我國城鄉社會保障均等化制度變遷路徑分析

張葉

摘 要：本文從新制度經濟學的視角出發，以制度變遷理論為視角，通過對城鄉社會保障制度變遷歷程進行深入分析，為消除社會保障制度改革阻力、推動城鄉社會保障服務均等化改革順利進行提供了理論依據，并在此基礎上提出了加快城鄉社會保障制度改革的政策建議。

關鍵詞：社會保障；城鄉差距；新制度經濟學；制度變遷

黨的十八大報告提出，要“統籌推進城鄉社會保障體系建設，堅持全覆蓋、?；?、多層次、可持續方針，以增強公平性、適應流動性、保證可持續性為重點，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系”。加快推進社會保障制度改革，是縮小城鄉貧富差距、構建社會主義和諧社會的基本要求，也體現了新制度經濟學制度變遷理論的內涵價值。

一、作為分析框架的制度變遷理論

制度變遷是新制度經濟學研究的主要內容，制度經濟學家從不同的維度建立了不同的理論，其中以美國經濟學家道格拉斯·C·諾思的制度變遷理論為代表性。諾思的制度變遷理論模型的基本假設是：制度變遷是制度處于不均等狀態時追求潛在利潤的自發過程。這種“潛在利潤”，是一種在現行制度安排中無法獲取的利潤，因此當一種新的制度安排的潛在收益大于現行制度安排的預期成本時，會產生獲益機會，從而推動制度變遷。這種新的制度安排，有利于實現制度的更高效率。

二、城鄉社會保障制度變遷歷程

（一）社會保障制度初步探索階段（1949—1978年）

在這一階段，社會保障制度的設計是政府憑借行政力量有計劃、有步驟地開展的，政府在社會保障中具有絕對的壟斷地位；同時，作為社會保障制度的供給者，政府有能力也有意愿保障制度變遷的順利實施，能夠彌補其他主體所存在的供給力度不夠的問題，因此，這一時期我國社會保障制度變遷是一場由政府主導的強制性變遷，這適應當時的經濟發展水平，能夠在尚不穩定的社會格局中在最短的時間內以強有力的方式推動制度變遷，從而避免外部性和“搭便車”行為，降低制度變遷的成本。

（二）社會保障制度全面改革階段（1978—2002年）

這一階段的社會保障制度改革，雖然政府為主導的強制性變遷依然占據重要地位，但改革取得的成績并不只是強制性變遷的作用，而是強制性變遷與誘致性變遷相結合，在自上而下推行政策的同時充分發揮了基層公民的主觀能動性。這主要表現在：政府通過頒布政策法規進行社會保障制度改革的同時，也有針對性的開展了各地區的試點工程。以中央的方針為指導，結合各試點地區特色，根據各地實際情況發展相應的制度改革模式和策略，以強制性變遷與誘致性變遷相結合作為變遷動力，有力地推動社會保障制度改革。

（三）社會保障制度協調發展階段（2002—2015年）

現有的社會保障制度形成了以政府為主導、私人組織和社會中介參與的多元格局。在改革開放和西方政府管理改革運動的影響下，政府主導格局逐漸被打破，多種私人組織和社會中介積極參與進來，推行由政府主導、市場參與的社會保障體制。這體現了我國政府由一方主導的強制性變遷逐漸與誘致性變遷融合發展。同時，強制性變遷與誘致性變遷的融合并不意味著對強制性變遷的取代。多元主體參與并不是削弱政府的作用，而是希望加入企業及其他社會組織的力量，以此提高政府行政效率，規范企業及其他社會組織的行為。

三、城鄉社會保障制度變遷問題審視

（一）制度變遷發展速度過快，和社會需求不融合

近年來，我國全面推進最低生活保障制度，完善養老保險制度、加快新型合作醫療改革試點工作，基本形成社會保障制度框架，并在該框架內大步推進改革。然而，過分重視改革速度，也產生了新的問題。地方經濟實力對社會保障資金投入的制約，地方政府主動推動制度變遷的意愿不強，能力不足。其次，社會保障制度對弱勢群體救助的不及時，也打擊了該群體對社會保障制度的需求。我國目前遠未建立起覆蓋全體公民需求的社會保障制度，特別是對弱勢群體的社會保障還亟待完善，這為社會保障制度埋下了隱患。

（二）制度變遷政府主導過于強勢，市場作用發揮不足

我國的社會保障制度變遷更多是一種自上而下的強制性變遷，政府是制度變遷的主導者，決定了制度變遷的方向、速度和整體布局。另一方面，以市場調節為依托的誘致性變遷受到限制。社會保障制度的目的是管理社會有效需求，保證社會總供給與總需求之間的平衡，要注重市場機制的作用。當前我國市場發展不完善、企業的經營水平也有限，同時政府對于社會保障事業的過度干預，使得私人組織和社會中介組織參與社會保障制度改革的自主性和積極性受到打壓，因而市場的作用難以得到發揮。

（三）制度變遷呈城鄉二元分割格局，制度“碎片化”現象嚴重

當前城鄉社會保障制度存在二元分割格局，這不僅違背了公平正義原則，而且拉大了城鄉差距。我國農村人口基數較大，但是農村的社會保障服務仍處于落后水平，不利于統籌城鄉協調發展。其次，城鄉社會保障制度體系在制度上和標準上的不統一，導致制度“碎片化”現象嚴重，同時，在市場經濟條件下，城鄉居民身份變化頻繁，這種狀況也給城鄉居民帶來諸多不便，如進城務工農民在城鄉之間流動時，其社會保障待遇不能得到合理、有效的轉接，導致其在享受社會保障服務時面臨巨大困難。

四、城鄉社會保障制度變遷路徑選擇

（一）構建公平正義的制度供給模式，重塑社會保障觀念

公平正義的制度供給模式，是社會保障制度體系的重要基石。社會保障要覆蓋廣泛，并兼顧好城鎮與農村發展狀況。同時政府應重視對城鄉社會保障的認識，運用國家強制手段對社會資源進行分配和再分配，為生活困難居民提供物質上和精神上的保障，保證其社會生活的正常開展和經濟活動的持續發展。政府要利用政治權威和公信力，協調利益分配，緩解矛盾沖突，關注廣大公民之間的經濟和社會地位差距，并對弱勢群體進行傾斜照顧，真正實現社會公平正義。

（二）構建政府和市場有機結合的制度運行模式，統籌城鄉社會保障同步發展

開展多元籌資方式，建立以政府為主導、市場主體積極參與的多元籌資渠道。首先，積極引入市場競爭機制，鼓勵地方、企業以及個人開展多種形式的社會保障事業，實現國家、企業和個人共同參與，為社會保障事業分攤經費開支。其次，在面對社會保障政策實施過程中出現的資金短缺情況，政府要考慮更加多樣化的方式籌集社保資金，通過有股減持、資產置換、土地拍賣等方式變現部分國有資產，獲取更多的社會保障資金支持。

（三）構建長效均衡的制度變革模式，改革完善公共財政體制

要實現社會保障制度的長效運行，關鍵在于公共財政，即如何實現公共財政在城鄉之間的公平分配。首先，健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制。加強中央和地方在農村社會保障的問責制，在財政支出方面進行合理規劃，給予地方政府與事權相適應的財政自主權。其次，完善中央對地方的轉移支付制度和省以下轉移支付制度，加大對農村地區的轉移支付力度。同時，做好財政轉移支付資金的管理工作，建立相應的監督評價體系，增強資金使用的透明度，實現?？顚Ｓ?。

（作者單位：四川大學公共管理學院）

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