失地農民權益保護法規措施研究

張橙　劉陽陽

摘 要：隨著城鎮化進程加速，一部分農民的農業土地會不可避免的轉化為非農業用地，這是資本和人口集聚的過程，是每個國家都要經歷的階段。數據顯示我國城市化水平自1982年的21%上升到2012年的53%，在此過程中遇到的首要問題是土地性質、形式的改變，即變農村用地為發展用地，變土地的集體所有權為國家所有權，變農民土地的經營權為其他主體的使用權。尤其是對失去土地后的農民來說，由于現行的土地補償制度不甚合理、失地后的就業安置等后續政策不甚健全，造成大部分失地農民權益受到了侵犯，遭受了大量的利益損失，產生了土地補償標準過低、生活水平下降、職業轉型困難、社會保障不健全等問題。

關鍵詞：失地農民；保護權益；社會保障

一、國外發達國家失地農民權益保護制度及措施

由于國外發達國家土地征用的目的必須是滿足公共利益的需要，并且要對失地農民的合法權益進行保護，以自愿互利的原則的基礎上平等協商，按照土地的市場價值進行補償，并對失地農民的職業轉型、社會保障的問題制定合理的法規政策。

（一）完善的土地征用制度

在土地征用過程中，英國依據《強制征地法》，并需要獲得議會批準后才可進行土地征收。同樣，土地征用必須符合公眾利益，所造成的損失要小于所帶來的利益，政府部門也會就此召開調查會，并向議會提交調查報告，議會有此來判斷是否滿足《強制征地法》。

美國鼓勵農民保護農業土地資源，不會輕易征收農民的土地，1976年之后農轉非用地只占了全國耕地的4%。美國的憲法規定：“不合理的補償以及非正當的法律程序，不能征用私人財產供公共使用?！比缯虬l展公共事業需要而征用土地，必須提出充分的理由。

日本在二戰結束后頒布的相關法律，規定土地征用需要從公共利益出發，并有嚴格的征用程序：提出申請；對土地和建筑物進行登記；申請政府裁定；讓地裁定；征收終結等。

（二）合理的征地補償

英國在征地過程中向失地農民提供的土地補償款一般超過土地的市場價值，將土地賠償款和土地征用費納入土地補償款中。土地賠償款用于失地農民失去土地后基費用，土地征用費則是對土地本身進行的賠償。通過這種方式，使得失地農民在失去土地后的基本生活得以保障，較高的土地補償費用使得土地能夠得到合理的利用。

美國的土地補償款以征地時的市場價值作為價格標準，并且還考慮其可預見的未來價值。并切對征用土地的周邊土地所用者，因土地征用可能帶來的損失進行賠償。除土地補償款外，政府通過稅收對失地農民給予一定的稅收優惠，來減輕失去土地后的損失。

日本的土地補償款一般情況下有五種方式：土地征收賠償、通損賠償、少數殘存者補償、離職者賠償和失業損失賠償。對失地農民的土地價值、附帶損失、生活補償、離職補償和土地開發后的影響進行分類的賠償。

（三）完善的培訓和社會保障政策

美國政府高度重視失地農民的教育與培訓工作，通過對失地農民進行針對性的培訓，增強他們再就業的能力。美國會給失地農民申請救濟，并且還會對她們進行專業的培訓，使他們能夠實現再就業。日本則為失地農民提供了社會保障，其主要有失地農民的醫療保險、失業保險、養老保險以及最低生活保障，并且還為失地農民進行有就業培訓，加大失業者再次尋找工作的機會，保持了社會穩定，促進了經濟的發展，同時緩解了失地農民面臨的各種風險。

二、中國各省市失地農民權益的政策措施

為了解決失地農民問題，中央從完善征地補償辦法、妥善安置被征地農民、健全征地程序和法律制度等方面，加強對失地農民權益保護。

（一）浙江省建立失地農民基本生活保障制度

從2011年，浙江省政府和有關部門先后出臺了《浙江省人民政府關于建立被征地農民社會保障制度的通知》（浙政發[2011]26號）、《關于建立被征地農民基本生活保障制度的指導意見》（浙勞社農[2011]79號）等文件，逐步建立健全的失地農民基本生活保障制度。

浙江省建立的失地農民基本生活保障制度，為失地農民構建了基本生存保障線。被征地農民基本生活保障所需的資金，采取由政府、集體和個人共同承擔的辦法多渠道籌集。針對被征地農民就業難問題，《浙江省人民政府關于建立被征地農民社會保障制度的通知》①規定：在勞動年齡段內的被征地農民就業培訓工作，由政府勞動保障部門負責規劃并組織實施，培訓經費從征地調節資金戶中調劑，納入財政專戶。做好失地農民基本生活保障制度，開展專業技能的培訓，促使失地農民實現再就業。

（二）廣東省實現集體建設用地與國有建設用地平等地位

2012年6月23日，廣東省政府發布《廣東省集體建設用地使用權流轉管理辦法》（廣東省人民政府令第100號），并于同年10月1日起正式實施。其標志著廣東省集體建設用地流轉有了明確的規范，實現了集體建設用地與國有建設用地的平等地位，切實地保護了失地農民的權益。農民的集體建設用地可以使用權出讓、出租、轉讓、轉租和抵押。使集體建設用地與國有建設享有同等的平等地位。

（三）其它省市對失地農民保護權益的措施

江蘇省明確指出增加征地補償費用，并且規定了對失地農民基本生活保障資金來源和標準。吉林省則是通過個人與集體籌集為主，政府籌集為輔的方式籌集部分征地補償金，建立失業農民基本養老保險，補償金用于支付失地農民的養老。

北京市人民政府規定：失地農民自謀職業的，一次性就業補助費支付給本人，一次性就業補助費最多為本市月最低工資標準的60倍。同時，征地農民可以享受社會養老、基本醫療和失業三項社會保險。

三、全文總結

本文通過對國外農村土地征收方面的法律法規以及應對措施可知發達國家（例如英、美、日等）實行的是土地私有化政策，他們是嚴格按照法律和征地程序進行公益性征地、以公平的市場價格進行補償，并且加大了對失地農民的職業培訓以及社會保障工作力度，最大限度地保護了失地農民的合法權益。國外發達國家對失地農民合法權益所建立的法規措施對我國保障失地農民的合法權益具有非常重要的借鑒意義。國內各級地方政府為解決農村失地農民的問題進行不斷地探索，并且在不斷完善我國對失地農民的保障措施。

（作者單位：河北經貿大學公共管理學院）

注解：

① 浙江省人民政府關于建立被征地農民社會保障制度的通知

參考文獻：

[1] 浙江省政府辦公廳發出通知深化完善被征地農民社會保障工作[J]新農村，2005（7）

[2] 韓松.集體建設用地市場配置的法律問題研究[J]中國法學，2008（3）

[3] 田浩.江蘇省被征地農民權益保障政策分析[J]安徽大學，2009

[4] 王祺.集體建設用地使用權流轉法律問題分析[J]南開大學，2011

[5] 張曉云.失地農民權益保障問題的國內外經驗與啟示[J]理論學習，2012

[6] 黃志斌.集體建設用地使用權流轉的法律問題[J]中國土地，2013（9）