縣級政府基本公共服務質量管理的績效測量研究

鐘曉華　李毅　王家合

摘 要：本文對北京市各個縣區的公共服務質量的績效采用數據包絡法進行了測量。實證結果顯示，2000年～2012年間北京市各縣區中，只有大興區的公共服務始終處于DEA有效狀態，而其余四個縣區在樣本期間均存在不同程度的效率損失，并且效率損失的來源絕大部分來自于規模報酬遞減，這也說明北京市大部分縣區的公共服務應當控制規模以提高效率。

關鍵詞：縣級政府；基本公共服務；績效

一、引言

目前國內外有關公共服務的文獻很多主要關注公共服務投入的不足以及公共服務的均等化的研究。但鑒于我國的國情，一方面由于政府機構的職能龐雜以及體制約束等原因很難在短期內使得公共服務規模得到有效的擴大；另一方面由于我國經濟結構的二元化特征，使得公共服務的均等化程度在短期內很難得到顯著的改善。因此，著力于改進現有公共服務的質量，在現有的投入前提下，提高公共服務的效率是一個值得深入研究的問題。

國內外有有眾多關于公共服務效率評價的文獻。有一些專門針對公共服務中某個領域的效率展開分析，例如，Worthington（2000）對政府管理的綜合效率展開了投入產出分析，Davis and Hayes（1993）以地方警察機構為研究對象，對其展開了投入產出分析，以評價各個地方警察服務效率的差異。國內也有一部分有代表性的文獻。例如，陳昌盛和蔡躍洲（2007）利用數據包絡法對中國公共服務的效率問題進行了全面的投入產出分析，陳詩一和張軍（2008）對中國地方政府的財政支出進行了效率評價，張寧與胡鞍鋼（2006）從較為宏觀的角度評價了我國的醫療衛生效率。

回顧已有的研究文獻，基本都是從國家層面和省級層面來對公共服務的效率評價展開研究，幾乎沒有文獻從定量的角度對我國縣市一級的政府機構的公共服務效率進行實證研究。因此，在現有的既定投入下，研究如何提高縣市公共服務的效率更加具有現實意義。由于我國縣級經濟單位數目過多，并且縣級單位公共服務的數據收集比較困難，本章選用有代表性的北京地區的縣市區作為研究對象。

二、北京市各縣區公共服務質量的績效評價

（一）北京市各縣區公共服務績效的DEA評價

對于公共服務效率投入變量與產出變量的設定，本文基本采用王偉同（2011）變量選取的方法。DEA的輸入單元只有一個變量：地方財政一般預算支出。輸出單元包括五個變量，即：普通中學在校學生數、小學在校學生數、醫院和衛生院床位數、各種社會福利收養性單位數和各種社會福利收養性單位床位數。按照中國縣市經濟統計年鑒的數據來源，在統計年鑒上北京市包括大興區、懷柔區、平谷區、密云縣與延慶縣五個地區。本節采用數據包絡法從投入產出的角度評價了北京市這五個縣區公共服務的效率得分，并從純技術效率與規模效率的角度對這五個縣區的效率損失進行了來源分解，這樣便于指明效率改進的方向，使得政策建議更具針對性。以下是用DEAP2.1軟件輸出的實證結果：

從表1中北京市各個縣區DEA評價的結果來看，大興區是最有效率的，在整個樣本區間大興區都處于DEA有效的狀態，而其余各個縣區均存在不同程度的效率損失。例如從2000年的評價結果來看，懷柔區、平谷區和密云縣公共服務的總效率都存在一定程度的效率損失，其中平谷區的效率損失最為嚴重，效率得分只有0.653，這個分值的含義是在投入相同的條件下，平谷區的產出只能達到有效率地區的65.3%，存在34.7%的效率損失。表1還給出了總效率的分解情況，例如2000年密云縣的總效率損失就被分解為純技術效率損失與規模效率損失，2000年密云縣的總效率的得分只有0.867，密云縣公共服務13.3%的效率損失來源于兩個不同的渠道：純技術效率損失與規模效率損失。純技術效率的損失為13.1%（因為純技術效率的得分只有0.869），規模效率的損失為0.3%（因為規模效率的得分值為0.997）。

為了進一步明確規模報酬損失的方向，下面根據線性規劃模型求解結果進一步給出了規模報酬損失的來源和方向（表2）。例如2000年平谷區公共服務的規模效率損失的原因是存在規模報酬遞減，這說明2000年平谷區的公共服務領域在投入增加一倍的條件下產出不能一比一的提高，在這種情況下，減少公共服務的規模更有利于提高效率，產生更加高效的公共服務。又例如2000年密云縣公共服務規模效率的損失為03%（因為規模效率的得分值為0.997），并且規模效率的損失方向是規模報酬遞增，這就說明2000年密云縣的公共服務的投入如果增加一倍，產出將不知增加一倍，這樣說明2000年密云縣擴大公共服務的規模能更加好地改善公共服務的效率。

三、北京市各縣區公共服務投入的均等性與配置效率分析

公共服務的另一個重要研究對象是公共服務的均等化程度以及要素投入的配置效率。本文從人均投入的角度考察了北京市各個縣區公共服務的均等化程度以及資源的配置效率。圖1列出的是北京市2000年～2012年各年份五個縣區平均每萬人財政支出額。北京市公共服務的投入在各縣區之間也存在不平衡性，從各年投入的平均值來看，大興區每萬人財政支出的投入是最低的，只有4182.916萬元，而每萬人財政支出最高的懷柔區卻高達9847.782，大致是大興區的2.5倍。北京市各個縣區的財政支出的額度相差較大，但整體趨勢是隨時間的推移北京市各個縣區公共服務的支出額度在逐步地增加，但非常明顯的效率最高的大興區投入額度是最低的。

表3顯示了北京市各縣區公共服務投入量的增長趨勢。北京市各個縣區公共服務投入的同比增速也有較大差異。大興區不但公共服務投入的絕對量是最低的，與其他縣區相比大興區的相對增速也還是保持在一個較低的水平，大致處于中間偏下的位置。懷柔區公共服務投入的同比增速最高，平均同比增速達到了22.6%，但懷柔區公共服務的規模效率損失是最嚴重的，達到了16.5%，這說明控制懷柔區公共服務的投入額度的過快增長能在短期內有效地提高公共服務的效率。這樣的分析結果也從分說明了北京市縣區公共服務投入的公平程度較低，越是效率低的縣區越發得到了比較高的公共服務投入，而越是有效率的縣區越發是公共服務投入不足。

四、研究結論與政策建議

本文利用數據包絡法對2000年～2012年間北京市各縣區公共服務投入產出的績效進行了評價，得到以下的研究結論：

第一，2000年～2012年間北京市各縣區中，與其他縣區相比只有大興區的公共服務始終處于DEA有效狀態，不存在純技術效率損失與規模效率損失。而其余四個縣區在2000年～2012年間均存在不同程度的效率損失，并且效率損失的來源絕大部分源自于規模報酬遞減的效率損失，這也說明北京市各縣區的公共服務普遍存在規模過于龐大，機構臃腫的問題。

第二，從純技術效率的角度而言，在2000年～2012年間懷柔區與密云縣純技術效率的平均值都小于1，這說明懷柔區與密云縣都能夠通過提高公共服務的技術水平使得公共服務的效率得到改進。

第三，2000年～2012年間，北京市各縣區公共服務投入存在比較大的差異，并且公共服務投入缺乏足夠的公平性。大興區在樣本期間始終保持最有效率的狀態，但大興區公共服務投入無論從相對量還是從絕對量上都保持比較低的水平；而懷柔區在樣本期間的公共服務基本處于最沒有效率的狀態，但懷柔區的公共服務投入無論從相對量還是從絕對量來看都保持最高的水平。這也說明北京市各個縣區的公共服務投入要素的配置效率存在很大的改進空間。

（作者單位：1.仲愷農業工程學院；2.湖南理工學院；3.華中農業大學）

參考文獻：

[1] Andrew Worthington，Cost Efficiency in Australian Local Government：A Comparative Analysis of Mathematical Progamming and Econometric Approaches，”Finacial Accounting and Management，Vol.16，No.3，2000，pp.201-221.

[2] Michael Davis，Kathy Hayes，“The Demand for Good Government，”Review of Economics and Statistics，Vol.75，1993，pp.148-152.

[5] 陳詩一，張軍.中國地方政府財政支出效率研究：1978—2005[J].中國社會科學，2008，（4）：65—78.

[6] 張寧，胡鞍鋼，鄭京海.應用DEA方法測評中國各地區健康生產效率[J].經濟研究，2006，（7）：92—105.

[7] 陳昌盛，蔡躍洲.中國政府公共服務：體制變遷與地區綜合評估[M].北京：中國社會科學出版社，2007.8-22.