新加坡中央公積金制度對我國住房公積金制度的啟示

張 萌

【摘要】本文通過對新加坡中央公積金制度的研究，并在對我國與新加坡中央公積金制度比較分析的基礎之上，得出了我國現行住房公積金制度合理可行的改革建議。

【關鍵詞】新加坡公積金；住房公積金；公積金制度

一、引言

在城鎮住房制度改革的過程中，我國學習了新加坡中央公積金制度的成功經驗，并結合我國城鎮住房制度改革中遇到的實際問題，創造性地創立了我國的住房公積金制度，即一種義務性長期住房儲金制度。我國住房公積金制度的建立初衷是希望通過社會互助性融資，解決城鎮居民的買房問題，讓普通職工特別是中低收入家庭買得起房、住得上房，以保障社會公平，維持社會穩定。

二、新加坡中央公積金制度

（一）中央公積金制度的發展過程

1、第一階段為初創階段（1955年-1965年）

中央公積金制度實行初期，政府主要是為了解決絕大多數中小企業雇員的養老問題。因此，工作的重點主要是理順各方面的關系，根據社會成員的不同情況制定相應政策。

2、第二階段為調整階段（1965年-1978年）

1965年8月，新加坡獨立，新政府開始在更廣闊的范圍進行探索。1968年9月1日，新加坡開始了中央公積金制度下的第一個計劃——公共住房計劃。該計劃允許公積金成員動用自己的中央公積金儲蓄購買建屋發展局建造的享有補貼的低造價組屋。至 1975年9月，公積金開始被允許用于購買建屋發展局建造的沒有補貼、設施更為齊全的較高造價的住宅。

3、第三階段為發展階段（1978年-1993年）

1978年，公積金可用于購買新加坡公共汽車公司的股票，這既能使公積金會員通過投資股票獲利，又促進了公共交通更好地為本國民眾服務；1981年，開始允許會員動用公積金購買私人建造的高級住宅；1984年，會員可以使用公積金支付醫療費用。后來，陸續又推出了有關退休保障、醫療保健、住房保障、家庭保障、增進資產等5大類16項計劃。

4、第四階段為完善階段（1993年至今）

1994年，新加坡政府對未來30年的國民年齡構成、生活水平狀況、公積金積累程度等進行了超前預測，并開始采取了相應的完善措施。針對以前實施計劃的不足，政府逐步引入包括養老、醫療、住宅、投資等各方面的補足計劃，使得中央公積金制度發展得更加完善。

（二）中央公積金制度的基本內容

新加坡中央公積金制度實行會員制，所有新加坡公民和永久居民，無論是雇主、雇員都是中央公積金局的會員，都必須按月薪工資的一定比例強制性繳交公積金，并按月存入雇員名下。制度建立之初，雇主和雇員各按雇員月薪的5%比例繳交。政府可以根據經濟發展狀況調整繳交比例，如經濟景氣時，調高雇主繳交比例；經濟不景氣時，調低雇主繳交比例，以此達到鼓勵雇主在經濟不景氣時也能充分保持就業機會。目前，雇員按16%、雇主按20%比例繳交，也就是說每月的公積金總數為雇員月薪的36%，以雇員的名義存入中央公積金局，作為購房、醫療、保險和養老用。

每個會員的公積金賬戶，在55歲以前都分為普通戶頭、特別戶頭和保健儲蓄戶頭3個戶頭。普通戶頭款項可用于投資，主要用于買房、股票、黃金、支付大學學費等；特別戶頭款項不能用于投資，僅用于養老和特別急需；保健儲蓄戶頭款項可用于支付醫院的賬單和獲準的醫藥保險。會員達到55歲時，公積金賬戶就轉變為退休賬戶和醫療儲蓄賬戶。會員退休時，除保留一筆最低存款作為晚年之用外，其余公積金存款可以全部提出。如果會員終身殘疾或永遠離開新加坡，可以提前提取公積金存款。如果會員在規定年齡前不幸逝世，他的公積金存款可以移交指定受益人繼承。會員可以從60歲開始從最低存款中領取基本生活費用。會員在退休時存款不足，可以由子女填補他的戶頭。

公積金存款以及利息都是免稅的。公積金利率雖然是由政府決定，但與市場緊密聯系在一起，是新加坡四家主要國內銀行：新加坡發展銀行、華僑銀行、華聯銀行、大華銀行的一年期定期存款利率的算術平均值，且中央公積金法案規定最低利率為2.5%。但特別賬戶、退休賬戶及醫療儲蓄賬戶的存款利率要高于這個名義利率。

（三）中央公積金制度與住房

新加坡是市場經濟國家，但住房的建設與分配并不完全通過市場來實現，而是由政府主導公共住宅的開發與建設，包括在用地上給予保證、提供售后服務和社區生活服務等。新加坡政府成立住宅發展局，它的主要任務就是發展住房，推動城市建設，使其布局結構合理；根據不同的職工收入和消費水平，設計不同的住宅，使其在設計、施工、標準、造價等方面適應不同的消費者，以解決各個層次居民的住房。住宅發展局既是政府機構，又是房地產經營企業，在解決住房方面起著決定性作用。

新加坡在住房建設與分配上采取政府分配與市場出售相結合的形式，即中、低收入階層的住房由政府投資建設并實行有償低價優惠提供，高收入階層住房向市場購買。低收入階層可以享受廉租屋待遇，中等收入階層可以購買組屋，高收入階層則可購買私人住宅。

（四）中央公積金制度的評價

新加坡中央公積金制度是一個具有高強制性和高集中性管理的社會保障制度，在增進社會穩定和國民福利方面發揮了重要作用，從而增強了國家凝聚力，也有利于社會穩定。當然該制度也存在著一些弊端有待進一步完善。但無論如何，中央公積金制度已經成為世界上政府主導型社會保障制度的一個典范。

三、新加坡中央公積金制度與我國住房公積金制度的比較

（一）出發點不同

新加坡中央積金制度的建立初衷是以養老為主，新加坡獨立后才開始進入住房領域。新加坡公積金，在微觀上包括養老、住房、醫療、教育和投資等內容；在宏觀上增強了社會保障能力，并可以通過這筆資金進行宏觀經濟調控，有利于社會、經濟和政治的穩定。而我國住房公積金只是為了住房消費。

（二）利率政策和繳存率不同

為了養老保障資金的保值增值，新加坡中央公積金對存款利率實行高利率政策，且與市場利率掛鉤，本息都免稅。利率是根據新加坡四家主要國內銀行的一年期定期存款利率的算術平均值來確定的。此外，還規定了公積金最低利率為2.5%，以保護會員的基本利益。

新加坡中央公積金制度建立之初，雇主和雇員各按雇員月薪的5%比例繳交，繳存率為10%。目前，雇員按16%、雇主按20%比例繳交，繳存率為36%。而我國住房公積金則為了低貸而低存，由于使用方向單一，繳存率也比較低，職工和單位各負擔一半。

（三）與住房開發關系不同

新加坡中央公積金局的資金除了保證正常支取公積金外，大部分資金全部存入政府投資局。政府投資局通過發行債券籌措的資金作為“國家發展基金”貸放給政府機構和企業，住宅發展局是最主要的貸款對象，貸款利率高于國債兩個百分點，政府從中給予大量貼息。

新加坡中央公積金在居民購房融資方面的流程是：居民通過公積金獲得首付和申請銀行貸款——向住宅發展局購買住房——居民獲得住房所有權——資金流向住宅發展局——住宅發展局交還于政府——政府用其償還債券本息——中央公積金收回資金——繼續為住房建設和購買者提供資金。新加坡中央公積金既是購房信貸的主要來源，也是住宅發展局住房建設投資的主要來源。

而我國住房公積金除了發放房貸，資金的主體留存在住房公積金管理機構，主要投放在國債等安全資產，國家財政也沒有貼息。

四、新加坡中央公積金制度對我國住房公積金制度的啟示

（一）明確住房公積金制度的住房保障職能

我國住房公積金制度應定位于住房保障，擴大住房公積金覆蓋面和提高對中低收入階層的住房保障力度。住房公積金管理者制定出來的政策應能促進中低收入群體解決住房問題，最終實現“居者有其屋”的終極目標。

（二）采取靈活的繳存方式，提高住房公積金的繳交率

我國住房公積金應該根據經濟的發展、職工工資收入水平、企業勞動力成本以及公眾對公積金評價等因素，及時調整公積金的繳交率。同時，應該根據住房需求和年齡的相關性，采取不同年齡實行不同繳交率的繳存方式，以適應不同年齡階段對住房的不同需求。

（三）貸款政策適當向中低收入階層傾斜

對中低收入階層實行公積金貸款優惠政策，放寬貸款條件和額度，設計專門針對中低收入階層的貼息、低息、低首付、稅收優惠等住房融資產品，降低準入門檻，以較低的融資成本和豐富融資功能滿足中低收入階層購房融資需求。妥善解決中低收入階層的住房問題，讓更多的中低收入群體實現“居者有其屋”。

（四）開辟新的投資渠道，實現公積金保值增值

在保證資金安全的前提下，開辟新的投資渠道，將資金融入資本市場保值增值，并且通過政府保護多種投資渠道，從而實現住房公積金最大化的保值增值。如債券、信托、公用事業投資等。

（五）將沉淀資金用于保障性住房建設

我國住房公積金也可以像新加坡一樣用于購買定向債券，政府再將這部分資金用于保障性住房建設，并通過出售保障性住房回收資金，形成有效的資金循環模式。

同時，可以允許職工利用個人公積金參加公共租賃住房投資。如建立公共租賃住房信托基金（REITs），允許職工個人使用公積金購買公共租賃住房信托基金。這樣既可以將公積金有效用于住房保障工作中，又可以實現公積金的保值增值彌補“低存”對職工造成的損失。