淺析上海自貿區金融服務業的開放和完善

陳一夫

摘 要：為了建設上海國際金融中心，上海自貿區成立以來一直在金融服務業先試先行，然而仍存在著開放力度小、限制手段多、監管手段不到位等諸多問題。隨著TPP的來勢洶洶和“金改”40條的發布，上海自貿區金融服務業需要更快地完善準入前國民待遇和負面清單制度，并且完善更新審慎監管體制以面對國際社會的挑戰，實現金融服務業高水平對外對內開放。

關鍵詞：上海自貿區；金融服務業；負面清單；審慎監管

金融服務貿易自由化一直是以美國為代表的發達國家所主張和推崇的方向，從WTO服務貿易總協定到TPP、TISA等談判，無一不把金融服務對外開放列入談判內容，并且在對外開放水平和程度上越來越高。而其中準入前國民待遇和負面清單一直是談判內容中的重中之重，由此可見負面清單制度已成為金融服務業對外開放的新趨勢。而為了適應并面對國際挑戰，我國積極主動在上海自由貿易區推行實驗金融服務業對外開放。

“金改40條”中指出探索金融服務業對外資實行準入前國民待遇加負面清單管理模式，推動金融服務業對符合條件的民營資本和外資機構擴大開放，這些也正體現出我國金融服務業的發展方向。然而上海自貿區成立以來在金融服務貿易自由化上進展如何？準入前國民待遇和負面清單又該如何實行？還需要哪些改革措施來保障實行？這些都將在文章中深入討論。

一、上海自貿區金融服務業的現狀及問題

自從加入WTO后，我國一定程度上加大了金融服務業的對外開放。金融服務業包括銀行業、證券業、保險業和其他行業，不同類型的服務業所承接的服務項目多種多樣，根據《服務貿易總協定》的規定，實現金融服務項目的具體方式包括跨境支付、境外消費、商業存在和自然人存在。而根據我國金融服務業開放的承諾情況，在市場準入和國民待遇上受限制和不承諾所占比例很高，特別是在商業存在方面受限制較多，主要采用股比限制、業務范圍限制、對高級管理員的限制等等手段。

而上海自貿區的金融服務業開放采取的是“正面清單+負面清單”的模式。首先在《中國（上海）自由貿易試驗區總體方案》的基礎上通過正面清單擴大金融服務業對內對外開放。其次制定和修改負面清單來擴大自貿區金融服務業的對外開放。自貿區成立至今已經推出了2013版和2014版負面清單，然而2014版負面清單僅對2013版負面清單做了少許修改，自貿區內金融服務業自由開放水平仍然不高，存在著諸多問題。

一是金融服務業市場準入仍有諸多限制。在《外商投資產業指導目錄》中，將近乎整個金融業大類被列入限制類產業，這種形式在國家看來是難以想象的。2013版負面清單卻將其全部納入，并且增加了保險代理、保險公估公司等內容。而2014版負面清單刪除對外資小貸企業和投資租賃擔保型企業等內容，其他內容仍然保留，由此可看自貿區內金融服務業的開放水平不高，準入限制較多，難以和最近發布的TPP相比較。

二是限制手段多樣、傳統化。根據公布的TPP全文及TISA談判內容，參與國在金融服務領域已經沒有外資持股比例或經營范圍的限制，然而包括2013版負面清單和2014版負面清單在內我國在金融服務領域的規則卻還停留在傳統的WTO多邊貿易框架體制內。

三是監管部門的審批透明度不高、缺乏審查監督機制。對外開放的水平高低取決于負面清單列舉的數目的多少，而負面清單列舉的數目則與東道國的監管機制密切相關。目前我國外資銀行、外資證券公司以及其他外資金融中介公司的設立均需經過審批程序，在實際審批過程中，審批過程繁瑣混雜，重復審批的現象屢見不鮮，并且出現同樣材料在多部門重復提交等問題。同時如果公司設立審批不通過，各部門規章又缺乏救濟手段，不利于實現外資金融機構準入前國民待遇。

二、準入前國民待遇和負面清單

不管是國際貿易和投資領域，還是金融服務業領域，市場準入一直對外開放的首要關口。作為一種市場準入管理方式，負面清單在金融貿易服務自由化過程中已經越來越常見，不論美國的BIT實踐還是TPP、TISA等多邊條約，均采用準入前國民待遇和負面清單的原則?？梢姲盐兆嗜肭皣翊龊拓撁媲鍐卧瓌t才能更好地完善金融服務業的對內對外開放。

（一）準入前國民待遇

1、準入前國民待遇的概念

在國際法上，是否允許外國資本的進入和外資進入哪些領域是東道國主權范圍的事項。對于東道國來說，外資的進入有利于就業和稅收，促進本國經濟增長，所以東道國往往給予外資準入后國民待遇來吸引外資。然而隨著經濟全球化的進程加快，資本全球化和投資自由化對國民待遇原則提出更高的要求，外資不再滿足于進入東道國以后才享有國民待遇，從而要求在準入前即享有國民待遇。準入前國民待遇就是指在企業設立、取得、擴大等階段給予外國投資者不低于本國投資者的待遇。

2、準入前國民待遇的特征

（1）準入前國民待遇發生在準入階段

從各國吸引外資實踐來看，國民待遇在吸引外資領域主要體現在“準入”和“營運”階段。相比較于準入后國民待遇，準入前國民待遇主要體現在“準入”階段，即企業設立、取得、擴大等階段。當然，這種將國民待遇提前到準入階段，并不意味外資與內資在準入領域完全沒有區別，東道國在宣布準入前國民待遇的同時，都會公布一份限制外資準入的清單，即負面清單。

（2）準入前國民待遇較公開透明

準入后國民待遇的適用都是有前提的，即僅限于東道國政府承諾對外資開放的領域，東道國沒有開放的領域，就不存在適用國民待遇的問題。因此，準入后國民待遇是一種“有條件的國民待遇”，這個條件就是根據法律法規，外資能夠進入的相關領域。相比之下，準入后國民待遇就比較透明，除了負面清單上明確禁止外資進入的領域外，其余所有領域都對外資開放，所以外資企業只用查看負面清單上的內容就明白自己能不能進入東道國的領域，因此準入前國民待遇是一種法不禁止即允許的體現，也是透明度原則的體現。

（二）負面清單

1、負面清單的概念

負面清單，一般在國際貿易和投資領域適用，通常認為，它是指在國際投資協定中，締約方在承諾若干義務的同時，以列表的方式將與這些義務不符的特定措施列入其中，從而可以維持這些不符措施①。負面清單所體現的理念主要是“法無禁止即可為”，完全符合未來法治國家的要求，負面清單一旦建立，一般可從中剔除不符措施，但一般不能加入新的限制措施。

2、我國金融服務業的負面清單管理模式的可行性

負面清單已被證明在投資貿易領域有非常重要的作用，那么負面清單是否適用于我國金融服務業的準入管理呢？

首先，我國開放金融服務業的條件越來越成熟，尤其是最近“金改”40條明確指出加快推進金融服務業的開放，這都為放松金融服務業準入限制，擴大金融開放服務營造了良好的政策氛圍。同時我國金融機構發展迅速，表現出較強的競爭力，中資金融機構市場份額和業務規模不斷擴大，吸納了較多的金融人才，這些為以后與外資金融機構競爭提供了主體保障。

其次，某個領域是否采用負面清單管理模式，主要受該領域是否直接關系到國家安全和國家利益和該領域是否具有充足的市場競爭性兩個因素影響②。盡管我們一直認為金融服務業為特殊行業，但就其本質而言，其與軍事國防、稀有資源等行業相比，其有明顯的差異，并不會直接影響國家利益。同時金融服務業符合競爭性行業的要求，不管是在美國還是歐洲國家，金融服務業一直是競爭性行業的重要組成部分。據此，負面清單管理模式可以成為推動我國金融服務業對內對外開放的一項重要舉措。

3、完善上海自貿區金融服務業負面清單管理模式的具體建議

推行金融負面清單不僅有利于建立更加公平的競爭機制，也有利于形成更加健康的金融市場。然而上海自貿區內金融服務業自由開放水平仍然不高，存在諸多上述問題。有學者曾建議③“在自貿區實現金融服務業對外開放分三步走，第一步（2014年底前），落實完善上海自貿區準入前國民待遇和負面清單管理模式，第二步（2015年底前），進一步縮短負面清單中金融服務業對外開放內容，完善事中和事后監管體制。第三步（2016年底前），將金融業整體從負面清單中移除?！惫P者認為這三步走存在以下幾點問題。

首先，第三步中提到將金融業整體從負面清單中移除，這是不切實際的。美國作為經濟最發達的國家，對于外資金融機構仍保留了限制性條款，可見即使在金融服務業如此發達的美國，仍有部分限制性措施。

其次，三步走的時間過程太過短暫，有些急功近利。想要在2016年底前就實現上海自貿區金融服務業全面對外開放，在時間上是不可能。我國金融服務業中存在諸多利益交雜并且我國金融機構并不能完全與外國金融公司企業競爭，所以幾乎不可能在短時間內消除這些影響并且完善監管體制。

最后，三步走只從宏觀角度來建議我國自貿區金融服務業的發展方向，并沒有具體的措施建議來完善自貿區金融對外開放。

所以筆者針對上述三個問題，提出以下建議供完善上海自貿區金融服務業對外開放。

第一，以主動開放為主，明確我國金融業的開放底線。既然不可能將金融服務業整體從負面清單中移除，那么我們就要明確底線。確定哪些領域是涉及國家利益，我國競爭力較弱的領域，將這些領域作為底線，優先開放對于我國競爭力較強、在金融市場中影響不大的行業，確保金融業的主導權和金融安全。

第二，優先考慮放寬部分非銀行金融機構以及金融中介公司的限制。與銀行類金融服務業相比，保險、證券業對金融領域的影響不是那么巨大?？梢詤⒄杖陌l布的TPP內容，優先在自貿區中這些領域放寬外資持股比例和經營范圍的限制，來觀察記錄其對自貿區金融服務業的影響，根據影響及時調整反饋并且學習經驗教訓，最后將經驗教訓移植到銀行業，實現金融服務業全面對內對外開放。

第三，完善與負面清單相匹配的風險控制和監管制度。金融服務業的高度開放離不開監管制度的完善，監管制度的調整與完善對于金融服務業開放構成有效保障。美國在國際金融危機后對金融監管進行了多項改革，包括成立金融穩定監督委員會來防范系統性風險，對金融機構提高資本金要求，限制銀行從事高風險業務等。上海自貿區需要在負面清單的基礎上，充分發揮行業組織、金融機構的功能。實現以中央銀行監管的領導下，行業中介組織自律、金融機構自控、社會監督交互配合的系統性監管體系。

三、結論

目前我國已存在上海、天津、廣東和福建四大自貿區，之后自貿區將越來越多。雖然上海自貿區并不會承擔中國下一步改革開放所有領域的“先試先行”任務，但是毫無疑問的是在金融服務業，上海自貿區將承擔很多任務。雖然目前上海自貿區在金融服務業上開放力度仍需改善，但是已經確立了我國金融服務業的開放目標，應從重行政審批到重風險監控轉變，從強調事前監管轉變為事中、事后監管，從有罪推定轉變為無罪推定，從依靠正面清單轉向負面清單管理模式，最終建立一套兼備制度透明化和市場高效率且風險可調可控的管理制度。

（作者單位：華東政法大學）

注解：

① 任青，負面清單：國際投資規則新趨勢[J].中國中小企業，2013（12）

② 王喆，葉嵐，金融服務業推行負面清單管理模式研究[J].經濟縱橫，2015（1）

③ 肖本華，上海自貿區金融服務業對外開放研究[J].上海金融學院學報，2014（5）.