基層社會治理能力法治化路徑探析

朱錦紅

[摘要]隨著我國經濟體制改革和社會變遷的不斷深化，一些深層次的社會矛盾逐漸暴露并激化，群體性事件蜂起，基層社會秩序和傳統的治理模式正面臨挑戰。為了實現治理模式的重構，推進基層治理能力法治化，文章分析了轉型時期我國社會治理面臨的困境，通過對新形勢下我國基層治理模式路徑選擇和積極探析，探討了如何依法推進基層治理能力法治化。

[關鍵詞]社會治理；法治化；合作共治

[DOI]1013939/jcnkizgsc201637191

近年來，隨著我國經濟體制改革和社會結構變遷的不斷深化，基層的社會生活開始發生根本性的變化，傳統的管理模式正面臨著諸多的挑戰。面對新形勢，我們要突破以往基層社會管理以行政為主導的局限，探索基層社會治理新模式。

1國內外關于社會治理模式的理論綜述

在20世紀90年代，國家與社會理論被引入中國并迅速傳播，廣泛應用于政治學、社會學、法學等社會科學領域。隨之，社會治理理論成為國家與社會關系的研究重點。就目前而言，國內外對于社會治理的研究大致分為以下四種不同的類型：“強政府—弱社會”背景下的全能控制模式、“強政府—弱社會”背景下的政府主導模式、“強政府—強社會”背景下的國家與社會合作共治模式及“弱政府—強社會”背景下的社會自治模式。

11“強政府—弱社會”背景下的全能控制模式

全能控制模式是指政府凌駕于社會之上并支配覆蓋著社會，全方位控制社會方方面面。在政府的強勢掌控之下，社會組織生長空間十分狹窄，公民社會十分弱小。在改革開放前的計劃經濟時期，我國社會管理模式就屬于這種模式，政府是社會管理模式的唯一主體，掌控著國家政治、經濟、社會的所有事務。

12“強政府—弱社會”背景下的政府主導模式

政府主導模式是指由行政力量主導、公民和社會組織參與的治理模式。當社會力量發育到一定程度，同時，民主政治、公民社會、有限政府等現代政治理念通過網絡等媒介逐漸傳播和普及，公民參與意識與參與熱情不斷提升，具備一定的實力參與到基層治理中，但力量又不足以抗衡，這是目前我國絕大多數地區普遍采取的治理模式。

13“強政府—強社會”背景下的國家與社會合作共治模式合作共治模式中，社會事務主要由社會居民和社會組織來承擔，政府對社會事務并不直接干預，政府主要職能就是政策規劃和經費支持。當今世界，社會治理模式比較成功的國家，大多屬于這種模式，比如日本。強社會是這種治理模式的必要條件，因此，在當下中國公民社會發育尚不完全，合作共治仍需假以時日。

14“弱政府—強社會”背景下的社會自治模式

社會自治模式是指社會事務由社會組織主導的管理，公民主動參與，由下而上實施的治理模式。在這種模式中，政府并不直接介入社會事務，而是通過制定法律法規的方式間接指導社會事務，社會組織及公民按照自主自治的原則處理具體事務，政府與社會相對分離。這種模式在早期的希臘城邦模式比較常見，也是馬克思所說的共產主義社會。

2轉型時期基層治理模式法治化的困境

隨著體制轉軌的深化和公民社會的崛起，政府主導模式的弊端和不足開始顯現。

21“人治”思想和基層治理行政化

由于深受儒家文化的影響，當前我國部分基層干部人治思想仍然很嚴重，做工作習慣于講人情，憑個人經驗做決策、下命令。加之我國金字塔式的行政管理體制，上級政府和下級政府之間很難博弈，爭取決策的自由裁量權，往往是按照上級政府的政策簡單機械地執行任務，基層治理模式行政化傾向嚴重。

22公民社會的發育成長與政府公信力下降

公民的社會發育成長，越來越多的公民維權的意識開始增強，相對獨立的社會力量群體開始壯大，民間社會組織化程度增強，社會對國家的依附性降低，自主性增強，伴隨而來的自然是對政府的政治認同降低，加之網絡的普及為公民參與監督公共事務提供了渠道和平臺。伴隨著公民社會崛起的同時，政府公信力卻在不斷地下降，伴隨著經濟改革中權利與資本利益的捆綁導致社會陷入彌散性腐敗和嚴重的貧富分化，再加上機關官僚作風，老百姓辦事難，造成群眾“仇官仇富”的心理開始滋生蔓延，自然對政府信任度逐漸降低，陷入“塔西佗陷阱”，即無論政府說真話還是假話，做好事還是壞事，都被認為是說假話、做壞事，政府的決定和公共政策難以貫徹執行，執政陷入困境。

23風險社會與多元化利益訴求的現實困境

所謂的風險主要來自兩個方面：一方面是來自自然界的風險；難以預防的天災人禍，比如：汶川地震、玉樹地震造成大量的人員傷亡和財力、物力的損失，日本的地震都能讓我們的市民一窩蜂地哄搶食鹽；另一方面則是來自于社會生活本身的現實困境，公共危機事件頻發、資源短缺、公共物品漲價等能夠引起大面積的緊張和恐怖，有時會嚴重影響公共生活秩序。此外，社會不公和利益訴求多元化導致社會矛盾尖銳，人民對基層的居住環境和綜合服務有了更高的期待，而滯后的公共服務又不足以承擔提供多樣社會服務的重任，基層社會的各種糾紛和矛盾涌現，錯綜復雜的利益關系和訴求影響著社會的安定團結。如何彌合日益嚴重的社會分化和平衡社會各層面的多元利益所求，成為擺在執政者面前的嚴峻考驗。

24全民守法與法治意識淡薄的悖論

全民守法，這是我們講的一個法律認同的問題，首先就是老百姓要有法律意識，不然即使你做出了公正的判決，他也會內心上抵制這部法律。中國人的思維和行為習慣還是相信熟人，所以要求法官必須是與此案無關的“陌生人”。如果不是，當判決對一方當事人不利時，即便判決是公正的，該當事人仍不相信。所以，建設法治國家首先就是要把老百姓幾千年的這個慣性思維給扭轉過來。當前，基層群眾法律意識不強，學法、守法、用法氛圍不濃，加之司法公信力不足，造成很多老百姓不信法，甚至畏懼法律。遇到事情寧愿私下協商解決或通過行政方式調節，而不愿意訴諸法律。比如：“信訪不信法、越法違法維權”現象較為普遍。

3新形勢下我國基層治理模式的積極探索與路徑選擇31基層網格化治理

基層網格化治理就是將原有的金字塔模式不斷地壓縮，使之扁平化，形成官民共治的局面。我國目前部分鄉村所采用的村兩委、村（黨）小組長、村民代表實質上就是這種模式，這種模式看似增強了基層社會組織和個人參與社會治理的過程，在維護社會穩定、化解社會矛盾、提高管理效率上成效顯著，但實際上這種行政中心下移容易導致這些參與治理的人員“一邊倒”，重社會控制，輕治理服務，加劇行政化的局勢，增加財政負擔。

32能人治理模式

這種模式的突出特點就是個別或少數能人在村級治理實際過程中居支配性地位，具有相當高的權威。這個權威來自兩個方面：一是德高望重的家族長老，常見與民國時代的家族村落中；二是當代農村里的致富能人，比如華西村、蔣尚存等，安徽省阜陽市太和縣、阜南縣、界首市等不少村莊，大多數村兩委都是來自村辦企業管理者、私營企業主和個體戶等致富能人。農村中的能人治理現象在一些經濟比較發達的地區表現較為普遍，從實踐來看，能人治理村莊相對于以前的靠道德權威治理有很大的進步，主要表現在經濟能人在自身發展經濟的能力比較強的情況下，能夠帶動村民發展經濟、走向致富。但能人治理也存在一些問題，主要是能人治理模式說到底還是人治。一旦這個人在帶領村民發展經濟方面取得了一定的成績，人們對他便產生了一種依賴感、崇拜感，在村一級事務中有著絕對的權威，人們佩服他的能力，無形中就模糊甚至消弭了對他行使權力的監督，尤其在市場經濟條件下，許多人把發展經濟作為評價村干部的唯一標準，認為只要村干部能夠帶領村民致富、發展經濟，其他的問題可以不管。在村民這樣的心態氛圍下，許多能人村干部的不良作風開始滋長，這是在今后的基層政權建設中需要加強監督并著力解決的。

33公約典章模式

這種模式下，大到村干部違規如何處理，小到一塊荒地的承包等各項村務，都有“公約典章”可循。與傳統的村規鄉約不同，“公約典章”由村民公議公決產生，在現行法律框架內對村務運作制予以明確和細化，給農民以行使民主權利的充分依據。以紹興新昌縣一個村為例，通過全體村民公決，通過浙江省首部“鄉村典章”。根據全體村民授權，典章按重要程度及數額大小將村務分為“重大村務”“重要村務”和“一般村務”，哪一級村務須由哪一個組織研究決定，哪一類開支如何審批等，都規定得清清楚楚。典章形成小冊子發到每家每戶，內容主要涉及村級組織職責、村務議事及決策、村級財務管理、財務公開制度、村干部違規追究辦法等?！班l村典章”的推行改變了黨在農村基層的執政方式，由為民做主的“父母官”變成讓民做主的“服務員”，黨在農村基層的威信大大提高了。

34合作共治模式

合作共治模式的主要特征表現為治理主體的多元化，通過社會經濟的進一步發展，新的社會階層、社會組織和經濟組織不斷涌現，并發出利益訴求和自治訴求，推動政府不斷放權，使治理主體由單一轉為多元；治理過程互動化，社會組織與社區成員廣泛參與社區事務，不僅能夠解決社區里規范化、表面化、淺層次的問題，還能解決復雜社會中遇到的紛繁多樣的深層問題；治理結構的扁平化，改變了傳統的行政主導的自上而下行政管理模式，減輕社區居委會繁重的日常行政工作，讓社區居委會真正成為社區居民自己的組織。

通過上述我國基層治理模式的積極探索和路徑分析，可以看出當前我國基層治理完全地去行政化仍然是不現實的，而另外，公民社會的發育成長，要求參與政治的呼聲越來越高，這就需要我們綜合考慮雙方的因素，既要壓縮政府的公權力，防止權力尋租；又需要將公民納入基層治理的框架內，聽民聲、取民意。因此，合作共治模式無疑是當下我國基層治理模式的最佳選擇。這種模式中的政府與社會存在著一定的張力和彈性，既充分地調動了社會各方面的主體參與社會治理的主動性，又通過互動增強了決策的科學性。這種多元利益主體博弈機制下的治理模式正是立法的基本精神，將分散的個體利益訴求整合為組織共同的合理化利益訴求，并通過法治渠道將訴求納入政府的政策過程，推進基層治理能力的法治化。

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