房產登記審查標準的分析與完善建議

牛晶瑩

摘 要：本文主要分析了當前我國房屋登記的性質以及審查形式，總結了在實務中因登記缺乏標準和操作性規范而引發的問題，并結合當前實際，提出了審查標準明確化的建議，以保障登記機構正確履行審查職能，最后探討了登記錯誤的救濟問題，希望本文對登記審查的困境解決有所裨益。

關鍵詞：房產登記；形式審查；實質審查

一、我國登記審查模式之探析

（一）房屋登記實行形式審查的依據

形式審查是當事人提出申請，登記機關只要審查其手續是否完備，材料是否齊全，如果材料形式上符合法律程序，即準予登記，而不審查當事人提供的申報材料內容是否屬實等。

形式審查能保障登記效率。形式審查只審查要件的合法性，故登記機關工作量小，還可提高登記效率，而實質審查還會加重登記機關的責任，很難達到《辦法》要求的工作時限，很可能使物權得不到及時公示。

司法與行政各司其職的需要。從法院審判制度的設置和法院人員的配備來看，只有法院才有能力、有條件對不動產登記背后的法律關系是否合法進行審查。而登記機構無相應的審查能力，無法審查物權變動的真實原因。①我國缺乏實質審查的“土壤”。德國在實行實質審查中，引入了債權行為與物權行為區分，并且物權行為無因性的制度，公證機關負責對債權行為真實性的審查。我國目前缺少前置的公證程序，也缺少專業的登記人員，對登記人員并未實行準入資格考試，審查人員多是聘用制的社會人員，并未經過專業的職業培訓，依靠他們發現登記背后法律關系真實性也不符合經濟效率原則。

（二）房屋登記實質審查的依據

實質審查是指登記機關不僅審查必須具備的形式要件，還要審查申報材料內容的真實性、權力變動的原因與事實是否相符。

從房屋登記的法律效力分析。登記直接決定相關權利人的權利形態，因此登記機構對真實權利人合法權益的保護應當具有較高的注意義務。登記具有公示、公信力，登記的權利必須和真實的權利相一致，而實質審查是保證登記權利與真實權利一致性的有效手段，市場基于對登記公信力的信賴，才能從事相關房屋買賣交易。

不動產登記表現為國家出面確認私權利，非常類似于確認之訴，即都是對權利的確認，權利經過確認之后就產生排斥他人的效果。法院關于民事訴訟的審查是實質審查，因此登記機構對登記申請的審查也應當是實質審查。

（三）筆者對審查模式之建議

筆者認為房屋登記是一種獨立的行政行為，不應過度強調其行政屬性，而忽略了其私權屬性。②因此房產登記不宜認定為行政確認行為。其并不直接處分相對人的權益，而只是對平等主體之間不動產物權變動情況的一種程序性公示行為，公權力的介入必須受到私法自治的制約。因此筆者認為，我國當前宜實行形式審查為主導，實質審查為例外的模式，提高登記審查的可操作性，有利于減少登記審查中的混亂問題。

二、審查標準不清引發的法律問題

（一）不利于培養登記機關的公信力

登記機構審查標準缺乏規范，出現登記錯誤的問題，往往陷入行政糾紛及行政賠償等問題。而且登記機構及登記人員登記錯誤造成當事人損失的，還往往要承擔一定的法律責任，構成瀆職犯罪等，相關責任人員被判處刑罰的風險較高。而且房屋登記申請雖然經過行政機關的審查，符合法定形式，但是案件一旦進入司法審查，兩者采取的標準往往不一，導致行政機關登記被撤銷的情況時有發生，政府的公信力會受到外界的質疑。

（二）與善意第三人制度的沖突

有些需要進行實質審查的登記，且涉及第三人權利的，出現登記錯誤而提起行政訴訟后，法院采用實質審查標準又會使行政訴訟陷入確定真正權利人、解決房屋歸屬之中，行政訴訟實質上行使了民事訴訟的職能。并且，行政訴訟對民事爭議進行處理，不僅超越了自身的審判權限，而且由于行政訴訟中缺少民事訴訟的舉證、辯論等訴訟程序，其直接對民事爭議進行處理，也不滿足程序的正當性。許多房屋登記行政訴訟實質上是基于民事爭議產生的，是民事糾紛，當事人基于各種考慮如訴費、舉證負擔或者急于撤銷登記等心理，使行政訴訟演變為當事人不當的訴訟手段。即使行政訴訟撤銷了被訴登記行為，其結果對民事爭議的解決沒有任何實際意義，通過行政訴訟去撤銷登記，根本就不能在實體上解決爭議房屋的歸屬，徒增當事人訟累，也浪費了司法資源，造成審判分工的混亂。當然，對于明顯需要進行形式審查就可以避免登記錯誤地情況，且無涉第三人的案件，適宜采用行政訴訟來解決。

行政訴訟對民事爭議的妥善解決造成一定障礙。按照目前的行政審判標準，如果賣房人提交虛假材料或者賣房人實際與他人還有民事爭議，都有可能導致房產證被撤銷?！段餀喾ā芬幎瞬粍赢a的善意取得制度，善意取得的要件之一是當事人已經進行了房屋所有權的登記，而房產登記一旦被行政訴訟撤銷，購房人如果想通過民事訴訟確認自己是善意第三人就缺少證據，從而給民事糾紛的解決設置了障礙，也使得善意第三人制度的落空，民事案件的審理更加復雜，也不能體現對真正權利人的實質公平。

（三）錯誤登記的賠償

不動產登記制度模式與登記賠償責任之間也存在著密切的聯系，登記模式影響了登記賠償責任的劃分?！段餀喾ā泛汀斗课莸怯涋k法》，對于登記機關如何承擔賠償責任都沒有明確界定。真正權利人向登記機構主張賠償責任，登記機構在承擔賠償責任后是否可以再對登記工作人員進行追償，被追償后的登記工作人員是否有權利再向登記申請人追償，這些成為化解登記風險的重要難題。審查形式也密切關系登記風險的救濟問題，合理的審查方式會對風險的救濟工作產生重要影響。例如：實質主義登記對登記賠償責任的影響，在實質審查的登記情況下，登記人員要承擔高度的注意義務，加之我國登記人員的非專業性，在這種情況下，如果出現錯誤登記，即使有國家賠償，相關責任人員也要承擔行政處罰或者受到登記機關的追償，這樣就會使登記人員個人承擔不合理的法律責任，在登記人員外內部形成“寒蟬效應”，對登記材料的進行超越合理或合法限度的審查，不利于整個登記效率的提高，對私權也是一種不當干預。如下案例：某老人去世后，其子女按照遺囑繼承了房屋所有權，到登記機關變更登記的時候，登記機關要求申請人證明該老人不存在私生子女，這樣的過分要求確實是增加了當事人不合理的申請負擔。因此，登記機構即使在某些方面進行實質審查，也應保障其合理限度，但在過高的賠償責任機制下，其也是無奈之舉。

三、回歸房地產登記本源的建議

（一）明確登記機關的審查要求

一是對申請人的審查要求。登記審查要保證申請主體真實性、適格性。二是遵守合理限度原則，防止侵犯私權。登記機構能夠證明當事人的申請資料符合法定形式即可，在缺少法律明確規定的情況下，對物權原因行為的實質審查應有所限制。其次，要經過公告異議程序。登記異議成立的，應中止或暫緩登記，無異議的才予以登記，這可以有效防止虛假申請導致的登記錯誤。再者，可以適當引入公證程序，提高申請人與相關事項的真實程度，分解登記機關的審查風險。為減少審查的壓力，緩解審查模式之爭，有必要將公證程序作為登記的前置程序。

（二）善意第三人之訴訟保護

如果對登記機關規定的是形式審查，登記機關盡到了形式審查的義務，但由于申請人的原因導致登記錯誤，應該提起民事訴訟而非行政訴訟。對于審查失誤的登記，且并不涉及到第三人利益，可直接通過行政訴訟途徑解決，有利于追究相關責任人的行政職責，督促其認真履行職責。而對于涉及第三人權益的，會影響房屋權利發生變動的登記糾紛，當事人以欠缺實質審查為由提出行政訴訟，則欠缺合理性，因為這類案件實質為民事法律關系所引發的糾紛，宜通過民事訴訟解決，也有利于解決善意第三人問題，因為行政訴訟并不處理當事人之間的實體權利問題，以行政訴訟撤銷登記后，還需以民事訴訟界定權利歸屬。通過民訴來解決登記權屬糾紛的案件，可以憑借法院的判決書等去登記機關進行變更登記，無需以行政訴訟去撤銷登記。雖然登記的權利具有推定力，但該推定系權利的推定而非事實的推定，而非對房屋權屬的最終界定。人民法院、仲裁委員會的生效法律文書確定的房屋權利歸屬或者權利內容與房屋登記簿記載的權利狀況不一致的，房屋登記機構應當按照當事人的申請或者有關法律文書，辦理相應的登記。

（三）登記錯誤的救濟

第一，可以創立房屋登記賠償基金，降低登記工作人員的賠償壓力。最高人民法院《關于審理房屋登記案件若干問題的規定》確定該賠償責任屬于行政賠償，這種登記錯誤地救濟模式有一定的局限性。房屋登記機構為國家行政機構，房屋登記行為屬于登記機關履行職責的行為，登記機構承擔國家賠償責任也無可厚非，但從公平的角度看，國家賠償責任就有失公平，因為國家賠償的資金來自于全體納稅人，意味著全體納稅人要為個人的登記錯誤而承擔風險，不利于國家資金的合理使用以及對登記機構的審查監管。因此，對于不動產登記錯誤產生的賠償，不適宜適用國家賠償，而應當由不動產登記賠償基金來支付。③第二，建立登記風險分擔機制。一方面包含了關于登記機關和登記申請人之間的責任分擔問題：如果是申請人的原因導致登記錯誤，應當減輕甚至免除登記機關的責任。抵押權登記中對抵押人的真實性應由抵押雙方共同負責，實踐中大量的抵押權人都是銀行，其相對于一般自然人更有能力保證自己提交證明材料的真實性。因此，登記機構在受理抵押申請時，應告知抵押權人不但應對其自身的真實性負責，更應對抵押人的真實性負責。另一方面包含了登記機關和其他機構之間的責任分擔問題：一些特殊的權利變動證明，如法院、仲裁生效法律文書是對相關民事糾紛的終局判決，公證文書，相關政府部門或經登記機構認可的資質機構提供的證明等，這些材料對相關事項具有較高的證明力，登記機構也沒有能力對其證明的事項進行實質審查，對于這些部門開具的證明材料，登記機構只要確認其符合法定形式就可以了，其內容合法性問題應有原出具機構承擔，相應地，出現登記錯誤時，其也應承擔相應地賠償義務，不能僅有登記機關去承擔賠償責任。第三，登記機關也可以建立登記人員責任賠償保險機制。不論是形式主義審查還是實質主義審查，其都具有較大的風險性，因此對風險的事先防范很有必要，對登記機關和公務員實行責任保險，在登記行為出現審查錯誤時，可以彌補對真正權利人利益所造成的損害。

（作者單位：天津師范大學法學院）

指導老師：尚海濤，天津師范大學法學院

注解：

① 王旭軍.不動產登記司法審查[M].法律出版社，2010：61.

② 于海涌.論不動產登記[M].法律出版社，2007：53.

③ 趙笛秋.不動產登記錯誤的責任機制[J].改革與探討，2008：34.

參考文獻：

[1] 程嘯.論未來我國不動產登記法的基本原則[J].中國房地產，2010（8）.

[2] 趙笛秋.不動產登記錯誤的責任機制[J].改革與探討，2008.

[3] 金紹達.房屋登記中的三個具體問題[J].中國房地產，2015（16）.

[4] 王旭軍.不動產登記司法審查[M].法律出版社，2010.

[5] 于海涌.論不動產登記[M].法律出版社，2007.