地通過的法案來保證大英博物館收到其呈繳本[7]。1916年，南非自治領地議會通過《專利、設計、商標和版權法》(Patents，Designs，TradeMarksandCopyrightAct，1916)，統一了南非各省的圖書呈繳規定。該法明確規定：出版商必須向南非公共圖書館、納塔爾民眾圖書館和國立圖書館、德蘭士瓦國立圖書館、布隆方丹圖書館和大英博物館圖書館分別呈繳一本樣書，并且各類型出版物必須在出版之日起一個月內進行呈繳，否則將被圖書館處以5英鎊的罰款[8](4)。

1.3南非共和國時期的呈繳制度立法

1961年，因英聯邦成員紛紛譴責南非的種族隔離政策，南非政府宣布獨立，脫離英聯邦，成立南非共和國。1965年，南非新修訂的《版權法》第46條對出版物呈繳做出了新規定，并正式終止了向大英博物館圖書館呈繳出版物的義務[9]。1982年，南非國會通過了《出版物法定呈繳法》(LegalDepositofPublicationsAct，1982)，出版物呈繳進入了單獨立法的時代。

1994年，南非舉行了首次由各種族參加的大選。由于種族隔離制度的正式結束，以及經濟全球化和電子出版物與視聽媒介的日益增長，1982年《出版物法定呈繳法》的修訂工作迫在眉睫。1996年，南非藝術文化與科技部發起成立信息研究會(Information Seminar)，與法定呈繳圖書館委員會(Committee of Legal Deposit Libraries)一起負責起草法定呈繳法修正案，并于同年正式向南非國會提交立法草案——《法定呈繳法案》(LegalDepositBill，1996)[10]。1997年，南非國會通過了該法案，并正式將其命名為《法定呈繳法》(LegalDepositAct，1997)。同年7月1日，該法經南非總統曼德拉簽署后正式實施。

1998年6月26日，作為《法定呈繳法》配套法規的《法定呈繳條例》(LegalDepositRegulations，1998)正式頒布實施。2000年9月29日，南非藝術文化與科技部部長在南非《政府公報》上發布《法定呈繳條例細則》(Schedule)。2004年1月，經南非法定呈繳委員會授權，南非國家圖書館發布《政府出版物呈繳機構指南(第1版)》(OfficialPublicationsDepositoryManual，簡稱OPD Manual)，用來指導政府出版物呈繳工作的開展。2007年8月，又發布了該指南的修訂版。

2　南非現行法定呈繳制度的立法依據及其構成體系

2.1立法依據

現代法定呈繳制度建立的首要目的是保護國家的文化遺產并使社會公眾能夠世代免費獲取，以保障公民平等、自由獲取信息的權利。一般而言，一個國家所有法律的立法依據都源自憲法中的相關規定，南非也不例外。

該國憲法第2章第7條“權利”規定：“(1)此權利法案是南非民主的基石，它銘記著南非全體人民的權利，并確認人的尊嚴、平等和自由的民主價值。(2)國家必須尊重、保護、促進和實現權利法案中的權利?！盵11]南非藝術文化與科技部根據此條款的規定，在向國會提交的《關于法定呈繳法案目標備忘錄》(MemorandumoftheObjectsoftheLegalDepositBill，1997)第1條中就明確提出：“法定呈繳要確保民眾對國內本土信息資源的獲取，信息的獲取是社會公眾最基本的權利，尤其是對公民參與民主化的進程、采取明智的決定和改善生活水平來說，都是至關重要的?！盵10]

2.2構成體系

法定呈繳制度由以法定呈繳法為核心的一系列相關法律、法規、行政規章、行動指南、戰略規劃等構成。它是調整文獻呈繳者和接收者之間就文獻呈繳問題產生的權利和義務之法律規范的總稱。其分類方法大致有兩種，一種可分為狹義和廣義法定呈繳法，另一種則分為專門法與相關法。兩者之間彼此交叉。就前者而言，狹義法定呈繳法是指法律形式意義上的法定呈繳法，它是按照一定的體系編纂且以法典形式命名的法律；廣義的法定呈繳法是指與呈繳事務相關的所有法律、法規、條例、規章和有關國際公約中的相關規定。后者所稱的專門法一般是指直接規范法定呈繳活動的法律、法規、行政規章、行動指南等，相關法是指與法定呈繳活動間接相關的法律、法規、行政規章等。

南非現行的法定呈繳制度由專門法與相關法構成，專門法中有《法定呈繳法》(1997)及其配套法規《法定呈繳條例》(1998)和《政府出版物呈繳機構指南》(2007)；相關法主要有：《南非國家圖書館法》(NationalLibraryofSouthAfricaAct，1998)、《南非國家檔案與文件服務法》(NationalArchivesandRecordServiceofSouthAfricaAct，1996)、《國家遺產資源法》(NationalHeritageResourcesAct，1999)、《廣播法》(BroadcastingAct，1999)、《信息獲取促進法》(PromotionofAccesstoInformationAct，2000)、《電子通訊與貿易法》(ElectronicCommunicationsandTransactionsAct，2002)、《版權法》(CopyrightAct，1978)、《公共財政管理法》(PublicFinanceManagementAct，1999)等。

3　南非現行法定呈繳制度的主要內容與特點

3.1明確法定呈繳制度建立的目的

據Jasion所做的一項針對世界各國呈繳法實施情況的調查表明，世界上只有少數國家在其呈繳法中明確規定呈繳目的[12]。在這些為數不多的國家中，它們對建立呈繳制度目的之表述基本上可分為文獻保存、文獻獲取和書目控制等三種[13](10)。例如：英國《法定呈繳圖書館法》(LegalDepositLibrariesAct，2003)聲稱，制定本法是“為了利用和保護被呈繳的出版物及其它與此相關的目的”。澳大利亞2002年頒布的《澳大利亞國家圖書館法》(NationalLibraryofAustralia，2002)則將有關呈繳本制度視為該館履行保護“國家文獻遺產角色”的組成部分。馬來西亞在《法定呈繳本圖書館法》(TheLegalDepositofLibraryMaterialAct，1986)中則表述為“為了圖書館收集、保存、書目控制和利用馬來西亞公開出版物及相關事宜”而建立呈繳本制度[5](29-30)。而南非《法定呈繳法》則在正式條款之前就開宗明義地規定建立呈繳本制度的五個目的[14]，即：(1)通過對公開出版物的法定呈繳來保護國家文獻遺產；(2)確保南非出版的及適用于南非的公開出版物之保存、編目和獲??；(3)保障公眾對政府信息的獲??；(4)為法定呈繳委員會管理監督職能的履行提供法律依據；(5)彈性條款，被表述為“為與此相關的其它事項預先作好準備”。南非是目前國際上能夠在呈繳法中系統規定立法目的的極少數國家之一，而且將保護國家文獻遺產列為首要目的。

3.2嚴格界定法律術語

法律術語界定是否準確是衡量一部成文法立法質量最基本的標準。南非《法定呈繳法》第1條[14]，對“文獻”“出版”“出版物”“政府出版物”“出版者”“政府出版物呈繳處”“法定呈繳處”等多達12個術語進行了嚴格界定。與該法配套的《法定呈繳條例》中所界定的術語更是多達18個。2000年9月28日，南非《政府公報》又發布了《法定呈繳條例細則》，它實際上是對《法定呈繳條例》的修訂，但仍以術語界定為主要內容，增加了“非賣品”“銷售品”“電影與錄像出版者”等3個術語，并對“海報”術語進行了重新界定。嚴格界定法律術語的目的就是要明確法律概念，以免與日常生活中人們所理解的概念混為一談，從而使相關利益方明確各自的權利與義務，以免產生法律歧義。

3.3呈繳義務主體明確

法定呈繳義務主體是指負責提供呈繳客體的責任人，即呈繳者。從國際立法的趨勢來看，呈繳義務主體往往伴隨著信息傳播技術的迅速發展和新型出版物的不斷涌出而日益增多，從早期的傳統出版社、印刷廠、作者，擴大到廣播電臺、電視臺、視聽作品制作人、數據庫商、網絡信息服務提供商等。為了避免法律的頻繁修訂，南非《法定呈繳法》對呈繳義務主體一律界定為“出版者”，并采用開放式的界定方法。該法第1條(10)款規定：“‘出版者’是指如下某個團體或個人，無論其為公共或私人性質，(a)出版或發行文獻；(b)無論是個人、團體或其它主體，只要愿意承擔出版的財務風險，并意在使文獻廣泛流傳；(c)進口國外出版或者專為適應南非市場而改編使其為公眾所利用的文獻之南非出版者”[14]。這個定義顯然將所有的私營出版社或個人出版者、發行者、各類社會團體和政府機構以及文獻進口商都包括在內。這一立法模式得到了聯合國教科文組織(UNESCO)的認可，該組織于2000年出版的《法定呈繳立法指南》(GuidelinesforLegalDepositLegislation，2000)強調：“使用寬泛的術語來描述呈繳材料責任人，對于確保所有出版材料的呈繳來說，是非常重要的?！盵13](21)

3.4呈繳權利主體數量適中

比較兩組的臨床治療效果，療效標準［5］：分為嚴格完全緩解（SCR），完全緩解（CR），非常好的部分緩解（VGPR），部分緩解（PR），疾病穩定（SD），疾病進展（PD）。SCR、CR、VGPR、PR、SD為有效，PD為無效。取患者空腹靜脈血10 mL，離心并分離血清，采用免疫比濁法經OLYMPUS AU型全自動生化分析儀檢測兩組治療前后的β2微球蛋白、骨髓瘤細胞以及免疫球蛋白水平。不良反應按WHO規定的化療藥物不良反應分級標準［6］進行評價。

呈繳權利主體是指享有接收呈繳本權利的收藏機構，多以國家圖書館為主，輔以其他有國內影響力的大型文獻收藏機構，如公共圖書館、大學圖書館、檔案館等。從世界各國呈繳制度數百年來的立法情況看，呈繳權利主體的數量在總體上呈遞減趨勢，享有接收呈繳本的機構數量被嚴格限制。法定呈繳制度的核心目的是保存國家文化遺產，并非是為圖書館免費獲取文獻提供法律保障，所以一般只有少數大型圖書館才能享有此權利。據世界知識產權組織(WIPO)對80個國家的調查統計數據顯示，排除政府出版物繳送保存機構外，美國、日本、瑞典、西班牙、挪威、羅馬尼亞等38個國家呈繳本收藏機構的數量只有1所，超過4所的國家有25個[15]。

根據南非《法定呈繳法》第6條(1)款的規定[14]，除了政府出版物呈繳收藏機構外，現有的呈繳收藏機構有6家，分別是布隆方丹城市圖書館服務系統(the City Library Services， Bloemfontein)*布隆方丹城市圖書館服務系統實際上就是布隆方丹公共圖書館，它有七家分館，又稱Mangaung City Library Services。在南非官方語言之一的索托語中布隆方丹被稱為“Mangaung”。、開普敦國會圖書館(the Library of Parliament， Cape Town)、彼得馬里茨堡納塔爾社會圖書館(the Natal Society Library， Pietermaritzburg)*彼得馬里茨堡納塔爾社會圖書館現已更名為Msunduzi Municipal Library。、開普敦南非圖書館(the South African Library， Cape Town)*開普敦南非圖書館現已更名為開普敦南非國家圖書館(National Library of South Africa， Cape Town)。、比勒陀利亞國立圖書館(the State Library，Pretoria)*比勒陀利亞國立圖書館現已更名為比勒陀利亞南非國家圖書館(National Library of South Africa， Pretoria)。和作為特種類型文獻呈繳收藏機構的比勒陀利亞國家電影視聽檔案館(the National Film， Video and Sound Archives， Pretoria)。實際上，普通文獻出版者只需向上述前五家圖書館呈繳，呈繳權利主體數量適中。

3.5呈繳客體范圍界定富有彈性

隨著信息傳播技術的發展，以電子出版物、數字出版物或網絡出版物為代表的新型出版物層出不窮。美國學者Adrienne Muir認為，傳統法定呈繳客體是基于文本的模擬信息，以網絡為代表的數字信息的大量出現，使得過去定義的概念不能反映數字環境中的新型出版物，這是數字時代法定呈繳制度最基本的問題[16]。吳鋼也認為明確呈繳客體范圍是構建數字出版物法定呈繳制度需要解決的核心問題[17]。

南非《法定呈繳法》雖然制定于1996年，當時網絡或數字文獻在數量上也不像現在如此龐大，但南非當年的立法者已經意識到這一問題，在呈繳客體范圍的界定上采取“技術中立”(technology-neutral)的立法思維，使其足以涵蓋未來可能出現的任何新型出版物。該法第1條(3)款規定：“‘文獻’是指用于存儲或傳遞信息的文本、圖表、視覺、聽覺或其它任何可理解格式的媒介。任何版本或版次的文獻，只要它在信息內容、可理解性或者物理顯示方面與其他文獻上有顯著的不同，就可視為單獨的文獻?！盵14]

該法對“文獻”術語的界定有兩層含義：其一，只要是能夠用來存儲或傳遞信息的媒介就都屬于呈繳范圍。而關于這種“媒介”是數字的還是非數字的，是在線的還是離線的，該法第1條(4)款就此做出了規定，即所謂的“‘媒介’是指為了閱讀、收聽或觀看而用以記錄或傳遞信息的任何手段”[14]，該定義幾乎涵蓋了所有類型的載體。其次，文獻的不同版本或版次只要在內容上有顯著的不同，就可視為單獨的文獻納入呈繳對象。這一立法模式得到國際社會的高度認同，UNESCO在《法定呈繳立法指南》中稱“呈繳材料的最佳定義之一無疑是南非”，該指南還完整轉述了南非對“文獻”術語界定的具體內容，將其作為立法例加以推薦[13](40)。

對于具體文獻類型，《法定呈繳條例》第1部分對此進行了詳細的規定，所界定的文獻類型包括圖書、電影制品、動態電子文獻、靜態電子文獻、地圖、縮微品、多媒體、海報、連續出版物、錄音制品、視聽制品等[18](262)。這樣的法律安排具有一定的靈活性，一旦某類新型文獻需納入呈繳范圍，只需由藝術與文化部部長對實施條例進行修訂即可，無需通過國會對《法定呈繳法》進行修改。在第68屆IFLA年會上，南非國家圖書館的P. Z. Letshela和P. J. Lor特地向各國同行介紹了這一立法模式的特點。他們認為，南非《法定呈繳法》的“目標之一就是將法定呈繳的范圍延伸到視聽作品、廣播作品和電子媒介。這一目標的取得在于避免在法律中對不同媒介的具體類型進行定義或列舉。一般術語如‘文獻’‘媒介’所指稱的具體類型，可以通過條例的修訂進行規定，使其能夠容納未來可能出現的新媒體，而條例的修訂要比法律修改容易得多”[19]。

3.6明確規定呈繳義務主體的法定呈繳強制義務及義務豁免

呈繳義務主體的法定呈繳義務是呈繳法律制度的核心內容，它一般由文獻呈繳數量、書目信息提供、呈繳期限、呈繳費用和處罰措施等內容構成。若呈繳義務的規定過于簡單和籠統，就會使立法效果大打折扣。同樣，強制義務也不是完全沒有回旋的余地，出版社在特定情形之下可以申請豁免履行義務。南非《法定呈繳法》《法定呈繳條例》對此進行了極為詳細的規定。

3.6.1呈繳本數量

南非《法定呈繳法》第2條(1)款規定：“出版者出版的每種文獻，都應當按表格中所規定的復本數，向指定的法定呈繳機構呈繳，包括高質量的各種版本和媒介類型。按照上述規定所提供的復本數量，除了政府出版物之外，總數不得超過5份?！盵14]但該法中并無具體的呈繳復本數“表格”。該“表格”出現在《法定呈繳條例》第3章第8條中[18](263)，從表中可知，只有發行量99冊以上的出版物才需向5所呈繳圖書館各呈繳一份樣書，發行量在20—99冊之間的出版物只需向其中指定館呈繳即可，發行量在20冊以下的免呈繳。重版圖書、豪華版圖書、電影作品和海報只需向指定館呈繳一件樣本。另外，根據南非《法定呈繳條例》第5條的規定：電子文獻中的“動態電子文件只需向比勒陀利亞的南非國家圖書館呈繳，并需說明獲取所需的格式或方式”[18](263)。所謂“動態電子文件”，根據該條例第1條(3)款的規定“是指其信息內容以電子格式生產，利用計算機技術存儲，并以在線方式向用戶提供使用的文獻”[18](262)，也就是所謂的網絡文獻。加拿大也有類似南非這種根據出版量來決定呈繳本數量的做法。UNESCO《法定呈繳立法指南》對此規定給予了肯定，認為：“這樣的措施是避免出版商承受不適當的經濟負擔的一種手段”[13](23)。

另外，出版商及時提供書目信息是國家進行書目控制與編制較為完整的國家書目的基本保障。南非《法定呈繳法》第2條(2)款規定：“出版者所出版的每種文獻都應當向國立圖書館提交與該文獻相關的規定信息?！盵14]具體的“規定信息”由《法定呈繳條例》第4章作出了詳細的規定。

3.6.2呈繳期限和費用

在呈繳期限方面，南非《法定呈繳法》第4條規定：“除非另行規定，出版者應當在文獻出版發行后的14天之內呈送第2條(1)款所規定的文獻，提交第2條(2)款所規定的相關文獻信息?！盵14]所謂的“另行規定”可理解為，經該法授權的藝術文化與科技部部長可以發布行政規章，來調整其中某類文獻的呈繳期限。如，2000年《法定呈繳條例細則》第5條(2)款規定：“對非賣品視聽文獻，允許該作品在首次公開放映或傳播日之后的90天內繳送?！盵20]

在呈繳費用方面，該法第(3)條規定：“根據第2條(1)款規定繳送的文獻的費用、第2條(2)款規定提交文獻出版信息的費用，均由出版者承擔”[14]。

3.6.3呈繳義務的豁免和補助金的申請

呈繳義務的豁免可分為兩種不同情形：一種是出版者因某種圖書出版成本高昂而無力履行呈繳義務而提出申請。根據南非《法定呈繳法》第5條(1)款規定：“(a)若出版的特殊文獻成本高昂，或者是以獨特的或勞動密集形式制作的，出版者若免費向第2條(1)所規定的每個法定呈繳機構繳送1份文獻，有可能遭受嚴重的財務或其他困難，藝術與文化部部長可以應出版者的請求，與法定呈繳委員會協商后，豁免該出版者向各法定呈繳機構呈送此類文獻的義務?！盵14]另一種是由于某呈繳收藏機構認為不需要收藏某類特定文獻而主動通知出版者。該法第5條(2)款規定：“如果某一法定呈繳收藏機構并不需要屬于本法第2條(1)款規定而須繳送的某一特定文獻或某一特定類型文獻，該法定呈繳機構的負責人應以書面形式通知出版者，免除此類文獻向該呈繳機構呈繳的義務?！盵14]該法第5條(3)款還規定，為了保證國家書目的完整性，上述兩種情形的豁免，仍要求出版者履行提交相關文獻出版信息的義務。該法第5條(4)款則規定，由于某些原因，上述兩種豁免可能是錯誤的，藝術文化部部長或法定呈繳機構負責人可收回已生效的豁免決定。

一些出版者還可以向政府申請補助金，來緩解呈繳義務帶來的經濟壓力。該法第5條1(c)款規定：“藝術與文化部部長與法定呈繳委員會協商后，可以為遭受嚴重財務困難的出版者發放補助金。因此，出版者就有義務向南非圖書館或國家電影視聽檔案館呈送規定數量的文獻。補助金額視具體情況而定，但不得超過制作這些額外呈繳樣本的成本?！盵14]

3.7補救措施和處罰規定具有可操作性

法定呈繳在大多數國家是一種強制性的義務，對拒不履行義務的出版者進行處罰是最為常用的一種手段。在南非，未能履行法定呈繳義務的出版者，不會立刻受到起訴，圖書館需先實施補救措施。根據《法定呈繳法》第10條(1)款規定：“(a)如果出版者沒有按照本法第2條(1)款的規定向一個或多個法定呈繳機構繳送預期的文獻，藝術文化部部長將授權有關人員，按照規定的方式要求這些文獻在30天內向有關法定呈繳機構繳送。(b) 如果在該期限屆滿時，上述法定呈繳機構沒有收到這些文獻，上述有關人員可以立即通過購買的方式獲得文獻，如果該文獻無法購得，就必須制作質量合格的復制品，并向出版者追討購買文獻或再加工的成本?！盵14]如果上述條件得到滿足，出版者不會受到處罰。否則，根據該法第10條(2)款規定：“如果上述有關人員無法獲得或無法購得或無法追討有關本條第(1)款的費用，與法定呈繳委員會協商后，將對出版者提起民事訴訟”[14]。

南非對拒不履行呈繳義務的出版者處罰力度較大，根據南非《法定呈繳法》第9條規定：“任何出版者不遵守本法第2、 3、4 或 5 (3)的規定，將被認為是一種違法行為，一經定罪，將被處以不超過2萬南非蘭特的罰款”[14]。按2014年匯率計算，2萬南非蘭特折合1.2萬人民幣。南非C. Penzhorn博士認為“如果罰款太低，可能就不會對出版者形成足夠的壓力來迫使其遵守法律的規定，這樣的條款即使寫入法律也沒有任何實用價值?！盵5](65)

除了上述內容外，南非《法定呈繳法》第6條、第7條，還對法定呈繳收藏機構的責任、政府出版物呈繳工作的強化做出了明確的規定；該法第11條對呈繳工作的公共法人治理制度做出了安排，南非藝術與文化部部長將該項工作的管理授權給南非法定呈繳委員會(Legal Deposit Committee，簡稱LDC)來行使。

4　法律實施過程中存在的問題

南非現行《法定呈繳法》及其配套法規實施十多年來，對于增加文獻呈繳量提高文獻呈繳率起到了積極的作用。據Claudia Bazan向國際圖聯常務理事會提交的一份調查表顯示，南非文獻呈繳率為85.8%，屬高呈繳率國家[21]。但在法律的實施過程中也存在不少問題，其教訓也值得我們引以為戒。

4.1法定呈繳制度宣傳力度不足

完善的立法必須依靠人來履行，而普法宣傳是普及呈繳法制觀念的重要手段。南非在法定呈繳法實施過程中，法律宣傳力度明顯不足。據南非C. Penzhorn博士的一項調查表明[5](115)：在南非大約有1/3的大、中型出版社負責人對法定呈繳制度知之甚少；有近90%的出版社承認，在他們的員工中并不是所有的人都知道法定呈繳法。小型出版社的負責人中至少有一半以上的人無法說出5家呈繳本圖書館的名稱或無法確定法定呈繳圖書館的具體數量。 Ngoepe M和Makhura M的調查顯示，有43%的出版商不知道拒絕呈繳可能帶來的法律后果[22]。近年來，上述問題始終沒有得到很好的解決。Z. Nsibirwa博士的研究表明，呈繳本圖書館與出版商之間缺乏相互溝通已上升為呈繳本法實施過程中的一個主要問題[8](15)。

4.2對法定呈繳的目的認識模糊

由于宣傳力度不足，出版商對法定呈繳的目的認識模糊。出版商對南非法定呈繳立法設計中的保存國家文化遺產之首要目的認同度并不高，C. Penzhorn博士的調查表明，只有30%的出版社對此目的持積極態度；大多數出版商則認為，法定呈繳制度對他們來說沒有任何好處[23]。這一模糊的認識對呈繳工作的順利開展產生了一系列負面的影響，例如：有一半的出版商沒有專門的機制來核查文獻是否呈繳[5](157)；所有的出版商都對呈繳量和分別向五家圖書館呈繳的做法表示困惑；大約有3/4的出版社認為呈繳五份復本太多了，是“愚蠢的”“完全沒有必要”，“只需向一個圖書館呈繳就足夠了”。有的呈繳本圖書館亦認同他們的說法，認為只需向兩家國家圖書館呈繳就足夠了[5](160)。近年來，上述情況仍沒有得到很好的改觀。Z.Nsibirwa博士調查發現，一些出版商甚至認為沒有經濟補償的法定呈繳是一種變相的歧視性稅種，或者是變相的沒收私人財產的行為[8](15)。

4.3呈繳本圖書館對法定呈繳工作不夠積極

C. Penzhorn博士調查中還發現，圖書館中負責法定呈繳工作的館員大多士氣低落，對呈繳工作信心不足[23]。圖書館對法定呈繳工作不夠重視，日常館務會議的議程中從來就沒有討論過呈繳工作的相關問題，只有在遇到具體問題時才會在負責呈繳工作的人員之間討論[5](155-156)。呈繳本圖書館也意識到利用廣播電視和報刊等媒體宣傳法定呈繳制度的必要性，但又幾乎一致強調“圖書館不應為宣傳法定呈繳制度買單，它應當是政府的責任”[5](175)?，F有的五家呈繳圖書館之間在呈繳工作的開展方面也缺乏有效的溝通機制，基本上是“各做各的事情”[5](169)。Z. Nsibirwa博士的調查表明，有63.3%被調查的館員抱怨“呈繳圖書館承擔如此重要的責任卻沒有得到任何一筆政府專項經費的扶持”[8](195)，而且令他意想不到是“一些呈繳本圖書館對待呈繳工作的積極性不高，而且這種情況變得越來越明顯”[8](15)。多數呈繳本圖書館沒有制定呈繳本長期保存政策，也沒有對呈繳本館員進行系統培訓的計劃，甚至有45%的被調查者反映已入館呈繳本文獻沒有得到開放利用[8](183-202)。

4.4法定呈繳委員會未能發揮其應有的作用

南非法定呈繳委員會(LDC)是法定呈繳工作的實際管理者，但其管理能力與效率并不高，幾乎所有的呈繳本圖書館對LDC的工作都感到極度不滿。雙方溝通渠道不暢，圖書館就有關呈繳工作的相關咨詢，LDC沒有給予任何關注，普通館員的咨詢更是石沉大海[5](168-169)。Z. Nsibirwa博士在調查中也發現LDC只與呈繳圖書館高層管理人員溝通，對于普通館員提出的問題幾乎不作任何的反饋。對于任何實際問題的處理也沒有任何的指南或規則，參加法定呈繳會議的最高管理層也不太清楚法定呈繳實踐活動中都遇到哪些需要改進的具體問題[8](319)，其中最為典型的案例就是LDC至今無法制定出用于在線網絡文獻呈繳的行政規章。LDC網站也只是在頁面上簡單地設置了各呈繳本圖書館的鏈接，除此之外再無其它實質性的內容。Z.Nsibirwa和R.Hoskins認為[24]，由于“法定呈繳委員會至今仍未能向藝術與文化部部長提出任何有關制訂數字呈繳行政規章的建議，使機構缺乏實施法律的能力，導致重要電子文件持續地流失”。

4.5電子出版物呈繳工作進展緩慢

雖然南非《法定呈繳法》已將電子出版物納入呈繳范圍，并將其分為“靜態電子文獻”(有物理載體的數據庫或CD-ROM)和“動態電子文獻”(在線或網絡文獻)兩種，但目前加以實施的只有前者。P.Z.Letshela認為[25]，南非國家圖書館在技術上沒有能力去完全實施新的《法定呈繳法》，在線電子文獻收集、保存和訪問所需要的獲取技術會使圖書館陷入嚴重的財政問題，更為嚴重的是人力資源的缺乏，另外動態電子文獻呈繳的行政規章實施細則還有待于制定。動態電子文獻的呈繳還涉及到必須對《版權法》中的相關條款進行修訂，但難度卻很大，而此事也未能引起立法部門的重視，C. Darch甚至悲觀地認為版權法不會解決呈繳相關數字環境問題[26]。由于目前在線文獻尚未被收集和保護，南非和其它許多國家一樣，正失去許多電子文獻[8](233)。即使是“靜態電子文獻”的呈繳，目前也仍處于自愿呈繳階段，而且大多數呈繳本圖書館沒有制訂配套的管理政策。Z. Nsibirwa和R.Hoskins所作的一項針對圖書館負責呈繳工作的館員的調查顯示[24]，有一半的受訪者表示他們曾經接收到靜態電子出版物的呈繳，但有72.7%的受訪者承認他們沒有制定過任何針對靜態電子出版物呈繳保存的政策，90.9%的受訪者回答他們的圖書館沒有制定過任何有關改善呈繳出版物保護條件的政策，54.5%的受訪者回答他們的圖書館沒有制定過任何有關呈繳館員培訓的政策。上述政策制定的缺失，使得創建數字/電子材料的保存和保護管理框架及標準等都受到影響。

5　結語

南非《法定呈繳法》是現行法定呈繳制度的法律基礎，相關的配套法規、行政規章都圍繞著該法律制定。該法術語界定嚴格、體系結構完整，立法質量高，被視為發展中國家法定呈繳立法的典范，得到國際社會的高度評價。但南非在該法的實施過程中也暴露出一系列問題，同樣值得其他國家引以為戒。

目前，我國尚未制定專門的呈繳法，也未出臺專門的呈繳法規或行政規章，有關呈繳問題的法律規定分散在出版法規和地方圖書館法規之中，并形成了以出版審核和監管為目的和以擴充館藏文獻為目的的兩大呈繳法律體系。前者法律依據為國務院頒布的行政法規《出版管理條例》(2011)第22條和第67(3)條、《音像制品管理條例》(2011)第12(2)條和第44(4)條，以及新聞出版總署頒布的行政規章《電子出版物出版管理規定》(2008)第35條和第60(4)條；后者法律依據為地方性圖書館法規或行政規章、命令和通知。實踐證明，這種多頭爭相立法的呈繳本制度不具備可持續性，它既不科學也不合理，在影響呈繳率的同時還加重了出版社呈繳負擔。因此，必須盡快制定專門的呈繳法或呈繳法規，并嚴格控制繳存館的數量和呈繳復本數，盡快改變目前視呈繳為免費“唐僧肉”的“多頭呈繳”制度。

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(江向東教授福建師范大學社會歷史學院圖書館學系，馬妮妮集美大學誠毅學院人文科學系)

Case Study on Legal Deposit System in South Africa

Jiang XiangdongMa Nini

Legal deposit is an important measure to preserve national cultural heritage. This article mainly outlines the history and legislative process of the legal deposit system during the period of the British colony， the British dominion and the Republic of South Africa. After that， the article analyses the main contents and characteristics of current legal deposit system in South Africa. And then the main problems which come from the implementation ofLegalDepositActin South Africa are discussed. The per capita GDP in South Africa is similar to that in China， so the experiences and lessons of legal deposit system in South Africa are worth learning. 26 refs.

Legal Deposit； Legislations； Libraries； South Africa

2015-11-22