新化縣農用土地流轉存在的問題及對策

秦嬌++甘瑁琴++黃卓群++張慧+++張曉芳++邵亞杰

【摘要】伴隨著中國速工業化、城鎮化進程，土地細碎化和粗放利用問題嚴重，人地矛盾突出，影響農村社會經濟的可持續發展。解決這一問題的關鍵點是改革不合理的農用土地利用方式，積極推進農用土地流轉。新化縣部分村莊存在農用土地流轉的可能性，但是由于村民缺乏對土地流轉的正確認識，土地流轉監督不到位等問題則嚴重阻礙土地流轉的順利進行。為了從根本上解決經濟問題，提高生產效率，可通過加深和擴大對土地流轉的宣傳，健全服務體系，強化土地流轉服務，完善土地監督機制，來促進土地流轉信息的傳播透明化和交易的行為規范化。

【關鍵詞】新化縣 土地流轉 服務體系

一、新化縣土地資源的基本情況

（一）整體土地資源信息

新化縣隸屬于湖南省婁底市，轄區總面積3462平方公里，人口為140萬左右（內容摘自新化縣政府官網，為2012 年末數據），呈現典型的地廣人稀情況。新化縣土地總面積535.07萬畝，其中：耕地面積72.68萬畝，林地面積286.08萬畝，可墾面積25.46萬畝，宜林面積11.48萬畝，河流面積35.63萬畝，茶果面積6.05 萬畝，其他面積97.69萬畝。土地資源相對于新化縣總面積所占比重大，不存在土地資源短缺的問題，且新化縣林業資源和礦產資源也相當豐富。地理位置上新化縣位于雪峰山東南方向的山麓附近，氣候為亞熱帶季風性氣候，理論上位于東南季風的迎風坡，雨量充沛，考慮到雪峰山的地形抬升作用，新化縣同樣具有豐富的水能和發展水電的條件。從理論上新化縣具備成為一個側重第一產業的農業大縣的潛力，而事實的發展情況則遠遠不如預期，應著重考慮人為因素在其中的影響。

（二）農村居民利用土地現狀

通過本次調研中發現，新化縣農民使用的農用土地利用方式單一，土地集中利用化程度低，有91.67%的被調查者家中的農用地為耕地，12.5%為林地，另外5.83%為給別人耕種。另為，土地利用規劃不合理，由于當地的土地管制相對困難和歷史因素，新化縣農村農民居住點數量多、分布散，造成了大量土地資源的浪費。

二、新化縣農用土地流轉的現狀

（一）農村居民對土地流轉持開放態度

在看待農用土地流轉的問題上，95%的居民愿意土地流轉，他們認為耕地很辛苦但是收益較低，耕地的積極性較差。同時，86%的居民認為土地流轉可以促進農村生產力的發展。

（二）農民對土地流轉的合法性和可信度有更高的要求

絕大多數村民表示若想解決土地流轉的問題應該首要想辦法規范程序，確保農民在土地流轉中的權益。相應地，63.16%的村民希望采用書面合同的形式確立流轉字據，使土地流轉更具可信度和公信力。

（三）經濟發展水平等因素與農民的土地流轉意愿呈正相關

根據走訪的村莊情況發現，經濟越發達的地區，交通便利性就越高，政策的指導效果也越強；反之亦然。例如，相對于進軍村，經濟較為發達的黃西村，居民的土地耕作的積極性差，輔之較好的信息化程度和信息透明化，土地政策宣傳和指導更加完善，強化了居民的流轉意愿和可流轉比例，良好的基礎交通設施，則大大降低了承包者的物流成本與風險，三者相輔相成，對于農用土地流轉狀況產生了重要影響，使得土地的可流轉性趨向于兩極化。

（四）同村居民對于土地流轉的認知和態度存在較強的統一性

同一個村的居民接受相對統一的教育和文化，擁有相同的公共設施和經濟環境，導致他們形成一個相對獨立的社會化群體，因此新化縣同一個農村居民在對待土地流轉的認知和態度上，相似性可達到85%，即使情況相似的村莊，相似性也有所降低。

三、農用土地流轉中存在的問題

（一）村民對土地流轉政策和土地管理法知之甚少

在被調查的120名村民中，有67個村民對土地流轉政策不了解，約占55.83%；有98個村民對土地管理法不了解，約占 81.78%?？紤]到當地村民平均受教育水平不高，且被調查者的年齡大都在30歲以上，這樣的一個比例還是比較符合現狀的，但仍然是比較高的一個比例。村民對土地流轉政策與土地管理法了解得少會很大程度上影響農村土地流轉的流暢性。新化縣農村土地流轉存在問題也有很大一部分原因是因為村民對政策與相關法律知識的缺失有關，雖然是在調研過程中發現得這個問題，但是該問題與土地流轉狀況的影響是雙向的。

（二）政府缺少相應的指導工作或者指導工作缺少合適的指導方法

在被調查的村民中有37.5%的村民表示當地政府從未進行過土地流轉政策方面的指導，27.5%的村民表示很少或者自身不知情政府是否進行過相關工作，剩下35%的村民表示政府有進行過一定的指導。從這個比例來看，被調查的六個村莊中的大部分村莊還是缺少相應的指導工作，而35%或者略高于35%的一個比例還是偏低，而且根據調查結果來看，35%的比例大都出自一兩個有進行指導工作的村莊，所以可以得知村莊與村莊在關于是否對土地政策進行指導是有明顯的的差異性的。而在于部分該比例較低的村莊的村長進行交流的時候，他們也表示進行過相關的工作，只是村民不能了解他們的意圖，考慮到當地村民的受教育水平，政府理應對指導方法進行相對應的調整。

（三）土地流轉程序不規范、土地流轉制度不夠完善

在被調查的120人中有97.5%的村民表示當前村里進行的土地流轉都是屬于完全自發的，而在村民不了解土地流轉相關知識和政府指導工作不夠到位的前提下，土地流轉的程序自然是相當不規范。農民出于對自身的利益的考慮將農用土地轉為他用，或者立下口頭協議后將農田轉為他人使用，而這些行為統統是沒有法律作為保障的。而另一方面土地流轉制度還是不夠完善，尤其是監督方面，基層工作人員很難將土地政策落實有客觀也有主觀的原因，在調查中，極大部分的村民表示希望政府能夠多做些工作來幫助村民進行積極的土地流轉，他們認為合理的、正確的土地流轉能夠提高農村的生產力、提高村民的收益。政府工作人員對于土地流轉工作不上心一方面有工作側重點不同的原因，但另一方面也是缺少相應的監督體系與信息管理體系，在新化縣有許多農村的信息是相對閉塞的，而在調查中仍有部分政府工作人員對自村的土地信息不甚了解，而監督體系的缺失則導致了負責該方面的工作人員不會講更多精力用于精進業務能力以及更好地村民提供服務。

（四）各種原因導致的土地分配不均勻使得土地流轉更加困難

由于自然災害、上一代的分田政策的影響，本次接受調查的農戶絕大多數人所擁有的土地都有零碎、面積小且分布不均勻的特點，這樣的情況也使得在大面積土地流轉以及土地產權的明確上會有比較大的困難。

四、解決土地流轉現狀的對策

（一）加強村民的土地知識和相關政策的教育

針對村民對土地政策及土地管理法了解程度不夠的問題的解決辦法主要有兩個方面。首先是村委會和基層鄉鎮政府可以成立土地流轉領導小組，小組成員定期下到基層，與村民面對面交流，對村民進行相關的知識教育，幫助村民更好地理解土地流傳政策、土地管理法以及合理的土地流轉能夠帶來的好處。另一方面政府可以通過印制宣傳手冊、發放相關書籍等方式提供村民一個可以學習土地政策等知識的環境，提高土地流轉相關意識與知識水平。

（二）健全服務體系，強化土地流轉服務

政府要健全土地流轉服務體系，強化土地流轉服務。目前，當地土地利用情況與流轉情況不太理想，閑置的土地資源多切較為零散，農戶與承包商之間的信息不對稱，為此，政府部門要使零散土地資源集中化，使農業形成規模效應，積極尋找合適的承包商，使資源利用最大化，村民利益最大化，同時，加大水利設備等基礎農業實施的投入力度，提高土地利用效率。

（三）完善土地流轉監督機制

目前的土地管理監督機制極其不完善，存在村民土地流轉動作不規范，承包商損害農戶利益，農作物試點工程有黑幕等諸多問題，這說明了完善土地流轉監督機制的必要性與迫切性。土地流轉監督機制一要監督村民用地的合法性與土地流轉的規范性，對農用土地挪作他用，破壞耕地等行為從嚴查處；二要監督土地流入方的土地經營狀況，防止土地流入方因其經營不善或非法行為使村民利益遭受損失；三要監督政府行為，政府作為土地流入方與流出方之間的第三方，掌握著大量重要信息，加大信息流通與透明化，防止黑幕的產生。

參考文獻：

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