建設國際貿易中心背景下優化上海營商環境研究

潘同人+李悅

[摘 要]優化營商環境對上海建設國際貿易中心具有重要的推動作用。目前，上海的營商環境在行政審批、產業政策、稅收協調、建設用地、企業成本、商務信用等方面還存在著短板。因此，上海應該著力構建與國際貿易中心相適應的營商環境政策體系。

[關鍵詞]國際貿易中心；營商環境；事中事后監管；商務信用

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.219

1 國際貿易中心營商環境的內涵界定

國際貿易中心是上海特有的區域發展定位，與國際貿易中心建設相聯系的營商環境具有自己的發展規律和存在條件。與一般行政區域相比，國際貿易中心的營商環境在國際化、法治化、市場化等評價維度應該采取更高的標準和更嚴的要求。上海的國際貿易中心建設應該在競爭中立原則、準入前國民待遇、知識產權保護、勞工標準提升、環保標準提升等方面有所建樹，建立一套初步對接國際最高標準的營商環境評價體系。

國際貿易中心的營商環境是衡量與評估上海市范圍內各類所有制企業所面臨的發展環境的定量化工具。第一，營商環境是各類所有制企業共同面臨的各種外部因素的總和；第二，營商環境是發展環境，是影響企業發展的重要變量；第三，營商環境是一個定量化的概念，是衡量與評估發展環境的工具；第四，營商環境是以指標的形式體現的，通過對各項指標進行評分，獲取對營商環境的精確評價。

營商環境是一個制度層面的概念，國際貿易中心的營商環境則是與國際貿易活動相關的各種制度安排的總和?？鐕鴮嵶C研究證明了制度對經濟發展至關重要，更有力的產權保護與更少的政策扭曲將使一個國家比其他國家更加富裕。[1]在世界銀行的研究中，營商環境被細化為開辦企業、申請建筑許可、雇用員工、登記物權、獲取信貸、保護投資人、繳付稅負、出入境貿易、合同強制執行、關閉企業、獲得電力供應十一項制度性指標。[2]由此可見，優化營商環境的實質是營商制度安排的改革與創新。

2 上海營商環境存在的問題與短板

2.1 行政審批中存在隱性障礙，事中事后監管缺乏細節管控

上海的行政審批制度在實際運行中仍然存在一些問題，主要體現在操作層面和行政末梢。行政審批中存在隱形障礙，環評、安評、社評等前置性審批效率偏低，基層辦事人員在知識結構、政策水平、工作經驗等方面與事中事后導向的政府監管改革不相適應。行政審批的公開性和透明度有待加強，行政審批的申請材料、等待時限、運作流程、告知承諾等事項仍然不夠具體明確。區縣職能部門在電子政務建設方面發展相對滯后，行政審批的事前告知內容未能實現互聯網操作，企業在區縣辦理行政審批時仍然受困于信息壁壘。區縣職能部門在辦理行政審批時缺乏信息共享機制，增加了企業的時間成本。窗口單位的內部規定與法律、法規、上級政策文件精神相悖，未能與時俱進，影響了行政審批改革的“最后一公里”。

2.2 中小企業過度依賴政府補貼，缺乏市場化導向的產業政策

在產業政策方面，上海中小企業過度依賴政府補貼，沒有形成市場化的中小企業培育成長機制。在政府補貼項目的分布方面，產業間、部門間和區域間存在著不平衡現象，缺乏與國際貿易中心發展定位相適應的專項補貼項目與引導激勵政策。政府補貼的申請和發放，缺乏強有力的信息傳播通道，使得部分非公有制中小企業被實際排斥在補貼項目的受益群體之外。各種非正規中介機構活躍于中小企業與政府部門之間，為企業獲取補貼資金提供咨詢性服務并收取費用，降低了財政資金的使用效率。此外，各類補貼項目缺乏科學有效的績效評價機制，項目資金在科技成果轉化、示范工程建設等方面的引領帶動作用較弱。

2.3 區域間稅收制度改革不協調，層級間稅收優惠分擔不合理

在營改增過程中，區域間稅收制度改革出現了不協調狀況，上海與長三角周邊地區在原材料、半成品買賣環節存在稅收障礙，上海服務業企業開出的增值稅發票無法在周邊地區抵扣，增加了企業的經營成本。在出口退稅和其他稅收優惠環節，政府層級間分擔設計不合理，區縣分擔比重過大，加劇了區縣財力與職責的不匹配狀況。在稅收征管改革方面，稅收專管員取消以后，企業感到稅務部門的服務質量有所下降，政企之間的信息通道出現堵塞，企業申報納稅的時間成本有所上升。在細節管控方面，上海地稅部門尚需突破，稅務登記號與納稅人識別號不統一，影響了企業申請報稅的效率。在“三證合一”改革以后，仍然存在著合并后的“單一號碼”與納稅人識別號分立的現象。

2.4 超大城市建設用地緊張，產業導入過程中存在資源錯配

隨著經濟結構的變化和產業的升級，上海各區縣普遍出現了建設用地緊張的情況，制造業和生產性服務業開始向遠郊轉移。區縣在產業導入和轉型過程中，存在著盲目追求高標準和高新技術的現象，缺乏差異化的產業定位。生產性服務業的發展受到了較強的土地約束，物流園區等基礎性功能區的建設往往被排斥在區縣的發展規劃以外。隨著城市化進程的不斷加快，遠郊地區的產業導入進入了新的發展階段。目前，遠郊地區存在著導入人口與導入產業不匹配的情況，區縣層面希望提高產業能級，而導入人口的結構比較復雜，素質較高的部分缺乏在遠郊就業的意愿，素質較低的部分不能有效地支撐區縣的產業升級目標。

2.5 企業用工成本高企，結構性人才短缺制約產業轉型升級

受宏觀經濟形勢和產業轉移態勢的影響，上海企業的用工成本高企，中小企業的社會保障負擔較重。超大城市生活成本的高企，在一定程度上遏制了高素質人才的流入，限制了總部經濟等高端產業樣態的發展。在高端人才引進方面，我市的“千人計劃”“綠色通道”等機制發揮了一定的作用，但戶籍制度中的加分落戶政策還需完善，經管類、法律類人才加分比較困難，不利于外貿、金融、企業咨詢等現代服務業的發展。戶籍制度和居住證制度的銜接還存在一些問題，基層部門和辦事人員在辦理“居轉戶”過程中，自由裁量權過大，削弱了中高端人才的定居意愿。此外，從國際貿易中心的建設目標來看，我市現階段存在著明顯的結構性人才短缺，熟練技術工人數量缺乏、薪酬偏低、考核機制不合理并存，不能滿足制造業企業的發展需求。

2.6 商務信用體系不健全，治理體系難以滿足四新經濟的發展

近年來，上海社會信用體系建設取得了積極進展，特別是市公共信用信息服務平臺的建設和開通，為政府公共信用信息的公開共享奠定了堅實的基礎。但相較而言，上海商務誠信體系基礎建設相對薄弱，市場信用信息“孤島化”“碎片化”問題尤為嚴重，政府公共信用信息與市場信用信息基本割裂。因此，一方面，為政府部門事中事后監管提供的信息支撐比較單一、滯后；另一方面，市場主體特別是平臺型企業難以及時、準確地將政府公共信用信息運用到自身管理中，社會公眾缺乏快速、便捷獲取有關市場主體綜合性信用評價信息的渠道。

3 優化上海營商環境的政策建議

3.1 優化政府補貼項目的評價機制，建立商務發展引導基金

規范市屬部門與區縣政府的企業補貼項目，制定科學有效的補貼項目績效評價機制，聘請第三方參與績效評價。對于整體績效欠佳的補貼項目，要調整其使用方向和運作機制。要逐步減輕中小企業對政府補貼的依賴，提高補貼項目的市場化程度，嘗試由銀行、保險、信托等專業機構提供咨詢意見，以確定補貼項目的中標企業。建立商務發展引導基金，由市商委負責基金的組建和管理，采取母基金形式，下設若干子基金，由國有或民間的專業投資機構負責運營，允許社會資本優先獲取投資收益，以鼓勵社會資本積極參與，提高財政資金的杠桿比率。

3.2 強化事中事后監管，探索政府部門監管職責的差異化發展

強化事中事后監管，優化監管流程，豐富監管手段，區分不同屬性的職能部門在監管中的職責差異。逐步弱化經信委、商委、科委、發改委等部門的事中事后監管職責，使這些部門專注于政策制定和市場準入，明確市場監管部門的權責范圍和權力運行流程，消除監管過程中的“盲區”和“死角”。以“權力清單”和“責任清單”推進事中事后監管過程的規范化和法治化。推動事中事后監管的社會化，聘請有資質、有能力的社會機構對隨機抽查到的企業年報進行審計，建立企業信用行為有獎舉報機制，鼓勵社會公眾參與監管。

3.3 完善開放透明的市場準入體系，重點治理行政審批中的隱性障礙

按照國際通行標準，建立開放透明的市場準入體系。以上海自貿試驗區經驗為基礎，在現有的法律框架內，結合區縣的實際情況，在上海其他區縣推廣負面清單，并嘗試將負面清單的主體范圍擴展到所有非公有制企業。集中治理前置性行政審批，公布前置性行政審批的清單與流程，建立前置性審批單位與綜合審批單位的信息共享機制，提高行政審批的效率。清理和規范窗口單位的內部規定。對于內部規定與法律、法規、上級政策性文件相抵觸的，要及時終止內部規定的效力。提高窗口單位辦公人員的綜合素質和業務能力，以集中培訓、集體觀摩、交流輪崗等形式，提高基層工作人員的辦事效率。建立行政審批投訴熱線以及網上舉報信箱，以監督和約束基層單位和工作人員的自由裁量權，確保行政審批的程序合法性。

3.4 深化商務誠信體系改革，著力突破政府與市場間的信息壁壘

加快推進商務誠信公眾服務平臺建設。堅持市場導向、需求導向，打破政府公共信用信息與市場信用信息壁壘并建立交互共享機制，以市公共信用信息服務平臺為基礎，以政府部門、平臺型企業、第三方專業機構、社會組織等公共信用信息和市場信用信息的歸集與共享為支撐，以市場應用為重點，逐步形成涵蓋政府部門、市場化平臺和第三方專業機構的信用信息綜合網絡，逐步建立覆蓋線上線下企業的區域性、綜合性信用評價體系。面向政府、行業與公眾三大主體，探索形成可復制、可推廣的應用模式與制度規范，為全市及全國商務誠信體系和社會信用體系的建立與可持續發展奠定基礎。

3.5 豐富和拓寬中小企業融資渠道，強化政府在擔保類事務中的作用

目前，上海中小企業融資仍以銀行為主要渠道，非銀行金融機構融資與直接融資比重偏低。因此，應該著力豐富和拓寬中小企業的融資渠道，鼓勵并指導商業銀行制定中小企業專項授信計劃與實施細則。支持區縣直接向符合條件的商業銀行發放中小企業授信補貼，以提高政策激勵的強度。市商委和區縣有關部門應該充分利用下屬服務平臺，強化政府在擔保類事務中的作用，必要時可以成立政府控股的擔保公司，支持區域內中小企業融資。以各類孵化器為載體，積極引入風險投資者和創業投資者，探索建立風投和創投的再保險制度，以分擔投資者的市場風險，鼓勵投資者進入新興產業和高技術領域。區縣要抓住“大眾創業、萬眾創新”的歷史機遇，制定本區域的眾創空間發展規劃，為各類新型孵化器的發展提供政策支持與財政補助。

3.6 降低企業的人力資源成本，打造創業創新的人才洼地

超大城市高企的人力資源成本和生活成本，已經成為制約上海中小企業可持續發展的瓶頸之一。市商委、經信委、科委等部門應該成立社保成本專項補貼，對符合上海產業轉型方向的戰略性新興產業以及“四新經濟”企業給予補助，支持其降低人力資源成本。市教委應該推動上海高等教育結構戰略性調整，重點支持一批應用技術型和應用技能型高校做大做強，設立優秀技術工人培養計劃，選取三到五所高校進行政策試點，以促進上海人才結構的轉變。以市委市政府出臺的《關于深化人才工作體制機制改革促進人才創新創業的實施意見》為基礎，破解上海人才引進方面的制度性問題。完善應屆生加分落戶政策，重點調整經管類、法律類、文史類學生的加分政策，將在校期間學術論文的發表情況與科技專利同等對待。加強各類保障房建設，降低生活成本。建立保障房建設規劃與人才引進計劃的聯動機制，支持區縣建立高層次、高技能人才住房保障專項計劃。

3.7 順應“四新經濟”的發展趨勢，探索新型政策支持體系

以負面清單的試點和推廣作為突破口，積極探索符合“四新經濟”發展規律的新型政策支持體系，由市商委和區縣相關部門建立“四新經濟”專項風險投資基金，以市場化原則確定并支持一批可能對區域經濟轉型產生重大影響的新企業和新項目。建立“四新經濟”母體項目庫，謀劃、儲備及選擇一批符合上海產業結構調整方向的孵化器項目，保證“四新經濟”的可持續發展。對于受到電子商務沖擊較為嚴重的傳統商業項目，應該鼓勵其線上線下融合發展，逐步推動傳統商業的虛擬化。為此，應該在黃浦、閘北、徐匯、長寧等區縣選擇一批具有代表性和影響力的傳統商業項目進行改造試點，參照電子商務領域的產業激勵措施來設計政策支持體系，并由市政府辦公廳下發指導性意見，市商委和區縣相關部門負責貫徹落實。通過試點項目的示范和帶動作用，引領傳統商業項目的成功轉型。

參考文獻：

[1]Knack S.，P.Keefer.Institutions and Economic Performance：Cross-Country Tests Using Alternative Institutional Measures[J].Economics & Politics，1995，7（39）：207-227.

[2]世界銀行.2016營商環境報告：衡量監管質量和有效性[EB/OL].http：//chinese.doingbusiness.org/reports/global-reports/doing-business-2016.

[作者簡介]潘同人（1985—），男，上海工程技術大學社會科學學院講師，法學博士。研究方向：地方政府與治理；李悅（1961—），男，上海市電子商務促進中心主任，高級經濟師。