廣州市小產權房的現狀與出路研究

摘 要 隨著經濟迅猛發展、城市化進程加快，北上廣深等大城市的土地出現了供不應求的局面，房價一路飆升，“小產權房”以低廉的價格吸引了購房者的目光。然而“小產權房”存在規避稅費、擾亂正常的房地產秩序、產權不合法、購房人權益得不到保障等各種弊端。本文以廣州小產權房為研究對象，通過深入分析廣州小產權房的一系列現實及法律問題，因地制宜、具體問題具體分析，為解決廣州小產權房問題帶來新思路、新對策。

關鍵詞 小產權房 土地制度 政府監管

作者簡介：房佩華，暨南大學法學院，碩士研究生在讀。

中圖分類號：D922.3 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.339

一、小產權房的概念

通俗意義上的小產權房，是指建造在農村集體所有土地之上，其建造及銷售程序一般具有違法性，并銷售或主要銷售給集體經濟組織成員以外的單位或個人，且無法取得國家正式頒發的權屬證書的房屋。事實上，“小產權房”并不屬于法律概念，而是在社會實踐中形成的、約定俗成的叫法。相比于“大產權房”，“小產權房”價格更低，但購買者對所購房屋沒有產權。以所占用的土地類型來劃分，“小產權房”可以歸為兩打大類：一類是在集體建設用地上建成的，即“宅基地”上建成的房子，只屬于該農村的集體所有者，外村農民不能夠購買；另一種是在集體企業用地或者占用耕地違法建設的。因此，小產權房在法律上的地位是違法的建筑，不僅建筑用地違法，建筑用途也違法。

二、 廣州小產權房之現狀

（一）購買人群多為中低收入階層人員

根據本項目組調查結果顯，在被調查者中年收入1至8萬的購房者占受調查總數的41.67%；8萬至15萬的占10.42%；15萬以上的占2.08%。而廣州在上一年即2014年職工年平均工資為81960元，也就是說有不止一半的受調查者都屬于中低收入階層人員。

（二）多分布于城鄉結合部或城市周邊

廣州的小產權房多與村民住宅樓混合在一起建設，較少單獨成片開發，且多數小產權房是由宅基地業主個人或業主與他人合作建成，規模不大。主要集中在白云區、芳村等城市邊緣地帶和市內各城中村，至2006年，僅白云區已建成小產權房建筑面積就高達760萬平方米。同時還開始向花都、番禺等更遠的邊郊地區擴張。

（三）涉及利益主體的多樣性與復雜性

據本項目組的調查發現，開發廣州的小產權房的主體主要是房地產開發商、村集體組織和村民，與常有的小產權房開發形式和“大產權房”相比，低廉的開發成本和高額利潤是吸引房地產開發商和村集體組織以及村民冒法律風險開發小產權房的重要因素。如果在廣州市開發合法的商品房，需要繳納的費用達23 項之多，但如果使用農村集體土地開發商品房，則只需直接與農村集體經濟組織或村民商定使用土地的成本費用，開發成本大大降低。購買方則如前文所訴多為中低收入階層的人員，購買小產權房能在其能力所及范圍內滿足其住房需求。顯而易見，房地產開發商、村集體組織、村民以及購買者都是利益主體。除此之外，政府也是利益主體之一，其使用行政權力，以低價格從村民手中征得土地，再以高價賣給開發商，從中謀取利益、提高政績。而小產權房的出現在一定程度上減少了其可賣給開發商的土地?？梢娦‘a權房涉及多方主體的利益，這些利益相互交錯，具有復雜性。

三、廣州市小產權房存在的原因及合理性

廣州人口密集，住房用地需求高度緊缺，因而導致了市內城市的房價節節攀升居高不下。據調查，2014年10月至2015年9月廣州房價平均17300元/平方米，而小產權房的價格相比卻要低很多。因此在住房需求旺盛而房價又居高不下的情況下，小產權房應運而生。同時，廣州目前各城市廉租房覆蓋面積小，中低收入群體占一定比重，在城鎮住房保障缺乏這一前提下，為滿足住房需求這些群體便會選擇購買小產權房。

除了市場需求旺盛的客觀原因之外，還有政府監管不到位的原因。小產權房游離于合法的邊緣，各種審批和監管工作存在灰色地帶，同時小產權房的建設與銷售涉及多方的主管部門，而政府職權在分配中又存在不合理的問題，職權的相互推諉，導致小產權房的監管缺位。

最后，由于我國實行二元土地所有制，國有土地和集體土地使用二元式劃分的方式，土地一級市場被國家壟斷。政府在征用集體土地時低的補償標準直接導致了在二元土地所有制下，集體土地被征收之后村民得不到應有的補償。而如果村民將持有的集體土地直接賣給房地產開發商或直接參與房地產市場開發，所獲得的收益將大大高于政府征地后的補償款。因此，在有可能被剝奪土地增值利益的情況下，村集體和村民將集體所有的土地開發建成小產權房從而獲得可觀收益成為其開發小產權房的根本動力。

四、廣州市小產權房的消極影響

對于小產權房買受人而言，其權益難以得到保障。一是產權的糾紛問題。據調查，在廣州購買小產權房一般要簽署兩份文件，分別是《合資建房協議書》和《見證書》。由于宅基地不能轉讓，只能以“集資房”的形式進行。由于小產權房并不受國家支持，因此購買者不能取得房產證，沒有房產證主要會帶來兩個問題。首先是購買小產權房時購買者只能一次性付款，因為希望通過按揭方式付款需要房產證。其次是當發生產權糾紛，如拆遷補償、征地補償、房地產轉讓、財產證明等時，簽訂的律師《見證書》可視為無效，購買者會因為沒有產權而無法主張和維護自身權益。二是質量可能存在缺陷。在了解小產權房的獲取途徑時，本項目組在調查問卷中提到“您所購買或取得的小產權房的來源？”這一問題。269位受訪對象在回答上述問題時，有43%的人選擇“原住民自建”，有36%的人選擇“村集體自建”，有7%的人選擇“購買集體土地自建”，有14%的人選擇“房地產商開發后建”?？梢钥闯鲂‘a權房多數為原住民自建和村集體自建。由于小產權房并沒有取得施工許可證，缺少監督，難免會存在偷工減料等問題。如果出現了質量問題，由于該合同的違法性，購買者難以依法維護自己的權益。

對于政府而言，小產權房的建設與銷售繞過了各層審批程序，規避了土地出讓金和相關稅費，使國家稅收流失、地方財政收入減少。同時如放任小產權房發展還將危及廣州本就稀缺的耕地資源。

五、廣州小產權房的出路

（一）目前各主要城市對小產權房的治理方式

2007年6月底北京市出臺禁令全面叫停小產權房，要求違規開發的小產權房都要停工停售，然而，簡單地叫停小產權房并未有效地解決現實問題，隨著需求的增長，小產權房在監管漏洞之中繼續存活。隨后北京市政府意識到“一刀切”不能解決問題，2008年5月6日批轉市發展改革委《關于進一步推進本市第一道綠化隔離地區建設的意見》，提出整合土地資源，提倡和支持區、鄉鎮統一組織自主開發，建立個案處理機制，并在一定條件下允許已轉讓給開發企業的農名自住房上市交易。這一定程度上放寬了小產權房的生存空間，為個案處理提供了合法的途徑，滿足了一部分市場上對于小產權房的需求，疏導一批在政府組織監管下的小產權房“轉正”。2009年5月18日，北京市國土資源局、北京市農委聯合下發《關于嚴禁以農業結構調整為名擅自搞非農建設的函》，對以農業結構調整為名擅自搞非農建設的項目進行集中清理和查糾整改。該行動不僅明令禁止并且強拆違法建筑，還追究了相關人員的責任。同時，也全面考慮到合同無效對雙方當事人的利益影響，避免單純判決騰退房屋造成“案結事起”的后果。

2007年6月28日，佛山市人民政府印發《佛山市推進舊村居改造示范村居建設的指導意見》，提出“城中村”、“園中村”、“空心村”等舊村居改造工程，實行土地管理制度改革，對符和要求的房產依法律程序上報審批后，由相關部門批文并辦理《國有土地使用權證》和《房地產權證》。

2012年5月25日出臺了《深圳市土地管理制度改革總體方案》，并制定了近期實施方案，以寶安區沙井街道共和社區、龍崗區平湖街道山廈社區為試點，開展歷史遺留違法建筑處理工作。以求明晰原農村土地國有化后土地使用權的歸屬問題，推進確權工作。2013年12月30日，深圳市政府出臺了《<深圳市人民代表大會常務委員會關于農村城市化歷史遺留違法建筑的處理決定>試點實施辦法》，采取分類處理方法，對非原村民所建住宅類違建、以房地產開發為目的所建住宅類違建不予處理確認；對原村民、原農村集體經濟組織，整體從寬，減免罰款或者地價。將“小產權房”納入城市規劃的范圍內，既照顧小產權房所有權人的切身利益，也充分考慮了城鄉一體化發展過程中可能和已經存在的問題。

在珠三角地區，各地的處理方法都多數傾向于在一定條件下對小產權房進行疏導，從而讓小產權房能夠為城鎮化提供有益的作用。

（二）廣州小產權房治理之建議

1.改革集體建設用地使用權流轉制度：

如前文所訴，土地征收的補償款與村民、村集體直接參與房地產開發所得收益的巨大差距是小產權房屢禁不止的重要原因，因此讓集體土地和國有土地享有同等的交易權利，同意集體建設用地使用權的合理流轉，讓村民分享農村土地增值的收益是減少小產權房的有效手段。首先，要在《物權法》中關于用益物權的一般規定部分增加處分權能。其次，要修訂《土地管理法》，在保證基本耕地不被侵蝕的前提下，增加集體建設用地使用權的流轉方式，肯定集體建設用地使用權流轉的交易，鼓勵形成多元的集體建設用地使用權主體。簡而言之，對于日后可能在集體建設用地建設的小產權房，同意集體建設用地使用權的自由流轉，使其來源合法化。

2.區分治理現有小產權房：

（1）對于建設在耕地上的小產權房。對于占用耕地正在建設的小產權房，應該堅決予以拆除。對于建設在耕地之上的、已出售甚至已入住的小產權房，尤其是被國有土地、宅基地、其他集體建設用地包圍著的小產權房，可以由相關部門考查耕地復耕的可能性或復耕價值低，若已無復耕可能性，可通過國家征收集體所有土地的方式認可小產權房，使其轉變為“大產權房”；若仍可復耕且復耕價值高的，則在小產權房自建設起70年后拆除復耕。

（2）對于建設在宅基地上的小產權房。這類小產權房多為村民自建，分布分散，較難被發現，執法的成本也頗高。因此，在這類小產權房符合城鄉規劃并且沒有出現嚴重的問題時，不應該一刀切地去處置。即使發生民事糾紛，也可以通過法院根據相關法律規定認定小產權房買賣合同無效，并根據雙方過錯認定責任的分配。

（3）對于建設在其他集體建設用地上的小產權房。對于已出售、已入住的小產權房，只要不是嚴重違反城鄉規劃或者質量存在嚴重瑕疵，國家可以征收農村集體土地、回購房屋，使其轉化為廉租房或經濟適用房。這樣既不破壞原有小產權房業主們的利益，也能將其作為我國住房保障的補充。將其納入住房保障政策的同時也能有效地規范這些小產權房的管理和質量。

3.完善農村土地利用管理，加強土地監管：

小產權房的興起雖然有部分原因是由于政府的推動或者默許，但是最根本的原因還是制度和管理中存在漏洞。要規制小產權房、限制不合法不安全的小產權房建設，就需要強化土地使用和轉讓的監管。首先，要嚴格貫徹落實保護耕地政策，依法打擊非法在耕地上建設小產權房的行為。其次，堅持“一戶一宅”，控制農戶宅基地的使用面積，盡量減少農戶自行利用宅基地進行非法的建設；最后，要嚴格實施城鄉規劃法，防止地方政府和集體經濟組織運用手中權力違法亂建。

4.完善住房保障體系：

小產權房的產生歸根結底是因為民眾實際存在著住房需求，沒錢買房又沒有住房只能想辦法退而求其次購買小產權房。因此，完善社會保障體系是解決上述矛盾和小產權房問題的有效手段。

六、結語

基于一定范圍內的實地調查和對小產權房問題的文獻的研讀，本文初步分析了小產權房的來源、困境和出路。希望通過本文的討論和分析，能夠拋磚引玉，提供給研究這一領域的人員更多的思考和啟發。

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