美國開放數據建設及其對我國的啟示

摘 要：隨著大數據時代的到來，許多國家的政府已成為本國最大的數據資源生產者和擁有者，掌握著社會上超過80%的數據資源。政府數據資源蘊含著巨大的經濟和社會價值，隨著公眾要求獲取和利用政府數據的呼聲越來越高，如何滿足公眾對政府開放數據的需求，已成為政府部門亟須面對的重大挑戰。美國是政府數據開放的先行者，本文將深入探析美國政府數據開放的發展歷程、最新進展與挑戰，并在此基礎上，探討其對中國的借鑒意義。

關鍵詞：大數據；政府數據；開放數據；美國；借鑒

一、美國政府開放數據的法律依據及演變

美國政府數據開放制度的基石可追溯到獨立戰爭前后。當時，喬治·華盛頓和一些理論家就提出了關于公民知情權的概念。美國憲法中有關言論自由和新聞自由的條文為政府信息公開提供了保障。1789 年的《管家法》（House-keeping Act） 對聯邦政府的政務公開作了相關規定，授權聯邦政府各部門行政長官管理其部門文件的整理、保存和發布。

20 世紀初，隨著世界民主政治的發展和經濟格局的變化，現代行政國家開始興起，美國聯邦政府的職能開始逐漸擴大，公民的知情權變得愈加重要。美國國會于1946 年通過的《聯邦行政程序法》（Federal Administrative Procedure Act） 第三部分規定，行政機構必須讓公眾能夠獲取其行政資料。

1966 年頒布的《信息自由法》主要是針對紙質信息，但是隨著計算機技術的發展，隨之產生了大量的電子信息。由于年代背景所限，《信息自由法》沒有包含明確的要求聯邦政府公開其電子數據的條款，出臺新的法律以應對信息時代政府數據公開問題的意義重大。1996 年，美國國會頒布了《電子信息自由法》。該法案彌補了 1966 年《信息自由法》無法應對新時代政府數據公開的不足，是計算機時代美國公民獲取政府信息的重要保障。

在電子信息自由法頒布之后，2007年12月31日，布什總統簽署了《2007 政府公開法案》，進一步強調了政府公布電子數據的重要性，并以法律形式規定下來，并設立了政府行政辦公室，專門監督政府電子數據的開展情況。同時，該法令規定對不按照規定期限開放的政府機構給予扣除經費的懲戒措施。此法案有大大的提升了政府效率，具有劃時代的意義，被認為是開放政府的首先發起標志。

奧巴馬上臺后，積極推動制定了《開放政府指令》（US Open Government Directive），并于2009 年頒布實施。該指令規定了開放的三個原則：透明、參與和協作。它要求在政府網站上發布更多數據，通過網站數據開放使公眾了解更多政府信息，促進公共對話。

2012 年5 月，美國聯邦政府發布了最新的電子化政府執行策略——“數字政府：構建一個更好服務于美國人民的21世紀平臺（Digital Government：Building a 21st Century Platform toBetter Serve the American People）。在該發展策略中，政府開放數據即作為一項重要的支撐基礎。美國聯邦政府希望，能將政府所持有的資料從原本以文件（Documents/Content）為主體的數據形式，逐漸轉變為開放數據形態（Discrete Pieces of Open Data），借助數據標簽等管理工具組合成不同數據集，以提供新的用途。

2013 年5 月美國政府發布了要求更高的“開放數據行政命令”（OpenData Policy），要求政府各相關部門公開教育、健康、財政、農業等七大關鍵領域的數據，并對各政府機構數據開放時間提出了明確要求。

二、美國政府開放數據的主要內容

目前，美國政府開放數據主要集中在公共服務、科技和商業三大領域。

1.公共服務領域

美國政府開放數據在公共服務領域主要以電子政務開放數據為主。最重要的數據開放平臺是奧巴馬政府2009 年推出的數據美國（www.data.gov）。2009 年1 月，美國總統奧巴馬簽署了《開放透明政府備忘錄》，要求建立一個更加開放透明、參與、協作的政府。同年，數據開放門戶網站Data.gov 上線，政府開放數據運動由此展開。美國聯邦政府在Data.gov網站上公開了大量資料庫，包括農業、經濟、醫療等來自美國聯邦政府各個機構的全面原始數據。截至2013 年5 月，Data.gov 提供了來自172 個聯邦政府部門、機構和組織的373029 條原始和地理空間數據、1209個數據工具、350 個固定終端應用和137 個移動終端應用。

2.科技領域

在科技領域，作為科技強國，美國積極推動科技數據開放。美國希望利用大數據技術以及開放數據在多個領域實現突破，包括科研教學、環境保護、工程技術、國土安全、生物醫藥等，研發計劃涉及了美國國家科學基金會、國家衛生研究院、國防部、能源部、國防部高級研究局、地質勘探局等6 個聯邦部門和機構。

如今，美國不僅是全球首個將大數據從商業行為上升到國家意志和國家戰略的國家，也是數據科學家和面向未來的大數據人才培養和儲備啟動最早的國家。

3.商業領域

在商業領域，美國企業擁有對于數據重視和應用的歷史傳統，IT 基礎設施完善，各種精準營銷理論和實踐都走在世界前列，比如基于網絡數據、消費數據、信用卡數據挖掘的精準營銷等，谷歌、IBM、YAHOO 等都有領先成果。沃爾瑪“啤酒+ 尿布”，以及谷歌公司通過大數據分析成功地預測流感暴發等都是經典案例。

三、美國政府數據開放政策的特點

2009年1月21日，在白宮，美國總統奧巴馬強調建立一個開放透明、公民參與、多方合作的政府，并要求在120天內指定一個切實可行的政府數據開放方案。奧巴馬在剛上任時設立了聯邦政府首席技術官會同美國聯邦管理預算局（OMB）共同制定一套可行的計劃，落實總統上任后的第一個任務——建立一個前所未有的透明和開放的政府。上任伊始，奧巴馬就迅速推行聯邦政府內部透明開放的改革。開放是趨勢，是順應時代的發展潮流。美國政府數據開放政策的特點主要包括：

1.立法促開放

聯邦政府出臺相關的法律法規和政策，有力地促進和保障了各級政府部門對開放數據的支持。例如，2009 年頒布的《開放政府指令》，對政府建立一個開放數據庫提出了明確的要求。

2.政府帶頭搞開放

美國采取類似于負面清單的方式開放政府數據，規定除了國防、外交、內部人士消息等九類信息不開放之外，其他數據都必須開放。聯邦政府的Data.gov 網站已成為美國最大的開放數據門戶網站。

3.引導鼓勵社會應用開放數據

美國政府采取了一系列方便和鼓勵措施，激發企業和創新者利用開放數據開發更多的應用，促進經濟增長和就業。2009 年，美國政府明確要求，政府各部門開放的數據必須是機器可讀、標準化、高價值的數據。Data.gov 在提供海量原始數據和數據集的同時，還提供了大量分析數據的工具，期待用戶能夠挖掘利用這些數據的價值。

4.注重數據安全、隱私保護和保密

在政府數據開放過程中，美國十分注意數據安全，有關法律對此有專門規定，聯邦政府設立了專門的機構，依法對所有上傳到開放數據網站上的數據進行保護、管理與監督。

四、美國開放數據建設經驗對我國的啟示

1.完善政府數據開放的法律法規

近年來，國際上政府數據開放的呼聲越來越大。我國社會各界的呼聲也日益高漲。經歷了反復的修改和討論，被人們稱作中國的“陽光法案”的《中華人民共和國政府信息公開條例》于2008年5月1日正式實施，從而邁出了我國建設“陽光政府”的重要一步，這對于各級政府而言無疑是一場深刻的革命。然而我國與歐美發達國家相比差距還很大。

為此，我國可以在國家層面制定相關法規或政策，為政府數據開放工作提供政策保障和支持，具體來講主要包括以下幾個方面：

①要明確開放范圍。我國應加強相關立法，清晰制定規則，以促進開放數據。②劃開放次序。我國可以先開放關系到公眾切身利益的，便于推動用戶參與的政府數據，并按照需求導向，把政府數據開放重點放在用戶最需要開放的主題范圍上。③開放數據運動面臨信息安全、隱私以及數據質量等諸多挑戰，這需要制定關于數據主權、數據安全和個人隱私權的法律，為政府數據開放創造完善的制度基礎。

2.擴寬數據開放廣度深度

美國政府數據開放的成功經驗告訴我們，數據覆蓋面廣，形式多樣是政府數據開放的基礎，而暢通的信息獲取途徑則是數據開放的橋梁。美國國家數據開放網站Data.gov的建立為公眾獲取數據的廣度和深度提供了保障，大大提升了數據獲取的效率。

中國政府應該更多地借鑒這種思想，整合政府數據。近年來，我國也相應的做出了一些數據開放的措施，比如：我國政府“三公經費”的開放。截至到2014年8月19日，共有57家中央單位公布2014年“三公經費”預算?！叭卑蚬鰢ň常┵M，公務用車購置及運行費，公務接待費三項。與2013年相比，預算花費總體呈下降趨勢。

但同樣是“三公經費”，與美國相比，我國“三公經費”公開的內容卻過于寬泛。如中國只公布公務車的支出總額，而美國政府部門公開的數據不但包括公務用車的數量，支出，耗油量等，甚至還包括了具體的費用明細和那些人在何時用車等細節。

中國政府開始進行大規模的數據采集是進入到了21世紀之后才開始進行的。2003年，我國民政部開展了社情民意調查，并研發了社情數據庫，將此次調查結果和數據向全社會開放。這是我國在全社會層面首次開展的調查，具有重大意義。但是也因為我國的數據收集工作才剛剛起步，因此在數量和質量上都有待于進一步提高。

從歷史發展的角度來看，中國擁有的數據量還很小，我們應該加快數據的收集力度，細化公布的內容，學習美國政府建立以用戶的需求為導向，提供按照主題進行分類的數據群，并全面覆蓋所有的內容，方便用戶查找。同時，提供多種類型和格式的數據與應用工具，這樣做的目的是使用戶更方便對數據進行開發利用。數據開放應充分考慮初級用戶的需求，接受來自不同層次的用戶的需求，是公眾可以更好地了解政府的運行，細化數據，提高數據的實際應用性，加深數據開放的廣度和深度。

3.加大社會監管督查力度

迄今為止，我國還沒有建立專門保障公民獲取政府數據權利方面的監督機構。

從美國的實踐來看，數據權利的監督主體為社會公益組織。我國《社團登記管理條例》規定，社會團體的申請者，需首先在民政部門登記注冊，并經由相應的主管單位審查通過，方可向登記機關提出申請，申請批復后，該團體方可成立。不難發現，申請成為社會團體的程序非常復雜，而中間又因為主管機構不愿意承擔擔保責任，而困難重重。因此我國大部分的社會團體因為無法注冊只能成為公司。據統計，我國現有NGO企業達到一千多萬，但是通過注冊取得合法身份的組織只有大約四十多萬。這些已經注冊的公益組織受政府部門的監管，因此很難起到監督政府機構的作用。而以公司形式運營的機構面臨著諸多法律問題，運作的風險和成本均非常高。這使得有效的對政府數據開放進行監管在實際操作中缺乏行動力，我們要建立公開公正的政府的愿景很容易落空。因此我國政府應該努力做到以下幾點改善這種情況：

首先，我國政府應該降低監督類公益組織的準入門檻。保障公益組織為了幫助公民獲取政府信息而發聲的權利，真正對政府部門起到監督的作用，從而提高我國開放政府，透明政府和陽光政府的建設步伐。

其次，提高公益組織的社會影響力。作為公益組織，應該有效利用社交媒體提高其知名度和影響力。同時招募更多的志愿者，吸引更多的人才，才能提高公益組織自身水平，更好地為公眾服務。

最后，政府應建立相應扶持公益組織的政策，加大對公益組織的扶持力度，例如：提供稅收優惠，簡化公益組織的準入門檻，建立專項資金，增大對公益組織的支持力度，免費向公益組織提供政府信息資源并引導其對政府信息地開發利用等。

4.推動數據平臺的搭建工作

從2009年美國數據開放門戶網站Data.Gov投入使用以來，開放數據運用在美國甚至全世界迅速發展起來，不論是美國國會立法網站TrackGov.us的開通還是Data.Gov信息平臺的搭建，通過這些數據平臺都使得政府運作更加透明化，有利于政府的辦事效率提高和執政能力的增強。

我國也應該早日實現數據平臺的搭建工作。數據開放的平臺建立有助于我國政府在技術上實現數據開放的目的。我國各級政府數據開放缺乏統一的標準，統一的模塊，因此造成數據不兼容，數據混亂等現象。開放平臺的建立有利于解決這一問題，同時開源的數據代碼，免費提供給公眾，可以發揮群眾的智慧，符合當今社會開源的理念。這必然也會吸引更多的人來開發，可以降低成本，提高效率，靈活高效。搭建數據開放平臺，為建立一個開放的政府打下堅實的技術基礎，從而滿足人民的需要，更好的為公眾服務，促進社會的改革與創新，拉動經濟增長，為我國全面協調可持續發展保駕護航。

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作者簡介：

戴斯琪，武漢大學 政治與公共管理學院，行政管理專業，2014級碩士研究生。