從“鄉土中國”到“城鄉中國”

劉守英

關于中國鄉村未來發展道路的爭論，現在越來越陷入跟農民關系不大的左右之爭中，而且開出的藥方也易偏向保守和激進兩個極端?？梢岳斫獾氖?，中國農村正面臨幾千年來未曾經歷過的工業化、城市化浪潮沖擊，對這一沖擊的影響和帶來的路徑，我們現在還無法完全看清。

但可以肯定，如果無視鄉村和農業已經發生、正在發生的這場規律性變遷，仍然以既定思維和認知，以不變應萬變，則一定會產生問題。

目前，對鄉村問題的認識，往往隱含著兩個概念化傾向和既定思維：一是對鄉村的認識還停留在過去的“鄉土中國”，即：以土地為生、以村為居、差序格局，以及人們一直熟悉的社會和禮治秩序；二是在農村政策上盡管做出了很大調整，但還是基于“以農為本”，即：土地是農民的命根子，農業是農民就業和收入的主要來源，國家的糧食供應靠自給和小農提供。

當下面臨的挑戰是，經過30多年快速工業化和城市化以后，中國已經由“鄉土中國”轉型為“城鄉中國”。

比如，2015年中國基于常住人口統計的城市化率已達到56.1%，基于戶籍人口統計的城市化率是39.9%。通俗地講，中國現在已經“一半是農村，一半是城市”。

這一轉型是每一個關注社會進步的人都夢寐以求的。但是，這一變化對鄉村社會和農業所帶來的沖擊也令人們始料不及，這體現在多種主觀傾向上。

一種傾向是，無視這場變遷帶來的生產關系（制度）和生產力（技術）的不適應，視現有制度為最優，動不得，一動就要“犯顛覆性錯誤”。進而在理論上出現一些奇談怪論。在農村發展思路上采取“堵”的辦法，在我看來是貽誤發展時機，加劇城鄉結構扭曲。

另外一種傾向是，對村莊特性缺乏基本認識，進而促使村外要素向村莊內滲透，主要表現為幾個特點：一是政府主導的新農村運動，二是少數精英主導的鄉村改造。

第三種傾向是，資本很樂觀地進入村莊和農業，它們覺得其他行業現在不好做，而農業比較簡單，但是其中一些資本最后落得痛苦結局，另一些則沒有達到預期的目標。

因此，本文所要討論的一個主題是，從歷史和現實的維度看，這場由鄉下人離開村莊引發變革的事實與走向。

“鄉土社會”的特征

對于傳統農業的基本特征，歷史學家的關注重點是人口急劇增長以后，農業怎樣提供足以支持人口增長的作物供給。傳統農業社會的一個重要特征是一直承受人口對土地的壓力。在這一約束下，傳統農業技術對農業生產的作用有限。

在技術沒有跨越式進步的情況下，需要著重強調的則是傳統農業的制度特征。

一個制度特征是土地私有制和發達的土地市場。

早在戰國時期，當時的制度即已承認人民擁有私田，允許自由買賣，中國成為世界上最早出現土地私有制的國家。自秦漢經魏晉南北朝至唐代中葉，土地制度呈現國有和私有并存的格局。自唐代中葉經過宋元至明代中葉，土地制度進入國家限制松弛下的地主所有制發展時期。明代中葉至鴉片戰爭前的清代前期，地主土地所有制得到充分發展。所以，中國的傳統農業之所以能夠支撐起人口不斷增長的食物供給，實際上第一個原因就是土地制度的先進性和土地市場的發達。

另一個特征是超小規模的家庭農場和租佃經營的農場。

自漢代開始，一家一戶的小農經濟就作為農業的基本單位在法律上得到確認，并逐步占據主導地位。明清以后，中國農業基本上由30%的無地戶和70%的地主構成。同時，土地利潤很低，地主所得的報酬只占他投資的2.5%-5%。另外，除去地主擁有的土地，中國土地使用是靠永佃的安排，即很少更換佃戶，佃權可以繼承買賣，靠多種形式的租約來保護佃戶長期的行為。

第三個特征是對土地產權的制度性保護。

中國是世界上最早施行土地登記和依法保護產權的國家。在西周彝器銘文中，就有田地的數字可稽；春秋中葉以后，魯、楚、鄭三國先后進行過田賦和土地調查；唐中葉尤其是宋代以后，地籍逐漸取得與戶籍平行的地位；明代中期以后，進行全國統一的土地徹底清丈，魚鱗圖冊成為征派賦役和地籍管理的主要依據。

就是說，中國傳統的農業生產率的狀況，從土地生產率來講，美國經濟學家帕金斯的結論是：“六個世紀間糧食產量的增長至少有一半要歸功于耕地面積的擴大，此外則歸功于單產的提高?！钡怯捎谌丝趯τ谕恋氐膲毫?，最后使得農業勞動生產率的變化非常緩慢。歷史社會學家黃宗智對此給出了一個概念叫“沒有發展的增長”，他認為“發展”主要是通過增加單位勞動的資本投入而提高勞動生產率，而長三角等地卻無法走向不斷增長的“農業資本化”，而是走向更高程度的“過密化”。

中共七屆二中全會上，毛澤東宣布由農業國轉變為工業國的發展方向。新中國成立后，開啟了國家工業化進程，它使整個生產要素的扭曲和壓力加大。農業成為提供農業剩余產品和低價農產品的工具，以滿足城市低價的食品供應。當時，中國采用“統購統銷”制度，以保證農產品的低價供給。

在此期間，滿足人們食物需求和提供剩余產品的主要手段，一是大量使用化肥、農藥來增加農業的產量，二是提高復種指數來提高土地的利用率。

這樣看來，在國家工業化時期，中國靠的是土地生產率來支撐糧食增產。1952年-1978年期間，糧食播種面積基本保持穩定，糧食總產量大約增長了86%，年均增長率2.5%左右。這一時期糧食產量的增長主要得益于糧食單產的提高，總提高幅度約90%，年均增長2.8%。糧食單產的提高，使中國的糧食生產年均增速超過人口增速（1.9%）。

與此同時，農民被排斥在工業化城市化進程之外。在這一時期，農村的就業量在不斷地增長，農村勞動力占勞動力總數的比例在1952年是83.5%，到1979年的時候仍然高達72.5%。這直接導致人地比率日趨惡化。

這也使得農業勞動生產率陷入停滯。1952年至1978年間，中國的GDP增長了兩倍，人均實際產出增長了82%，勞動生產率提高了58%。但是，在農業部門，1957年-1978年間，勞動生產率每年以0.2%的速度負增長，全要素勞動生產率下降更為嚴重。

正是由于制度安排上的缺陷、低效率以及農民被排除在工業化進程之外，造成了農業勞動生產率非常低下，農業并沒有轉型。

同時，國家對農村制度和鄉土社會進行了改造，表現在以下幾方面：土改和農村秩序重構；農業集體化、人民公社制度與鄉村治理行政化；包產到戶改革后的鄉村治理困境。

轉型期十大變化

直到后來從出口導向工業化開始，大量的農村人口往沿海地區流動，才真正啟動了中國農業的發展轉型。

這里要首先注意到的是農業基礎性地位重大變化，比如1978年中國農業產值的份額占27.9%，但是到2014年的時候份額只有9.2%。另外就是就業份額：1978年是70.5%，到2014年的時候降到只有29.5%。

其次是村莊發生重大變化。有幾個維度可以觀察到這種變化：行政村數量減少，1985年，全國行政村數量為94.1萬個，到2014年時已經減少到58.4萬個，在不到30年的時間里減少了35.5%；村民小組數量大幅縮減，1997年村民小組有535.8萬個，到2013年時減少到497.2萬個，16年時間里，村民小組減少了38.6萬個；村莊勞動力外流，根據千村調查顯示，只有6.5%的村莊沒有勞動力向外流動，有占29.3%的村莊外流勞動力在1%-25%，26%-50%的村莊外流勞動力達到40.2%，17.4%的村莊外流勞動力達到51%-75%，還有6.5%的村莊外流勞動力超過75%。

這就是說，絕大多數的村莊在這一輪的工業化和城市化的進程中都出現勞動力外流現象。

第三個要注意的是農戶分化。我們目前在農村政策的制定或分析時，存在一個非常大的問題，就是說假定農戶是均值的。但事實上傳統概念里那些“以地為生，靠農為主”的農民，分化程度已經非常之大，2012年純農戶只有18.28%，非農戶有15.93%，此外是一兼戶（以農業收入為主的農戶）為30.07%，二兼戶（以非農業收入為主的農戶）為35.72%。

第四個變化是土地權利的安排。據農業部統計，2013年歸村所有的土地是41%，歸村民小組的是51.5%，另外7.36%的土地是歸鄉鎮一級所有。之后，發達地區的所有權越來越往行政村一級靠攏，但在欠發達地區則是小組一級所有權相對來說較大。

第五個變化是土地流轉與租賃市場，2010年耕地的流轉率是14.6%，但是到2014年的時候，整個耕地的流轉達到30.3%，2015年則是33%以上。這樣看來，跟其他的發展中經濟體相比，中國的土地流轉面積和土地流轉率并不算低。而在流轉的形式上，還是以轉包為主，2014年的轉包率為46.53%，出租占33%。其他的流轉形式這幾年開始有所增加，比如2014年股份合作達到6.68%，還有其他的形式占4.7%，這兩種形式加起來能占到10%以上。

第六個變化是農戶經營規模的差異。不同類型的農戶實際經營的土地規模差距在逐漸加大。雖然總體而言，10畝左右的農戶數量最大，比如2013年10畝以下的農戶占85.96%，10畝-30畝的農戶占10.28%。但同時也要看到，大農戶的數量也很可觀，2013年，經營100畝-200畝的農戶已達到62.9萬戶，200畝以上的已經達到了28.9萬戶。

第七個變化來自農業經營主體。傳統概念中，農戶向來是農業經營的主體，但是從耕地流轉的主體來看，在2014年的時候，流入的這一方里，農戶只占58%，而流轉到專業合作社的已經達到21.8%，流轉到企業的已經達到9.68%，還有其他主體將近10.17%。也就是說，中國的農業經營主體已經開始多元化，雖然農戶還是主要的經營主體，但其他經營主體已經在不斷地增加比重。

第八個變化是農作方式。當下所有作物的用工成本都開始大幅上升，相應用工數則大幅減少。農業的用工跟工業、商業等非農業用工競爭加劇以后，農民采取的方式是減少農業的用工量，同時開始增加各類農業機械的使用量，這一趨勢從2000年開始有了顯著的變化。

第九個變化是農戶的資本形成開始加劇。不同地區的農戶開始擁有的生產性固定資產都開始大大增加，無論是東部中部，甚至西部的增長也非常迅速，比如從2006年的7707元增加到2012年的近2萬元。

第十個變化是農業發展方式。從2003年開始，農業的勞動生產率開始大大上升，但是土地生產率的變化還是比較平緩。就是說，從2003年開始，中國的農業發展方式開始發生歷史轉型，它從過去的一直以高勞動投入來提高土地生產率的發展模式，向以資本投入、機械投入來提高勞動生產率發展的模式轉型。

從上面的種種變化來看，中國農村一些基礎性的因素都在發生巨變。過去，中國一直強調農業的基礎性地位，但在農業產值急劇下降以后，怎么重新審視農業的基礎性地位？

當下仍然處在農業轉型期，關于中國未來農業發展道路存在巨大的爭論，可以說處于一個十字路口，我認為有幾個問題需要思考。

村落的未來走向

傳統的村落是一個靠熟人或者說人際關系來維系的社會。但是現在農村人口大量進入城市，進入到一個陌生人的社會，他們會把城市里的人際關系處理方式帶回農村，維系原來村落的一些制度安排都在發生重大的變化。

原來農業社會是以高勞動投入為主，這樣形成整個村落和土地之間的半徑是很近的。但是，現在以機械投入為主后，勞動力投入大大下降，現在村莊跟耕作土地之間的半徑也在發生變化。

出村農民的代際也在出現差異。上世紀50年代和60年代出生的農民，即使來到城市，還是會帶著賺到的錢回來建設村莊，比如說會在村里建自己的房子。70年代出生的這一撥農民，基本上還是會帶著錢回來建房子娶媳婦。但是80后、90后農民走出鄉村后，已經沒有農業生產經驗，他們不再像上一代那樣，對土地有那么深的感情。更重要的是，人走以后，錢不再帶回來了。所以，人口不斷城市化的結果是村莊更進一步破落。

中國村莊最大的變化是城市化帶來的，但是未來城市化對不同類型的村莊影響的方式和程度可能會非常不同。未來村莊跟城市的關系可能分成三類：一類村莊隨著城市的擴展，會成為城市的一部分。第二類村莊會成為“城鄉驛站”，就是城里人和村里人相互流動的一個過渡區域。所以這些村莊會成為城鄉人口、資本和土地等要素最活躍的地區。第三類是傳統農區，有一些文化特征的傳統農區可能會保留下來，但不少傳統農區會趨于破敗或消亡。

因此，農村的政策選擇應該是采取不同的辦法。當前的村莊治理結構存在兩個問題：村莊在城市化的過程是否采取城市一樣的治理模式？這是爭議非常大的；在村莊治理結構里面，現在的黨支部、集體經濟組織和村民自治組織之間的關系到底怎么處理？

村落的未來會是怎么樣？目前還難以找到答案，但隨著城市化的進程，未來村莊的巨變是必然會發生的，且是不可逆的。

再來看農村土地制度改革的問題，包括集體所有制改革、農地的三權分置及宅基地制度改革。

在農村基本經濟制度不變大格局下，應進一步改革和完善集體所有制安排，改革過程中有一系列問題需要解決。比如說，以成員權為基礎的集體所有制改革中，從哪個時點來確定“增人不增地，減人不減地”的制度安排，全國都還沒有找到解決的辦法。再比如說，十七屆三中全會提出承包權“長久不變”，而現在有一種趨勢是將“長久不變”設計成“70年不變”，向國有土地制度看齊，這樣有沒有必要？

對于農地所有權、承包經營權和經營權之間的關系也需要厘清，在所有權跟土地承包經營權關系已經明確的基礎上，這一輪政策導向是想解決承包經營權下，經營權如何單獨設權的問題，意在讓新的經營主體可以擴大規模和投資，還可以抵押融資，以解決承包經營權太小，不適合適度規模經營和現代農業的發展。但目前三權分置在理論上還存在諸多分歧。

爭議最大的是關于宅基地制度的改革。目前的改革設計仍然基于兩個前提，第一是成員權不能破，宅基地流轉只能限于集體成員內部。第二是無償，繼續保留宅基地一戶一宅的分配方式。然而，這里面有個無法解決的問題，在整個城市化進程中，已經無法進行一戶一宅和無償分配的地區，宅基地如何改革？這意味著，如果繼續保留上述兩個前提，宅基地制度無法改變，這也是宅基地改革停滯的原因。如果要順應宅基地的財產權制度安排，就要變無償分配為有償分配，并打破以成員權分配宅基地的制度安排。

農業戰略需要重大轉變

目前，中國的農業面臨著農地流轉和規模經營的困境。

中國農地流轉的比例達到30%多，其實并不低。但是，土地流轉加快以后，土地的租金和雇工費用上升，農地規模經營利潤下降。根據國家發改委的數據：2008年-2013年間，三種糧食（稻谷、小麥和玉米）的每畝流轉地租金年均增長18.4%，每畝人工成本從175元提高到429元。由于地租和雇工費用快速上漲，農地經營利潤下降。2008年-2013年間，三種糧食的每畝凈利潤從186元下降到73元，成本利潤率由33.14%下降到7.11%。這說明經營規模擴大后，土地單產是下降的。

再通過對6萬戶農戶的抽樣調查可以發現，小規模農戶每畝的平均產值是2614元，大規模戶是714元。這說明土地規模擴大以后，勞動生產率雖然上去了，但土地的生產率下降了。

不同經營主體的生命力也不一樣，和改革開放之初的自耕農比較起來，小農對于土地的投入和關心是不同的。通過我們的研究發現，從效果、利潤以及對土地的關心來講，家庭農場是最合適的一種農業經營形式。

現在政府主推專業合作社的發展，它面臨的最大的問題就是農民為什么要合作？大量的合作社是為了套取補貼，拿到優惠、補貼后，自己內部該怎么做還是怎么做。而公司農場面臨著雇工管理困難、租金成本高、土地使用權回報低等問題。

農地的經營主體在多樣化，但是各類主體的生命力都有待進一步觀察。

除去上述幾方面外，農業的規模報酬與出路也面臨著非常大的問題。主要問題是靠土地規模的擴大來作為獲得規模報酬的主要方式，但這往往事與愿違。

中國追求土地規模報酬的彌補路徑可以有兩個，一是區域種植的專業化。比如最近幾年的作物種植的區域專業化已經非常明顯，不僅僅是糧食作物區域專業化非常明顯，其他的像蔬菜、水果等作物的區域專業化都很強。另外就是服務的規?；?。比如一些集體組織統將農業生產的某一個環節、某幾個環節或者全部環節，以訂單的方式委托給供銷社，從而獲取服務。結果是無論大田作物，還是經濟作物，土地托管跟農戶自種相比，投入減少，產值增加，效益明顯增加。這可能是一個提高規模報酬的路徑，當然也還需要進一步觀察。

基于以上提出的種種問題，中國未來的農業發展戰略需要有一個重大的轉變，即基于“以農為本”的農業發展戰略向“城鄉中國”的轉變。這一轉變包括以下幾個要點。

第一，原來農業主要是解決吃飽肚子的問題，但現在已經向食物質量安全轉變了。

第二，農民身份的再認識。從原來基于均制化的農民的政策導向，轉向異質化的農民身份的再認識，政策的制定應該考慮到農戶的多樣性。

第三，農業的形態和功能發生重大變化。農業已經不是傳統的原來以小農為主、以種植為主，保證基本食物需求的農業。未來對農業的定位應當發生變化，未來農業的形態和功能是一個非常重大，而又值得思考的問題。

第四，現在城鄉之間最大的問題就是不能打通，這可能是導致城鄉差距越來越大的最重要因素。所以，從“十三五”開始，我們從原來的“城鄉隔絕”走向了“城鄉融合”。這也是農業發展戰略里面非常重大的一個轉變。

第五，通過高補貼來解決農民收入和農業發展問題，會使農業繼續保持競爭力嗎？在未來農業的發展里面，中國農業的競爭力靠什么來體現？而且這么大的一個國家，高補貼能否繼續支撐？

中國這一輪的鄉村轉型實際上是由于人口出村帶來的，在我看來，這種離開將是“一去不復返”的。正是工業化和城市化，促成了正在發生的鄉村形態變化和農業發展方式轉變，這是一個千載難逢的機遇，它將使中國擺脫傳統的農業發展模式，構筑出全然不同的發展環境。

作者為中國人民大學經濟學院教授，本文根據作者7月10日在洪范法律與經濟研究所學術研討會上的發言整理，已經本人修訂