推進紹興市上虞區預算管理改革的基本思路

陳起

摘 要：黨的十八屆三中、四中全會將財政工作的重要性提升到一個前所未有的新高度，提出了深化財稅體制改革的總體任務，明確指出要建立現代財政制度，改進預算管理制度。這次預算制度改革，是在當前財經紀律松散、財政資金分散、財政支出績效不高的背景下進行的，實質上是一次財政預算制度的再造，是財經秩序的重建。從目前上虞區預算管理情況來看，雖然以部門預算為核心的預算管理模式日漸成熟，但隨著預算管理改革的不斷深入，一些深層次問題也逐漸暴露出來。解決這些問題既有賴于繼續深化改革，更需要進一步分析原因，從管理思想、理念、舉措上尋求破解之道，實現制度創新，積極推進預算管理改革。

關鍵詞：紹興市上虞區 預算管理

黨的十八屆三中、四中全會將財政工作的重要性提升到一個前所未有的新高度，提出了深化財稅體制改革的總體任務，明確指出要建立現代財政制度，改進預算管理制度。這次預算制度改革，是在當前財經紀律松散、財政資金分散、財政支出績效不高的背景下進行的，實質上是一次財政預算制度的再造，是財經秩序的重建。從目前上虞區預算管理情況來看，雖然以部門預算為核心的預算管理模式日漸成熟，但隨著預算管理改革的不斷深入，一些深層次問題也逐漸暴露出來。解決這些問題既有賴于繼續深化改革，更需要進一步分析原因，從管理思想、理念、舉措上尋求破解之道，實現制度創新，積極推進預算管理改革。

一、當前上虞區預算管理的主要問題

當前，紹興市上虞區預算管理制度依然存在著預算定位不清、預算分配不完善、預算編制不細，預算約束力不強、預算支出效率不高等問題，這些都直接影響到預算管理的成效與改革的進一步推進，也直接關系到上虞區經濟社會的科學發展。

（一）財權與支出責任劃分不夠清晰，削弱了預算安排的公共性。

從上下級財政關系來看，財權與事權不相匹配相當明顯，法定支出掛鉤增長、項目資金配套、專項轉移支付等政策，壓縮區級財政理財空間，地方財政在促進公共服務均等化等方面受到制約，公共財政職能的主動性難以有效發揮，而與下級財政的關系上，又存在事權不清，包攬過多的現象。從政府與市場的關系來看，支出責任界限較為模糊，財政支出“越位”與“缺位”現象依然沒有較好解決，應由市場配置資源的支出還占相當大的比重，資源配置的低效沖擊了公共財政應承擔的公共產品和服務的提供水平。2014年，上虞區本級安排的扶持企業發展政策資金達到6.6億元，占全年一般公共預算支出的13.8%，極大地影響到民生、教育、科技等重點項目支出增幅。

（二）部門的支出利益格局逐漸固化，降低了預算安排的合理性。

雖然近年來上虞區預算編制一直采用“零基預算”和“綜合預算”方法，但由于財政對部門信息掌握不夠全面，預算信息不對稱，政府預算安排實質上成為財政與部門的博弈，對財政資源進行“討價還價，預算安排逐漸被部門支出利益格局所“綁架”，部門的既得利益固化，一些部門先切塊資金總量再定具體項目，難以體現真實合理的支出需求。

二、進一步推進上虞區預算管理改革的思路

對于在推進預算管理改革過程中出現的問題，我們必須在深化改革中尋求化解問題“藥方”，堅持以問題為導向，從深化改革方向上進行突破，從根本源流上理順體制機制，構建科學規范的預算管理新模式。

（一） 規范預算管理制度，推進政府預算公開透明

全面規范是現代財政制度的內在要求。深化財政預算管理改革，必須規范財政預算管理行為。一是進一步增強財政和預算法治意識。貫徹落實新《預算法》中的各項規定，遵循制權、制衡、制約和公開、透明、科學的原則，依靠法律的手段使改革更明確、更嚴肅、更剛性，以程序來保障預算管理的規范化，發揮改革的整體效益。二是建立定位清晰、分工明確的政府預算體系。明晰政府與市場職責，凡屬市場能發揮作用的競爭性領域，財稅等優惠政策要逐步退出，對帶有普惠性、一定區域范圍內實施的涉企財政扶持資金，要在規定期限內轉型為產業引導基金模式進行扶持。對少數暫無法全部按基金方式管理的競爭性領域專項資金，按照分步取消的原則，逐年進行壓縮，倒逼轉型。對“一企一策”等特定對象的優惠政策，沒有規定執行期限的，確定5年執行期限，到期取消。取消和整合一些政策執行操作難度、政策支持重復或相近、績效差以及“小而散”的扶持政策。三是健全預算標準體系。進一步完善基本支出定額標準體系，加快推進項目支出定額標準體系建設，充分發揮支出標準在預算編制和管理中的基礎支撐作用。加強機關運行經費管理，嚴格會議費、培訓費、公務接待費等經費管理規定。加強人員編制管理和資產管理，完善人員編制、資產管理與預算管理相結合的機制。四是積極推進預決算公開。細化政府和部門預決算公開內容，擴大部門預決算公開范圍，除涉密單位以外，所有使用財政資金的部門均要公開本部門預決算；加大“三公“經費公開力度，并對預決算公開過程中社會關切的問題，及時規范整改，完善制度。

（二）延長預算管理周期，強化財政預算宏觀籌劃

適應經濟形勢新常態，針對財力增幅趨緩，財政收支矛盾加劇的現狀，加強財政政策逆周期調節，充分發揮財政調控職能。一是研究編制三年滾動財政規劃。對未來三年重大財政收支情況進行分析預測，對規劃期內一些重大改革、重要政策和重大項目，研究政策目標、運行機制和評價辦法。二是建立健全財政存量資金動態管理機制和定期清理機制。對單位歷年經常性項目結余結轉資金經清理后納入部門預算使用，對歷年一次性項目和已完成的階段性項目，以及連續兩年未用完的結轉資金，由財政收回統籌使用，切實增強財政調控能力。三是建立跨年度預算平衡機制。一般公共預算執行中如出現超收，用于補充預算穩定調節基金；如出現短收，通過調入預算穩定調節基金或其他預算資金實現平衡。四是積極實施政府存量債務置換。向上積極爭取政府存量債務置換額度，通過幾年努力，逐步將通過融資平臺借入的全部銀行借款置換為低息長期的政府債券。同時，在確保安全和支付的前提下，加大社?；鹬脫Q政府性債務的力度，努力提升經濟社會發展的財政保障能力。