區域經濟一體化中的政府與市場分工

張鑫+王志遠

摘 要：經濟全球化與區域經濟一體化是當今世界的兩大發展趨勢，在區域經濟一體化進程中，市場機制與政府機制都是不可缺少的資源配置手段，但它們都存在失靈問題。只有協同發揮市場機制和政府機制的作用，才能有效促進區域經濟一體化持續健康發展。為此，要著力解決市場機制和政府機制“失靈問題”，消除公共物品供給不足、市場體系不健全、政府壟斷、政府職能定位不準等障礙，充分發揮政府與市場各自分工的作用，建立起市場機制與政府機制有機融合的體制機制。

關鍵詞：區域經濟一體化；區域合作；政府機制；市場機制

中圖分類號：F114.46

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）11-0094-05

自20世紀下半葉以來，在經濟全球化大背景下，區域經濟一體化迅猛發展，成為世界經濟發展的重要趨勢。區域經濟一體化是指地理位置相臨近的兩個或兩個以上國家（地區），以獲取區域內國家間或地區間的經濟集聚效應和互補效應為宗旨，為促使產品和生產要素在一定區域內的自由流動和有效配置而建立的經濟區域集團。區域經濟一體化有利于降低區域交易成本，有利于區域資源共享和優勢互補，實現區域之間互利互惠、合作共贏的目標。區域經濟一體化按照地域范圍分為國際區域經濟一體化和國內區域經濟一體化。據不完全統計，目前全球國際區域一體化組織共有 33 個，150多個國家和地區參加。其中，最有影響力的是歐盟、北美自由貿易區和亞太經合組織三大國際區域一體化組織。

我國自改革開放以來，受國際經濟和區域經濟一體化的影響，國內區域經濟一體化的浪潮也不斷涌現，先后出現了珠三角經濟區、長三角經濟區、環渤海經濟區、北部灣經濟區等區域經濟一體化的領頭羊，還有武漢城市圈、長株潭城市圈、京津冀城市圈、中原城市群等城市群區域經濟一體化的后起之秀，以及各省各地方建設的不同層次不同規模的區域經濟一體化，我國國內區域經濟一體化全面鋪開，已經形成了全方位、多層次、寬領域的區域經濟一體化格局，給地方經濟發展注入了新的活力和動力。毫無疑問，我國區域經濟一體化突飛猛進得益于改革開放取得的巨大經濟成就，得益于對外開放和市場化改革的大力推進，得益于政府超越行政區域加強區域經濟合作，使得生產要素跨區域流動加快和資源配置效率提高，區域地區之間經濟融合加快。但是我國社會主義市場經濟尚不發達，完全依靠市場機制難以順利實現區域經濟一體化，市場機制有“失靈”的時候，需要政府機制與市場機制協同發揮作用，才能有效推動區域經濟一體化進程。

一、我國區域經濟一體化的實現機制

區域經濟一體化實現既可以依靠市場機制也可以依靠政府機制，但是在我國市場經濟體制和政府行政管理體制不健全情況下，市場機制和政府機制都無法單獨實現區域經濟一體化，它們都存在著失靈問題，客觀需要市場機制與政府機制的有效配合。

1.區域經濟一體化的市場機制作用與“失靈”問題。在市場經濟體制條件下，尤其是發達的完全市場經濟國家和地區，區域經濟一體化主要還是依賴市場機制實現的。在完全市場經濟體中，生產要素自由流動，企業為了實現利益最大化，在市場競爭驅動下進行相互之間的聯合與兼并，從而形成區域經濟一體化。市場機制是資源配置的一種有效的機制，市場機制決定著生產要素流動和資源配置效率。市場機制包括價格機制、競爭機制、供求機制，其中最重要的是價格機制。在區域經濟一體化中，市場機制發揮作用主要是通過其價格機制實現的。價格機制決定生產要素區域自由流動與配置，決定生產要素投入的方向和規模，是主導資源配置的重要內生變量。在市場機制作用下，企業等市場主體基于個人利潤最大化的目標做出生產決策，從而實現資源的有效配置，但從區域經濟一體化的追求整體目標——整個區域的社會福利最大化來看，資源配置效率是低下的。下面用圖1來說明市場機制失靈問題。

在圖1中，AC曲線是生產要素的市場需求曲線。MPC代表生產要素使用的邊際私人成本；MSC代表的是生產要素使用的邊際社會成本。根據利潤最大化原則，市場主體根據邊際私人成本MPC和市場需求線AC相交的點E1來決定生產要素均衡數量和均衡市場價格，此時的市場決定的生產要素市場價格是P2 ，市場決定的生產要素需求數量是Q2 。但是從區域經濟一體化中整個區域的整體利益來看，區域經濟追求的是區域整體的社會福利最大化，其考慮的不單單是個別地方經濟利益最大化，還要考慮整個區域所有成員整體的經濟利益、生態利益和社會利益等方面的綜合利益，實現整個區域社會福利最大化目標。此時，地區生產要素使用要按照邊際社會成本曲線MSC和市場需求曲線AC的交點E2來決定，生產要素使用的社會價格為P1，整個區域社會投入的生產要素數量是Q2，整個區域社會總福利為△OAE2的面積。由此可見，在市場機制決定的產品價格P2要低于整個區域社會福利最大化條件的社會價格P1，生產要素使用的價格相對較低，市場機制決定下生產要素使用數量Q2超過了社會所需要的生產要素數量Q1 ，導致生產要素配置（Q2 -Q1）多余。在社會福利目標，要達到與市場機制決定的生產要素最佳使用量Q2，就需要把生產要素提高為P3，價格上升了（P3-P2），社會總福利凈損失為△E1E2F的面積。這是市場機制失靈導致資源配置效率損失。

2.區域經濟一體化的政府機制作用與“失靈”問題。在區域經濟發展中，地方政府為了既定的地方經濟發展目標，往往憑借自身的行政權力對資源流動進行干預和配置，從而影響區域經濟一體化進程。尤其在我國公有制經濟為主的經濟體制下，政府控制和壟斷著大部分資源，政府可以根據自己的區域經濟發展目標，制定區域發展戰略和規劃，加強政府協調合作，通過政府機制對資源在區域內的流動進行強有力的干預和調配，從而實現區域的聯合，達到區域經濟一體化的目標。政府機制的主要作用是通過共建共享區域公共基礎設施、營造區域市場一體化環境、協調和平衡區域內地方之間的利益以及加強區域內部事務的公共管理等方面推動區域經濟一體化進程，同時政府機制能夠有效彌補市場機制失靈的問題。但是并不意味著完全依賴政府機制就能實現區域經濟一體化，政府本身內部也有失效的問題，過度依賴政府機制也會帶來區域經濟一體化過程資源配置低效的問題。下面通過圖2來說明政府機制失靈問題。

在圖2中，同樣AC曲線是生產要素使用的市場需求曲線，MPC代表生產要素使用的邊際私人成本；MSC代表的是生產要素使用的邊際社會成本。區域生產要素使用要按照邊際社會成本曲線MSC和市場需求曲線AC的交點E2來決定，生產要素使用的社會價格為P1，Q1 代表生產要素使用的社會價格決定的區域經濟一體化中生產要素的最佳使用量。與此同時，P2代表生產要素使用的市場價格，Q2代表市場機制決定的生產要素使用的數量。如果是政府干預資源配置，它可能為追求自己的政績目標，盲目地追求多投入生產要素以提高地區生產總值和擴大稅收來源。此時企業等市場主體在生產要素配置上處于弱勢地位，受政府牽制，按照政府的利益要求安排生產要素投入和生產活動，這種行為扭曲了市場機制作用的發揮。由于地方政府盲目擴大投資和競相使用優惠政策吸引投資，壓低生產要素價格，使得生產要素的價格由市場價格P2降為P3，擴大生產要素使得生產產量由Q2增長為Q3，此時生產要素資源配置效率最低，整個區域社會總福利的損失為△E1E2F的面積，對于地區生產者而言，它的直接損失為△E1G1G的面積。政府機制導致資源過度的使用，甚至比市場機制失靈下多余生產能力的（Q2-Q1）還要多（Q3-Q2）。由此可見，與市場機制失靈導致資源配置效率損失相比，政府機制主導區域資源生產要素配置效率損失更大。

3.市場機制與政府機制的有效配合。經濟學理論認為，單一依靠市場機制或政府機制都不能實現資源的優化配置，只有同時發揮市場機制與政府機制的作用才能實現資源有效配置。盡管市場機制是實現資源配置的有效手段，能實現生產要素在區域之間合理有序流動，但面臨著外部性、公共物品、信息不對稱等“市場失靈”問題。要實現資源優化配置，需要市場機制與政府機制的有效配合。一方面，區域經濟一體化離不開政府機制發揮作用，如果沒有政府對區域基礎設施的投入，沒有政府經濟、法律、行政、計劃等宏觀調控手段的支持，沒有政府提供的公共服務和行政管理，區域經濟一體化發展將受到較大的制約；另一方面，區域經濟一體化也不能完全依賴政府機制，政府機制同樣存在“失靈”的問題，難以獨擔推動區域經濟一體化的重任。只有同時發揮市場機制和政府機制的作用，才能最大限度地減少市場失靈和政府失靈的問題，促進區域經濟一體化健康有序發展。

在經濟發展不同階段，存在著自下而上的市場主導型區域經濟一體化和自上而下的政府主導型區域經濟一體化。前面一種主要存在于發達的完全市場化國家和地區，主要是依靠市場機制發揮作用。通過市場機制實現生產要素區域內自由流動，企業為實現利益最大化目標進行相互之間的聯合與兼并，從而形成區域經濟一體化。我國長三角、珠三角、環渤海經濟區是典型的主要通過市場力量形成的區域經濟一體化。后面一種主要存在于不發達的市場經濟國家和地區，主要依靠政府機制推動區域經濟一體化的行為。政府機制發揮作用是通過制定方針和政策以及具體規劃，搭建政府合作平臺，并采取強有力的行政干預措施，促進區域經濟的聯合。這種模式在我國西部欠發達地區較為普遍。所以，各個地區根據經濟發展水平不同，選擇合適的區域經濟一體化實現模式。一般而言，市場經濟較發達的地區應選擇市場主導型區域經濟一體化模式，而市場經濟欠發達的地區應選擇政府主導型區域經濟一體化模式。不管是哪一種模式，無論是完全依靠企業與市場自發力量作用的市場機制，還是完全依靠政府干預與調控的政府機制，都不能有效實現區域經濟一體化。區域經濟一體化需要市場機制與政府機制的分工和合作，只有協同發揮市場機制和政府機制的作用，才能有效實現區域經濟一體化。

二、我國區域經濟一體化實現機制運行的主要障礙

我國社會主主義市場經濟尚不發達，市場自身固有的功能缺陷和市場制度不完善，以及地方行政體制改革和地方政府職能不健全，成為我國區域經濟一體化實現機制政府機制與市場機制運行的障礙。

1.市場基礎設施不完善。區域市場基礎設施供給不足成為區域經濟一體化的瓶頸。區域市場基礎設施公共物品供給不足是指區域內市場基礎社會建設緩慢，不能滿足區域經濟一體化的發展需求。如我國很多地方區域經濟一體化面臨著區域交通等設施投入不足，區域之間現代化交通網絡體系還沒有完全建成，供水、供電、能源等基礎設施建設相對滯后等問題。這些基礎設施建設不足的一個重要原因是公共物品問題。區域市場基礎設施大多是區域共享性公共物品。由于公共物品的特殊性，“私人”投資成本高收益小而且回收時間長，區域內各地方政府出于自身利益考慮，大多不愿投資區域共享性公共物品，還想成為“免費搭車者”，導致公共物品供給失靈問題。另外，當前我國市場機制不健全、非盈利組織等社會自主力量發展不足，市場也不能提供滿足區域發展的公共基礎設施。 其次，現代化的信息網絡體系建設滯后導致“信息不對稱”的市場失靈問題。信息尤其是商業信息是區域經濟發展的第一要素。由于有些地方經濟相對落后，通訊等基礎設施投入不足，交通條件落后，導致信息不靈，成為制約區域經濟聯系的巨大障礙。信息不發達直接影響到區域經濟交往活動，信息不暢，導致當地難以迅速捕捉到有利的商機，客商對當地信息了解不透，也會影響到他們的投資活動。區域之間沒有建立起全面覆蓋、信號通暢的信息網絡系統成為制約信息不對稱的根本原因。

2.缺乏一體化的區域共同市場。由于市場自身固有的功能缺陷和當前我國社會主義市場制度不完善以及政府過度干預經濟行為，導致市場機制失靈。政府行政過度干預和壟斷著過多的資源，阻礙了市場機制的運行，導致價格機制、供求機制、競爭機制和風險機制被扭曲，資源配置效率降低。一體化的區域共同市場難以形成的原因有以下方面：一是我國行政體制使區域市場分割，行政區劃障礙是影響生產要素自由流動的重要因素；二是行政區域化之間人口受戶籍制度和社會保障制約等因素限制不能自由流動，沒能形成區域統一的勞動市場；三是各地政府壟斷和控制著金融資源配置領域，各地金融機構合作不緊密，沒有形成完善的區域融資體系，缺乏區域共同金融市場；四是國企壟斷排擠民間投資。由于我國國有企業改革滯后，國有企業控制著很大部分資源，民間投資在很多領域受到排擠。五是地方保護主義大量存在。地方政府為了自身利益，阻止相對稀缺性生產要素流出，限制與地方企業產品有競爭力的產品進入，導致生產要素不能在區域內充分自由流動和優化配置。

3.政府機制“缺位”和“越位”問題并存。我國區域經濟一體化中政府機制存在著“缺位”和“越位”并存的問題。一方面，政府機制不能有效解決市場失靈問題和政府職能的缺位問題。地方政府沒能有效解決區域共享型公共物品供給問題、地方經濟發展的外部性問題、信息不對稱問題及區域利益分配不公平等市場失靈的問題，存在缺位問題。另一方面，政府對區域經濟一體化市場活動的干預過度，超過政府與市場的界限，阻礙了市場機制的運行。地方政府存在行政壟斷行為和地方保護主義行為，阻礙了生產要素在不同行業、不同部門之間的自由流動和合理配置；還有資源浪費和重復建設的問題，造成資源配置效率低下。區域市場一體化建立，要通過推進建立區域勞動市場一體化、區域金融市場一體化、區域創新服務體系一體化等等生產要素市場一體化來實現。但是我國很多地方市場經濟不發達和地區經濟發展差距大，導致這些市場不統一的問題嚴重。

4.區域政府之間缺乏協調與合作。受現行行政管理體制和政府政績評價機制的左右，地方政府片面追求地方經濟發展的局部利益，而忽視區域經濟的整體利益；片面追求經濟利益，而忽視生態利益和社會利益。這些問題的一個重要原因是區域政府之間缺乏協調與合作，主要表現為：一是區域一體化內部成員之間行政區分明顯，區域內地方之間缺乏明確的分工，區域產業間協作分工體系不健全，產業結構趨同問題突出。二是區域內地方政府之間存在利益矛盾和沖突，但又缺乏區域利益協調機制。區域內地方之間的利益格局失衡阻礙了區域經濟合作。地方政府之間缺乏公平的利益表達機制。地方發展強弱不同，區域經濟合作由強勢地區主導，容易忽視弱勢地區的利益訴求，造成利益表達的機會不公平問題。還有缺乏利益分享機制，強勢地區在區域經濟競爭中處于優勢地位，主導著區域一體化進程，在這個過程中獲得更多的利益，而處于弱勢的地區獲得利益較少甚至利益受損。還缺乏利益補償機制，在區域經濟一體化過程中，有些地方為區域經濟一體化犧牲了利益而得不到補償。這些都不利于區域政府之間的協調。三是區域內地方經濟發展的負外部性加重，地方政府在政府政績和地方經濟利益的驅動下，盲目地招商引資，只追求地方局部利益，忽視區域整體利益，片面追求經濟增長，造成對資源環境的掠奪與破壞。

三、推進我國區域經濟一體化發展的對策建議

加快推進區域經濟一體化是我國區域經濟發展的大趨勢，只有協同發揮市場機制與政府機制的作用，才能消除市場失靈與政府失靈的問題，實現區域經濟一體化持續健康發展。

1.改善市場基礎設施條件，創造區域經濟一體化的良好環境。創新區域基礎設施合作共建機制，解決區域共享性公共物品“失靈”問題。要合理區分區域共享性公共物品與區域成員獨享性公共物品，明確各方投資的責任和權力。對區域準公共物品采取政府與私人聯合共建的模式，而對區域純公共物品則主要由政府合作共建。區域內各地方政府要進行協調和合作，超越“個人利益最大”的地方追求，從區域整體利益出發合理調配區域公共資源和有效供給公共物品。同時，要創新區域公共設施合作共建機制。建立區域合作協調機制，商定共同出資和聯合建設方案，建立公共產品建設成本分攤機制。建議按照各地方受益的大小合理分攤成本，對于單方面投資建設的區域公共產品，其他方應該給予適度的補償。要為區域經濟一體化創造良好的市場環境，需要重點加強以下基礎設施建設：第一，大力推進海陸空三維立體現代化交通運輸網絡體系建設。要實現區域市場基礎設施共建共享，通過加大交通的建設，實現區域內外快速便捷的聯系。通過加強供水、電力、能源等基礎設施，提供安全可靠的公共服務。第二，加強信息網路等市場基礎設施的共建共享，構建統一互聯暢通的信息網絡體系。建構建和完善以互聯網、電話網、廣播網、電視網等為載體的新型媒體網絡體系，大力發展衛星導航、4G技術、量子通訊等新型信息網絡，提升區域之間的信息傳遞效率，消除地域性差異而產生的“信息不對稱”問題。第三，加強合作共建區域現代化工業園區。要做好區域園區工業園區的整體規劃，調整區域內工業園區布局，明確區域內各工業園區的功能定位；完善工業園區基礎設施建設，加強園區產業發展的配套生活設施和公共服務設施建設；加快建設區域公共服務平臺，為園區提供優質服務保障。在工業園區基礎設施的建設方面，要積極推進區域內地方合作共建，為區域產業發展提供配套服務。

2.構建區域一體化的共同市場，發揮市場機制的基礎性作用。建立區域一體化共同市場，有利于實現區域資源自由流動和優化配置。當前實現區域市場一體化的主要障礙是行政區經濟，行政區劃和地方保護政策阻礙了生產要素自由流動。區域一體化的共同市場建立要通過徹底打破生產要素流動的區劃障礙、改革戶籍管理制度、建立區域統一的勞動社會保障制度、構建區域金融服務一體化市場、構建區域統一的共同商品市場等措施來實現。同時要深化市場化改革，為區域一體化的共同市場提供體制保障，主要包括以下方面：一是加快生產要素市場化的改革進程，完善各類生產要素和資源價格形成機制，破除生產要素市場的二元結構，破除要素市場的行政性壟斷，建立健全多層次、多品種的要素市場體系。二是加快現代產權制度改革和推進市場制度的創新，保障市場秩序的有序運行；要打破市場分割和行政壟斷，讓市場競爭機制作用自由充分發揮；規范政府職能，完善市場運行規則，構建各層級市場的反壟斷與監管體系。

3.加快行政體制改革和政府職能轉變，發揮政府機制的重要作用。要解決政府機制的失靈問題，重點是要糾正政府“越位”與“缺位”問題。要界定政府與市場的分工界限，明確政府職能范圍。黨的十八屆三中全會《決定》把政府職能概括為：宏觀調控、公共服務、市場監管、社會管理、保護環境等。在區域經濟一體化中，政府也應該圍繞這幾方面發揮職能作用：一是建立有效的區域宏觀調控機制。區域地方政府要加強宏觀調控的合作，地方政府要簡政放權，讓市場機制在微觀領域發揮充分的作用，政府主要是宏觀領域調控。如共同制定區域發展規劃以及各項具體措施，包括制定生產要素自由流動的區域市場一體化規劃、區域產業一體化規劃和區域各類共同投資建設規劃等。二是加強政府公務服務職能。區域各政府之間要加強合作，共建區域共享性基礎設施和區域統一的社會保障制度，為區域經濟一體化提供良好的外部環境。三是加強市場監管。區域內地方政府要共同致力于建設一個統一開放、競爭有序的區域一體化市場。充分發揮政府在市場監管中的主導作用，同時積極引導市場主體自治，發揮市場行業組織的自律作用以及社會公眾的監督作用。要明確政府干預市場的目的是為彌補市場失靈，促使市場機制有效運行，政府機制不是替代市場機制，而是使市場機制更有效運轉。同時，還要加強公共管理和環境保護。

4.加強區域政府之間的協調合作，推動區域經濟一體化協調發展。區域政府之間的協調合作程度是影響區域經濟一體化發展的重要因素。要推進區域經濟一體化協調發展，必須加強區域內政府之間的協調與合作，以實現區域經濟整體的經濟效益提升和區域經濟的協調發展。

第一，組建跨行政區的區域經濟協調發展管理機構。這是區域經濟一體化協調發展的組織保障。該組織需要涵蓋區域發展的決策機構、區域整體規劃機構和區域管理協調機構等部門。該組織應建立和完善以下工作機制：一是建立區域統一領導決策機制。圍繞區域內重大問題進行磋商和提出解決措施的決策，包括區域內共同重要基礎設施的合作建設的決策、區域發展規劃的決策、區域公共環境治理決策等方面。二是建立區域交流合作互動機制。通過區域高層領導互訪、情況通報會、項目協調會、區域發展合作論壇等方式，加強區域內政府之間的交流互動。三是建立區域領導協調機制。開展全方位、多領域的區域政府部門之間的合作對接 ，加強地方之間的合作互動。四是建立區域經濟合作機制。開展多層次的經貿合作等區域商務活動，搭建區域經濟合作平臺。通過這些措施，有效推動區域經濟一體化建設。

第二，建立區域利益協調和平衡機制。一是建立健全區域利益表達機制。區域利益表達機制要實現強勢地方與弱勢地方利益表達機會的公平，尤其是給弱勢地區利益表達機會適當的支持和保護。通過建立制度化的利益表達渠道、利益磋商機制和利益沖突的溝通協調機制，保障利益表達順暢、利益表達權力的平衡。二是建立健全區域利益共享機制。在市場調節下的利益分配可能不平衡和不公平，市場協調出現失靈時，需要政府之間通過建立利益共享的機制對利益進行合理分配。通過財稅體制改革和區域社會保障一體化改革等措施實現區域發展成果共享和利益均沾。三是建立健全區域利益補償機制。既要給予區域一體化中處于弱勢地位并受到利益損害的地方適當利益補償，還要給予為了區域整體利益發展犧牲自身利益的地方適當補償。補償的方式可以通過提供政策優惠、財政補貼、區域財政轉移支付、地方幫扶、人才和資源共享等方式。通過這些機制的調節，實現區域經濟一體化的利益協調與平衡。

第三，建立區域經濟“外部性”共同治理機制。一是糾正地方政府片面追求地方經濟利益的動機，改變地方以GDP為綱政績考核體制，加大生態治理指標在官員政績考核體系中的權重。二是大力推進產權改革，明晰資源產權，建立水權力和污染權交易機制。三是建立地方之間的利益補償和財政轉移支付制度。對于為區域生態治理做出貢獻或者為區域生態治理所處犧牲的地方要給予利益補償。建議建立區域生態共同治理的跨區域財政轉移支付制度，各地方按照經濟規模和財政規模的大小權重，按比例拿出生態治理專項財政資金，由共同成立的區域生態治理機構負責投資和管理。

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【責任編輯：宇 輝】