國有資本經營預算績效評價研究

張展銘

摘 要：國有資本經營預算績效評價作為國有資本經營預算工作中一個重要環節，有必要對其分析研究以在實踐中指導預算工作。本文從國有資本經營預算的發展歷程到預算績效評價的基本框架，依據已有的理論研究和目前有關完善國有資本經營預算體制的改革形勢，在國有企業分類改革的基礎上，客觀闡述了國有資本經營預算績效評價的目標、原則、內容，從國企改革的角度提出了國資預算的績效評價?，F有的國資預算績效評價體系需要在未來的改革中作出修改并逐步完善，形成科學、完備的一套系統。

關鍵詞：國有資本經營預算；國企分類；績效評價

一、引言

作為國有資本經營預算管理框架下的一項重要部分，國有資本經營預算績效評價有助于提高資本使用效率、更好發揮國有資本經營預算的宏觀調控作用。因此研究國有資本經營預算績效評價的研究對完善國有資本經營預算制度有重要意義，且其研究的理論成果對國有資本經營預算的實踐工作有積極的指導作用。十八屆三中全會《決定》指出要完善國有資本經營預算制度，使得國有資本經營預算下一步改革面臨新的形勢和任務。一個科學、完整的國有資本經營預算體系，除了合理嚴格的預算編制、審批和執行，還要有對預算執行和經營績效的評價。

二、國有資本經營預算的發展歷程

為更好地了解國有資本經營預算，有必要對我國國有資本經營預算的發展歷程做一個回顧。20世紀80年代，資本預算概念的引入影響了我國預算編制的理念，我國開始研究政府復式預算方案。1991年發布的《國家預算管理條例》要求從1992年開始按復式預算編制國家預算，在一定程度上可視為國有資本經營預算的的前身。

1994年，通過《預算法》及次年通過的實施條例中提出了建立“國有資本經營預算”，但當時國資委隸屬于財政部，國有資本的管理并未從財政中獨立出來，因此這項提議在實踐中并未實施。1998年財政部的“三定”方案中將國有資產經營預算修改為國有資本金預算，雖然在概念上表述更加完善，但在實踐中并未實際編制。2003年，十六屆三中全會中提出“要建立國有資本經營預算制度和企業經營績效考核體系”，這時才出現國有資本經營預算的正式提法。

2007年9月，國務院頒布了《國務院關于試行國有資本經營預算的意見》，同年財政部和國資委聯合印發了《中央企業國有資本收益收取管理暫行辦法》，開始在部分企業進行試點，政府與國有企業正式進入了市場經濟下的稅利分流模式，開啟了我國復式預算編制時代。經過三年的試運行，國務院決定于2011年開始擴大中央國有資本經營預算的實施范圍，同年5月，財政部下發《關于推動地方開展試編國有資本經營預算工作的意見》，開始在地方推廣。而財政部在2012年11月印發了《關于展開2008-2011年中央國有資本經營預算支出項目績效評價工作的通知》，才決定從2012年試行國有資本經營預算支出項目績效評價制度，實際上，國有資本經營預算績效評價工作尚未正式展開。

2013年十八屆三中全會《個中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出要完善國有資本經營預算制度，提高國有資本收益上繳公共財政比例，更多的用于改善民生。并在《關于2014年中央國有資本經營預算的說明》中提出，從2014年起，國有資本收益收取比例在現有基礎上提升5個百分點。

三、國有資本經營預算績效評價的基礎

（一）國有資本經營預算績效評價的原則與目標

國有資本經營預算績效評價的原則包括：1、客觀與科學性原則，客觀性是保證預算績效評價可信度的基礎，對國有資本經營預算績效評價的方法、程序及評價指標體系科學合理的設置，以形成規范的績效評價；2、可操作與透明性原則，規范的國有資本經營預算績效評價程序保障績效評價的可操作性，且評價過程的公開透明可以加強對國有資本預算執行的約束力；3、目標導向與反饋性原則，以保證實現國有資本經營預算的雙重職能為績效評價的的目標為導向，設置評價指標體系?？冃гu價的反饋信息為下一個年度的預算形成參考和依據；4、財務和非財務評價指標相結合、評價結果和獎懲相結合的原則。

國有資本經營預算績效評價的目標在于確保國有資本職能的實現。從國有資本的職能上看，其目標是一實現資本增值，二實現宏觀調控、主導國民經濟按預定軌跡運行。而國有資本經營預算是為國有企業發展服務的，既要在宏觀上推進國有經濟整體布局合理化，而且要幫助不同類別國企更好實現自身功能。在國企分類監管的基礎上，要以服務于不同類國企的國有資本的效益和效率作為績效評價的立足點。

（二）國有資本經營預算績效評價的內容與主體

從國有資本經營預算角度出發，分類監管就要求對不同類別的國有企業實施不同的利潤分配和資金支持。因此國有資本經營預算的績效評價，要根據分類國企的目標進行分類評價。2015年9月《中共中央、國務院關于深化國有企業改革的指導意見》將國有企業分為商業類和公益類。1、公益類企業以公益類國有企業以保障民生、服務社會、提供公共產品和服務為主要目標；2、商業類以資本效益最大化為主要目標，包括戰略支撐和一般競爭性企業，引領帶動產業升級，對地方經濟社會發展有支撐作用的企業。

國有資本經營預算績效評價主要是由國資委，國有資本運營、投資機構和社會各界，各個主體對其評價客體的績效評價是層層相扣的。

四、國有資本經營預算績效評價

國有資本經營預算的績效評價需要根據績效評價的目標及內容來確定。1、公益類企業，其主要任務是提高公共服務的品質和運行效率，以實現社會效益為主要目標。其績效評價標以非財務質評價指標為主，向公眾提供高質量的公共產品和公共服務是對其進行績效評價的依據，要考察運營保障能力和市場化運作水平。引入社會評價機制，如是否提高了公共產品和服務的水平，對民生社會保障事業的發展是否起到了推動作用；2、商業類企業則是以資本效益最大化為目標，實現國有資本增值保值和政府調控的目標，此類企業績效評價應以財務評價指標為主，財務評價應從財務效益、資產運營、EVA（經濟增加值）、償債能力、經營效率、發展能力、這些方面著手，全面客觀地反映國企績效水平。但也不能忽視這類企業的非財務績效指標，包括企業的核心業務的拓展能力、戰略管理能力、市場占有率、外部資源利用能力以及外部環境方面進行評價，是否有助于政府實現宏觀調控經濟的職能、維護經濟穩定、促進產業結構的調整和優化的戰略要求。

建立在財務和非財務評價指標的基礎上的績效評價更加客觀、科學、具有說服力。此外，還需增加評議性指標，以彌補非財務指標在準確性和客觀性方面存在的不足，更加客觀公平地評價企業績效，包括國有資本戰略規劃調整、國有資本基礎管理情況、國有資本經營預算對社會經濟環境的影響、國有資本經的宏觀經營效果。

五、結論

資本經營預算績效評價作為國有資本經營預算一項十分重要的部分，在理論界的研究相對較少，在績效評價上有爭論。預算績效評價體系的構建是一項系統的過程，其影響因素較多，權重系數的設置復雜，而且影響其評價工作的改革發展還在進行中，做好這項工作還需要其他相關基礎工作的支持。因此評價體系也需要在目前的基礎上，適應新形勢，解決已出現的問題，進行更科學合理的革新，幫助提高國有資本經營預算的管理經營效率。

（作者單位：北京工商大學商學院）

參考文獻：

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