分區協作：紀委防止“燈下黑”新機制

蔣興禮

【摘要】近年來，紀檢監察系統的體制改革，從組織構建上回答了“誰來監督紀委”的問題。在這一背景下，“如何監督紀委”成了下一階段改革需要面對的新課題。從協作性公共管理的視角出發，可以構建一個紀檢監察干部執紀審查分區協作機制的四維分析框架，包括協作的結構、協作的領導、協作的團隊、協作的過程四個要素。分區協作機制的構建，有助于有效實施對紀檢監察干部的監督，防止“燈下黑”。

【關鍵詞】反腐倡廉 紀檢監察干部 分區協作機制

【中圖分類號】D262.6 【文獻標識碼】A

紀檢監察新體制呼喚自我監督新機制

如何打好反腐這一新時期的攻堅戰，黨中央在頂層設計作了周密部署。中共中央印發《建立健全懲治和預防腐敗體系2013—2017年工作規劃》，提出“以改革精神加強反腐敗體制機制創新和制度保障”。2013年以來，紀檢監察系統的體制改革，主要在三個方面：一是兩次機構調整，中紀委對內設機構和人員配置進行了調整，新成立了組織部和宣傳部，將紀檢監察室從8個擴大到12個，把主要精力聚焦以監督和辦案上，各省市及企事業單位也隨之進行了機構調整。二是實現“兩個全覆蓋”，即派駐機構全覆蓋和巡視工作全覆蓋。三是堅持“兩個職責”，即落實黨風廉政建設責任制，實行黨委負主體責任，紀委負監督責任，紀委協助黨委加強黨風建設和組織協調反腐敗工作。中央和地方紀檢監察組織的體制改革，帶來了兩大顯著的結果：一是紀委監察系統隊伍強大了。二是紀檢監察系統的權力增大了。紀委的用人權擴大，話語權增強，監督執紀問責范圍擴大，反腐倡廉主業聚焦，垂直領導加強。

紀檢監察部門具有權力特殊性、權力自我擴張性和權力自我監督意識薄弱性的特點，紀委監察干部腐敗問題同樣十分嚴重。如果權力得不到有效監督就會產生新的腐敗。為了有效解決“燈下黑”問題，紀委監察系統在機構改革中增設了專職于自我監督的“紀檢監察干部監督室”，（簡稱干監室）。對紀檢監察系統干部的監督是一個綜合體系，涉及黨內監督、社會監督、群眾監督、媒體監督和自我監督等多個方面?！凹o檢監察干部監督室”的設置是自我監督體系中的一個有效舉措，回應了“誰來監督紀委”的問題。

執紀審查是黨章賦于紀委的神圣職責，是嚴肅黨紀、反腐懲腐的重要手段之一，包括了信訪舉報、線索受理與管理、初步核實、立案、調查、案件審理、申訴復查等系列程序性工作。厘清了“誰來監督紀委”之后，接下來需要重點探討“如何監督紀委”，即如何有效開展自我監督，以什么樣的方式、什么樣的機制對紀檢監察干部執紀審查，這將是今后一個時期，紀委監察系統需要著力解決的課題。

協作性公共管理與分區協作機制的契合

協作性公共管理是指單個部門無法更有效或獨自不能實現某一結果，聯合兩個或更多部門，實行組織間的信息、資源、活動和能力等方面的聯系、整合或共享。協作性公共管理成為了現今公共管理的發展趨勢。2016年6月，中國某省紀委監察廳為適應體制改革，率先對紀檢監察干部執紀審查實行分區協作機制，首次將協作性公共管理應用于對紀檢監察干部的監督。

什么是分區協作機制？即在紀委常委會的統一領導下，充分發揮相關紀檢監察機構的作用，合理劃分執紀審查協作區域，實行集中力量進行執紀審查的工作模式，形成責任明確、協作有力、運轉靈活、制度配套和程序優化的工作機制，形成對紀檢監察干部的監督合力。

協作性公共管理建立在資源依賴理論、交易成本理論和網絡治理理論的基礎上，這與分區協作機制興起的原因在理論上是契合的。資源依賴理論認為，組織之間存在著資源依賴情況，單個政府組織需要依賴其他組織的資源才能有效運轉，這就形成了協作。而參與協作的主要動機是追求自身利益，這種組織之間的資源依賴性，產生了交換關系，成為互動伙伴。對紀檢監察干部執紀審查實行分區協作機制，也緣于對紀檢監察系統資源依賴的需求。中央、省、市、縣新成立了紀檢監察干部監督室、派駐紀檢組，搭建了干部監督的組織機構。但卻存在案件查處比例、案件質量需要提高的現狀。究其原因，一是執紀審查力量不夠，能力不強，人員相對缺乏，沒有專職人員負責，具有執紀審查經驗的人員也比較少。二是干監室、紀檢組監管對象點多面廣，顯得監督乏力。三是聚焦主責主業不夠，不少干監室與機關黨委合署辦公，有的還同時承擔其他工作業務，精力不夠集中。四是主動發現問題的能力弱、渠道少。面對這一現象，就要整合資源，形成合力，建立起適應新體制下的分區協作機制，以追求組織間“自身利益”。

交易成本理論認為，公共組織之間產生協作關系，要追求減少相關的交易成本，使各方都獲益。交易成本有三項指標，一是組織間有共同愿景或使命；二是組織間具有合作的經歷，能降低交易成本；三是組織間有相同的經驗和相關的信息搜索。當組織間協作時，能創造單一組織難以實現的更大價值。對紀檢監察干部執紀審查的分區協作機制，是在同一系統內的業務協作，具有共同的目標和使命；是為了強化對紀檢監察干部的監督，提高執紀審查效率，目標一致使得不同單位的紀檢監察部門之間增加了協作的意愿。通過相互協作，取得了明顯的執紀審查成效，增加了長期協作的穩定性。不同單位的紀檢監察部門，掌握了不同的專業人才、舉報線索及信息，可以互換資源，以達效益最大化。分區協作降低了“交易成本”。

網絡治理理論認為，跨部門協作就是一種“網絡”，現代公共治理是一種協作性網絡管理，這一理論關注組織間的協作，重視建構跨地區協作模型，解決單一組織難以有效解決的公共問題。對紀檢監察干部執紀審查的又一難點，是同體監督的缺陷與中國人情文化的負效應。紀檢監察干部監督室對干部的監督是自我監督，同體監督是一種成本很高的監督，干監室本身在紀委監察系統以內，自然也受領導及同事的影響，難以形成鐵面無私的監督。中國是一個人情文化很濃的國家，人情文化對內部監督的負效應是不可忽略的。紀檢監察部門的干部工作聯系頻繁，同處一幢大樓，對同事或朋友監督起來，存在顧及情面思想，缺乏主動出擊意識，或者隱瞞情況，不作為、不了了之；或者與同事做人情交易，不提供情報。解決之道，可從網絡治理理論中找到答案，實行協作機制，交叉執紀審查，既有效利用資源，又避免同體監督缺陷及人情文化的負效應。

分析協作性公共管理的理論基礎與分區協作機制產生的必要性及原因，不難發現，協作性公共管理與分區協作機制在理論上是契合的。

構建分區協作機制的四維框架

協作性公共管理的重心在四個方面：協作的結構、協作的領導、協作的團隊、協作的過程。我們可以此建立起對紀檢監察干部執紀審查分區協作機制的四維框架。

第一，建立分區協作的結構。協作關系的成員之間是一種什么樣的結構？這就需要明確管制體制，建立和頒布相關規章或行為規范，明確能做什么和不能做什么，形成合力，使協作的行為體在共同執紀審查中獲得集體收益。具體操作而言，就要實行“三個統一”。

統一調配力量。協作區形成“三個統籌”，即人員統籌，根據執紀審查工作需要，按有關程序抽調協作區內的紀檢干部組成執紀審查組。手段統籌，整合公安、檢察、審計等單位力量，或借助銀行查詢、通訊查詢等手段，推進執紀審查開展。資源統籌，協作執紀審查所需的經費、車輛等后勤保障一般由監督對象所屬區域紀委負責解決，跨區域的，可報請上一級紀委紀檢監察干部監督室協調解決。

統一管理線索。由最高一級協作區組織者的紀檢監察干部監督室負責收集問題線索，且建立統一的信息庫，集中排查，及時處置。以省級協作區為例，省級機關各部門、派駐機構收到的反映紀檢監察干部的信訪舉報，或在執紀審查中發現的紀檢監察干部問題線索的；省級黨委巡視辦和巡視組在工作中發現的紀檢監察干部問題線索的；下設各市紀委機關收到的反映本級紀委班子成員、內設機構負責人或縣級紀委書記問題線索的；省級紀委派駐機構和省級所屬高校、企業紀委收到的反映本部門處級以上紀檢監察干部問題線索的，都統一移交省紀委紀檢監察干部監督室。

統一集中研判。由紀檢監察干部監督室成立執紀審查小組，在配合完成調查后，相關人員會對其進行詳細的核實，再由有關部門遵循規定處理。將對本單位紀檢監察干部的執紀審查，立足于單獨完成，對難度較大、無法獨立開展、需要回避、級別較高等有關復雜問題線索，可提請協作執紀審查。開展協作執紀審查，實行“三個不變”。一是執紀審查主體不變。協作組經過初核認為需要執紀審查的。二是調查主體不變。由市級及以上紀委監察局執紀審查的，協作組指定專人作為案件主辦人，負責協作調查組調查事宜。由縣鄉鎮紀委執紀審查的，則該縣鄉鎮紀委書記或副書記作為執紀審查主辦人，協作組派專人進行跟蹤指導。三是處分主體不變。分區協作執紀審查移送審理后，由原執紀審查單位按照有關規定權限和程序進行處理并落實到位。

第二，確定分區協作的領導。協作性領導的存在，是決定協作集體行動成功的關鍵，協作性公共管理將此類領導稱之為“跨界者”或“連接人”?！翱缃缯摺睉哂兴姆N基本能力：人際交往與溝通能力；對協作團隊實施影響與管理的能力；對復雜問題處置和團隊依賴的駕馭能力；在競爭性的權力結構中發揮“連接”的能力。根據執紀審查工作需要，成立專門工作組，設組長1人，副組長1-2人，由紀檢監察干部監督室指派。如果是省級協作組，一般應由處級以上領導干部擔任，對省級紀委監察干部監督室負責，負責統籌協調全組的工作，進行集中審理，交叉執紀審查。協作執紀審查，單位分管領導對執紀審查負重要領導責任，協作組領導對執紀審查負直接領導責任，執紀審查主辦人負直接責任。協作組領導要同單位分管領導定期召開會議，溝通情況，電話督辦，實地指導等，對協作組執紀審查的重大事項實施督辦指導。

第三，組建分區協作的團隊。協作關系存在和成功的基礎在于協作團隊的組建，如何分區？如何選人？如何提升人員能力？將直接影響到協作效率。合理劃分協作區。按照“就近整合，職能相近，優勢互補，便于工作”的原則，劃分協作區域?？砂葱姓^域與工作系統劃分為若干個協作區，每個協作區以3-6個行政區為宜。優選若干成員。各工作組根據情況配備若干成員，以協作區內各紀檢監察干部監督室干部和系統內從事相關工作的人員為主，必要時可從紀檢監察室抽調。對人員進行培訓。一是進行執紀審查業務技能培訓。在執紀審查方法上，進行“執紀審查談話技巧”、“紀檢監察干部主業原則與方法”等專題講解。在執紀審查寫作上，進行“執紀審查初核報告”、“執紀審查調查報告”、“執紀審查審理報告”等學習。在執紀審查實訓上，進行“執紀審查公文實例演練”，開展“執紀審查模擬演練與案例討論”，用具體案例進行“如何定性，如何量紀”的判斷與探討。二是實施跟班學習。通過組織執紀審查人才和新進人員的“面對面”的交流學習，使得紀檢監察干部在實踐中尋求突破，提高自身對事物的觀察力與洞察力。

第四，完善分區協作的過程。協作性公共管理把協作過程分為激活、定位、動員、綜合四個具體環節。在對紀檢監察干部執紀審查的分區協作過程中，可以分為四個階段，做到“四明”。啟動執紀審查工作，做到案件明。由紀檢監察干部監督室具體負責協作區執紀審查工作的指導、協調和監督。在獲取問題線索后，一案一授權，根據工作需要，組建初核工作組、調查工作組等專門的工作機構，對具體案件開展初核或調查工作，為協作“激活”。明確成員各自職責，做到任務明。在初核和調查的基礎上，經批準后，由紀檢監察干部監督室主辦或指定協作區工作組、協作區內的紀委承辦。對每個參與成員的工作進行分工，明確各自工作任務，協調工作進度，統一工作完成預期時間，為協作“定位”。規定成員相關紀律，做到規則明。對于參與執紀審查的工作人員，應自覺接受協作工作組的統一指揮，服從工作安排，遵守執紀審查相關紀律。對于違反執紀審查工作紀律，以案謀私、跑風漏氣，無理拒絕協作安排，不正確履行責任，作風不實，造成不良后果的，從嚴處理。以嚴明的紀律，促成共同的工作愿景，增強投入意識，為協作“動員”。完成執紀審查任務，做到結果明。對執紀審查對象的立案、審理和處分，嚴格按照《中國共產黨紀律檢察機關案件檢查工作條例》權限規定執行。審查工作結束后，相應的工作組不再保留。不定期舉行執紀審查工作經驗交流，促進所有協作區成員之間的良性互動，以構建協作信任關系和推進信息交換，為協作“綜合”。

（作者為廣西民族大學副研究員）

【參考文獻】

①劉亞平：《協作性公共管理：現狀與前景》，《武漢大學學報（哲學社會科學版）》，2010年第4期。

責編/高驪 肖晗題（見習） 美編/于珊