淺析蘇聯外交決策機制的特點

劉紀未

摘要：以黨的領導為總原則，以蘇共中央政治局為核心和平臺，最高蘇維埃、部長會議以及外交部、克格勃、國防部等部門組成了蘇聯外交決策機制的基本架構。在蘇聯一黨專政的政治體制下，蘇共中央處于蘇聯決策機制的核心，實際領導蘇聯重大外交決策的制定和實施。最高蘇維埃及部長會議雖然是蘇聯法定的最高決策機關和政策執行機構，但長期以來只是扮演“橡皮圖章”的角色，只享有有限的外交決策權。蘇聯外交部、克格勃、國際聯絡部、國防部等機構作為蘇聯外交決策的參與者和執行者，在蘇聯外交決策機制中發揮著關鍵的作用。

關鍵詞：蘇聯；外交；決策機制

中圖分類號：D851.2 文獻標志碼：A 文章編號：1008—0961（2016）05—0078—05

外交決策機制指“以擔負對外決策職能的國家政治機構為核心、在政治系統其他重要因素的影響下，按照相應組織結構運作從而將來自外部環境的要求與支持轉化為一個國家對外政策的組織體系”。各國的外交決策都屬于國家重大決策范疇，具有保密性強、參與主體層次高等特點，一般處于公眾視野之外，因此也被稱為“暗箱”。蘇聯因其社會的封閉性、外交決策機制參與者的極端有限性以及蘇聯意識形態的僵化守舊，使得有關蘇聯外交決策機制研究極為少見。蘇聯權力體系中的黨、政府、軍隊、安全部門等權力子系統在外交決策機制中占據何種地位，相互之間如何作用，各自扮演什么角色，一直鮮為人知。本文試圖通過對蘇聯外交決策機制的靜態結構和動態運行狀況的分析，厘清蘇聯外交決策機制的運行特點。

一、蘇聯外交決策機制靜態結構

在蘇聯，外交決策常常被理解為由國家領導人和參與外交決策的重要部門組成的小圈子決定國家對外政策的過程。而蘇聯外交決策機制則是“經常性參與外交決策與執行的、以一定形式組織并相互作用的國家機構的總和”。根據這一說法，可以被納入蘇聯外交決策“小集團”的應當是那些擔負對外職能并經常性參與對外政策活動的國際機構?；诖?，蘇聯的外交決策機制主要包括蘇共中央、外交部、蘇共中央國際聯絡部、克格勃、國防部，以及其他隨著對外政策范圍擴大而出現的新部門。

（一）蘇聯外交決策機制的核心：蘇共中央政治局及總書記

在蘇聯政治體制中，黨的領導原則是蘇聯最基本最重要的原則，這個原則不僅體現了黨在蘇聯政治生活中的絕對領導地位，還體現了黨的最高決策職能和決策地位。黨的決策具有原則性和最重要、最高級的特點，黨掌管著國家帶有戰略性和方向性的重大決策。蘇共的領導體制是一種集權的垂直領導體制，各級黨組織和各個地方的權力統歸中央。蘇聯共產黨的權力配置呈金字塔形，蘇共中央政治局處于這個權力金字塔的最頂層。

根據蘇共黨章規定，政治局在蘇共中央委員會全會休會期間領導黨的工作，決定重大政治問題，但是在蘇聯黨政合一、黨領導一切的原則下，政治局作為黨的領導核心，實際上可以決定黨和國家一切重大事務，其權力十分廣泛。從列寧到戈爾巴喬夫，蘇共中央政治局一直是黨的最高決策機構，它“討論和決定重大的政治問題、經濟問題、意識形態問題和外交問題”，黨和國家所有的重大方針政策都是由政治局制定并提交中央全會或黨代會通過。因此，可以說政治局是蘇聯外交決策的最高機構。正如葛羅米柯在蘇共二十四大上所說：“在外交政策方面，政治局應該有、實際上也有豐富的經驗和充沛的精力，可以經常地和深刻地處理對外政策問題，及時和有遠見地作出決定?！?/p>

如果說，蘇共中央政治局處于蘇聯權力金字塔的最頂層，那么蘇共中央總書記就處于這個金字塔的頂點。列寧時期，蘇共貫徹集體領導制，黨的領導是集體領導，所有的政治局委員都可以稱為黨的領袖。自斯大林時期開始，總書記從書記處的首腦成為蘇聯全黨和國家的最高領袖，總書記有權主持政治局、中央書記處的工作，為黨和國家的重大方針政策定下基調；他可以代表國家與其他國家簽訂條約，甚至可以起草修改蘇聯憲法。因此，掌握蘇聯最重要決策權的蘇共中央總書記在蘇聯外交決策機制中居于核心位置。

（二）蘇聯外交的法定決策者：最高蘇維埃和蘇聯部長會議

十月革命后，作為“臨時革命政府萌芽”的蘇維埃成為蘇俄的權力機關，奠定了國家中央政權決策體系的基礎。蘇聯成立后，根據1924年憲法，蘇維埃代表大會及其常設機構蘇聯中央執行委員會為蘇聯最高權力機關。30年代初，蘇聯的國內狀況發生重大變化，1936年斯大林頒布了新憲法，對蘇聯中央國家權力機關決策體系做了新的界定。根據新的憲法，取消了蘇維埃代表大會制度，實行最高蘇維埃制度，同時選舉最高蘇維埃主席團為常設機構，蘇聯的最高中央決策體系演變成最高蘇維埃和最高蘇維埃主席團兩級決策機制。這種機制一直延續到80年代末。

從列寧時期到戈爾巴喬夫時期，蘇聯權力機構的職能和作用經歷了一個變化的過程。長期以來，最高蘇維埃及其常設機構作為蘇聯最高權力機關，“是蘇聯政權機構的最頂端，享有廣泛的權力”，有權決定憲法框架下的所有問題。因此，最高蘇維埃在蘇聯外交決策領域同樣享有憲法規定的最高決策權。正如蘇聯外交部長葛羅米柯所說：“蘇維埃在蘇聯外交工作中占據著重要而顯著的地位，最高蘇維埃所作出的重大外交決策總是能夠在國際上引起巨大反響，最高蘇維埃在外交工作方面所做的工作極大地促進了我國對外戰略的拓展?！?/p>

蘇聯部長會議及其前身人民委員會，作為蘇聯的執行權力機構——政府，在處理國家事務方面表現出較強的決策能力和決策貫徹能力。列寧時期，雖然重大決策還是由蘇共中央政治局作出，但列寧領導的人民委員會在相關決策以及決策執行方面發揮了重大而不可替代的作用。斯大林時期，蘇聯行政機關的決策功能得到拓展，甚至超越了黨的決策職能。1936年，新憲法規定成立蘇聯部長會議，成為蘇聯國家權力機關的執行機構，斯大林親任部長會議主席，并且斯大林“總是習慣以部長會議主席的名義參與蘇聯重大決策的制定和頒布”。根據1936年憲法的規定，蘇聯部長會議有權指導全聯盟的部及其他機關的工作，領導實施國民經濟計劃和國家財政計劃，維護公共秩序、國家利益，領導全國武裝力量的建設，并且有權對外交工作實行總的領導。根據此規定可以看出，蘇聯部長會議擁有憲法賦予的外交決策權，在蘇聯外交決策機制中占有重要地位。

（三）蘇聯外交決策的重要參與者：外交部、克格勃、蘇共中央國際聯絡部、國防部

外交部，是蘇聯外交政策的日常執行機關，在相當大程度上直接或間接參與外交決策過程。在蘇聯部一級機構中，外交部可以說是最重要的部門。從列寧時期起，外交部就有諸多特權，在外交決策方面起著十分重要的作用。根據莫洛托夫的說法：“外交部只向蘇共中央負責，所有事務僅僅呈報政治局，不再向其他部門報告?！蓖饨徊磕芊襁M人蘇聯外交決策機制核心層主要取決于外交部長在蘇聯政治體系中的地位以及其取得最高領導人信任的程度。例如，在莫洛托夫、葛羅米柯任外交部長期間，外交部成為蘇聯重大外交決策的參與者和對外政策活動的協調者。外交部作為國家外交政策主要執行者，其權力經常面臨克格勃、國際聯絡部等機構的侵蝕，在蘇聯外交決策機制中的地位也幾經沉浮。

克格勃，是蘇聯的國家安全與情報機關，在蘇聯政治生態中占據著特殊地位，其特殊的職能使其不僅在國內的政治生活中發揮巨大作用，而且在蘇聯外交決策機制中占據著極其重要而特殊的地位?？烁癫闪⒊跗?，其地位次于聯盟的部，但其作用和影響并沒有受到其表面地位的限制。盡管克格勃隸屬于蘇聯部長會議，但其自始至終都處于黨的領導之下，只對政治局和中央委員會負責?？v觀克格勃全部歷史，其領導人作為最高決策層的一員在外交決策中發揮著直接影響，多數克格勃領導人都是中央書記處書記或政治局委員，可以直接參與蘇聯外交決策。而且，一般情況下，克格勃主席都是最高領導人的親信，所以克格勃主席也可以依靠總書記的信任在決策過程中發揮特殊的作用?？烁癫粌H在蘇聯決策層位居要津，而且其人員還大量滲透進蘇聯外交部、軍隊和駐外新聞部門等涉外機構?？烁癫谔K聯外交決策機制中的重要性還表現在，它不僅是蘇聯最高決策層的主要信息來源，而且掌握了幾乎所有情報信息的分析權和向蘇共中央匯報的權力，在情報信息領域占據壟斷地位。

蘇共中央國際聯絡部，是1943年繼共產國際被解散后蘇共中央成立的一個管理對外事務的直屬機構。該機構基本延續了共產國際的機構和職能，主要負責各國共產黨之間通信和情報的搜集傳遞，協調各國共產黨之間關系，指導國際共運。成立初，國際聯絡部主要負責指導東中歐國家共產黨的解放運動和戰后初期的奪權斗爭。冷戰爆發后，國際聯絡部一方面作為蘇聯與新成立的社會主義國家黨際間的聯絡渠道，成為蘇聯控制東歐國家的重要工具；另一方面，通過支持、協助資本主義國家和新獨立民族國家的共產主義運動，為蘇聯對外爭霸戰略服務。隨著國際聯絡部職責和權力的擴大，與蘇聯外交部的矛盾凸顯，并有超越外交部的趨勢。赫魯曉夫上臺后對蘇聯黨政機關進行改組，國際聯絡部被分割為兩部分，一個部負責與社會主義國家共產黨、工人黨的聯絡工作，另一個負責與資本主義國家和第三世界國家共產黨的聯絡工作，安德羅波夫和波諾馬廖夫分別被任命為兩個部的部長。國際聯絡部被拆分后再也不能與外交部競爭，但其在蘇聯外交決策機制中依然保持著重要地位?！昂蒸敃苑蚍浅Ｖ匾暡ㄖZ馬廖夫和安德羅波夫兩人的意見”。

國防部，是蘇聯武裝力量最高統帥機構。國防部原本沒有對外事務的職權，但由于二戰后歷任國防部長在黨內都擁有較高地位，一般都是中央書記處書記或政治局委員，屬于政治決策的核心層，因此在對外事務特別是涉及對外軍事行動的決策上，國防部長或其代表的國防部擁有發言權。例如20世紀70年代，在勃列日涅夫授意下，由克格勃主席安德羅波夫、外交部長葛羅米柯和國防部長烏斯季諾夫組成的三人小組基本包攬了蘇聯一切對外政策的決策，其中就包括出兵阿富汗。

二、蘇聯外交決策機制動態運行

外交決策作為一個從信息輸入到政策產品輸出的過程，在系統、穩定的規則指導下始終處于動態運行之中。因此，只有在外交決策機制的動態運行中才能確定不同權力子系統在決策過程中的具體地位和作用。蘇聯外交決策機制是一個復雜的系統工程，受到蘇聯特殊政治體制的深刻影響。蘇聯外交決策機制的各個子系統按照憲法等重要法律所確定的程序或者由非正式關系等確定的非正式程序運作并發揮外交決策功能，根據國際國內形勢的變化通過外交決策機制制定出國家具體的外交政策。

外交決策根據其議題的重要性和緊迫性可以分為“戰略性決策”和“一般事務性決策”。戰略性決策涉及國家的根本利益，具有全局性、戰略性的特點，因此其決策過程需要廣泛的信息獲取、縝密的情報分析、周全的方案醞釀、恰當的立場協調、果斷的決策拍板、高效的政策執行和及時的信息反饋。一般事務性決策，則由負責該事務的外交機構將相關決策信息依照制度化的程序逐級上報，在蘇聯體制下一般是上報給負責相關領域事務的中央書記處書記，因其是“一般事務”不一定上報至總書記。

從蘇聯外交決策機制運轉數十年的具體實踐來看，雖然其在不同歷史時期或受國際局勢影響、或受國內政治影響、或受領導人個人意志影響，決策模式有所不同，但大致形成了一種獨特的決策模式。在蘇聯的外交決策機制運行模式中，總書記代表蘇共中央在決策運行中發揮決定性作用?？梢哉J為，蘇聯的外交決策機制是一個以總書記高度集權為根本特征、決策參與部門之間水平互動較弱的垂直單向結構。在這一結構中，總書記處于決策程序的最頂端，所有的外交政策的決策、對外活動的進行以及所有外事機構負責人的任免都要經總書記的同意。每當國家面臨重大外交決策時，最高領導人或者獨立形成某種政策的原始構想，交由對外決策部門加以完善實施；或者就國際問題提出政策概念，由相關部門討論形成政策草案，再送交總書記批準。有時，處于蘇聯決策層頂端的其他政治局委員或中央書記處書記也會提出相關外交政策動議或參與相關外交決策，在外交決策機制中發揮作用。

外交部、克格勃、國防部等對外決策部門的主要任務是為相關政策命題提供情報分析、政策草案，并直接負責政策實施及情況反饋。對外情報部門等外交決策參與部門，雖然各自職能有所差異，但是其首長都是蘇共中央政治局委員，都處于蘇聯最高決策核心圈內，在蘇聯重大決策方面都具有發言權。這些部門參與外交決策的途徑基本有三種：一是將自己的政策建議提交政治局或者書記處作為外交決策部門進行決策的備選方案；二是部門首長作為決策層的一員與其他決策成員一道對政策草案進行討論以形成最終決策方案；三是對外決策首長直接將政策建議提交總書記，得到總書記認可后即可成為政策。對外決策部門在外交決策機制中的地位與作用，一方面取決于法律所賦予的職能和權限，另一方面取決于總書記對這些部門及其首長的信任與倚重程度。

三、蘇聯外交決策機制的特點

外交決策機制的特征取決于國家政治體制的性質，政治體制的不同將導致外交決策機構的職能和相互關系的差異。蘇聯外交決策機制在運行過程中，受蘇聯特殊政治體制的影響，展現出不同于他國的特點：

第一，黨的系統對蘇聯外交決策影響重大。這根本上是由蘇聯政治體制決定的，黨作為蘇聯國家和人民的領導力量處于蘇聯權力系統和決策系統的主體地位。黨的決策具有原則性、最高性和全局性的特點，黨掌管國家最重要的決策。這是蘇聯政治體制的基本結構和基本特點，也是蘇聯外交決策機制的基本特點。此外，蘇聯沒有一個正式的、經常性的專門負責外交決策的部門。由于幾乎所有外交決策部門的首長都是蘇共中央政治局委員，因此蘇共中央政治局也就成為蘇聯外交決策機制的平臺，國家外交決策也就以政治局決議的形式出臺。

第二，最高領導人的“個人色彩”濃厚。蘇聯外交決策機制屬于典型的個人決策機制，在這種類型機制下，最高領導人擁有最高決策權，其他外交決策部門根據其需要提供決策所需情報信息，并提出相應政策建議，最終決策由最高首腦或領導層決定。從斯大林開始，蘇共總書記成為蘇聯最重要的權力支點和決策支點，在蘇聯這個高度集權的國家里，領袖可以發揮的作用是巨大的，他們的決策能力和個人因素可以直接影響到國家的興衰。領導人的性格、偏好取向等個人因素對蘇聯外交決策影響巨大，最高領導人的一時心血來潮或是個人性格上的弱點直接影響到國家的決策。比如，斯大林性格粗暴，猜疑心重，有一種強制支配的傾向，這造成其決策有時非常激進，在對外政策方面表現出對西方國家有一種強烈的不信任感。赫魯曉夫是一個很情緒化的人，作決策時，有時猶豫不決，有時又一意孤行。這突出表現在古巴導彈危機事件中，他不經論證在古巴建立導彈基地，是冒險主義，在被美國發現后又采取逃跑主義。戈爾巴喬夫在局勢變化時反應遲緩、猶豫不決，暴露出其性格懦弱的一面。

第三，蘇聯對外決策部門角色的雙重性。外交部、國防部、克格勃、國際聯絡部等外交決策部門在蘇聯外交決策機制中承擔著“決策”與“執行”的雙重任務。對于蘇聯外交決策機制而言，它們既是獲取和評估外交政策情報的部門，也是外交決策參與者，同時還是國家執行外交決策的工具。例如克格勃，一方面其領導人作為核心決策層的一員直接參與蘇聯重大外交決策，另一方面，憑借其強大的境外活動能力，成為蘇聯外交政策的重要實施者。

第四，“決策圈”現象在蘇聯外交決策中突出。由于外交決策的隱秘性，通常重大外交決策都是由領導人和其他參與外交決策的重要部門首長組成的小集團做出的，這種現象在不同國家和不同時期都不同程度地存在。在蘇聯，由于其政治體制的封閉性、特殊性，這一現象尤為突出，并基本主導了蘇聯的外交決策。這一集團的結構取決于其成員與最高領導人的關系及成員之間的相互關系，在一些情況下，非正式的關系也許比正式關系的影響更大。例如，在斯大林時期“具有重大政治意義的行動命令通常是由少數幾個領導人做出的”，只是在不同時期斯大林所信任的人不同，決策圈成員稍作變化而已。蘇聯1979年入侵阿富汗的決定是克格勃主席安德羅波夫、國防部長烏斯季諾夫、外交部長葛羅米柯以及蘇共中央辦公廳主任契爾年科在勃列日涅夫的別墅中做出的，后來只是得到政治局決議的確認。

第五，立法機關與行政機關在蘇聯外交決策機制中處于“二流位置”。蘇聯人民代表大會及其常設機構最高蘇維埃是蘇聯的最高權力機關和立法機關。但在黨的領導原則下，最高蘇維埃一直處于尷尬境地，扮演“橡皮圖章”的角色。最高蘇維埃主席團主席名義上是蘇聯國家元首，但自斯大林時期起，最高主席團主席在黨內的地位都不高，一般不屬于決策的核心成員。赫魯曉夫時期，黨的系統取得了優勢地位，黨做出的決策蘇維埃都會批準，給人的印象是，赫魯曉夫不是在向最高權力機關匯報工作，而是向它發號施令。勃列日涅夫上臺后，比較重視最高蘇維埃的地位和作用，但并沒有根本改變最高蘇維埃作為“橡皮圖章”的命運。勃列日涅夫后期親自兼任最高蘇維埃主席團主席，一定程度上提高了最高蘇維埃在蘇聯決策體系中的地位，但也混淆了黨和權力機關的界限，更加弱化了其作用。

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