調節收入分配的財稅政策有效性研究

武玲玲

摘要：經過近40年的改革開放，我國經濟發展取得了令人矚目成就，但是居民的貧富差距呈現出擴大的趨勢，這不僅影響了經濟的進一步增長，也影響到了社會的穩定和居民的幸福感。利用財稅政策調節收入分配的職能，可有效降低居民收入差距以及城鄉間居民的收入差距。

關鍵詞：收入分配；貧富差距；財稅政策；基尼系數；財政支農；社會保障；稅制改革

中圖分類號：F812.0 文獻標識碼：A 文章編號：1673-1573（2016）04-0087-04

改革開放已近40年，我國經濟總量增長迅速，已成為世界第二大經濟體，居民收入水平和生活水平也相應提高，國家整體經濟實力有了明顯增強。在經濟總量和居民收入增長的同時也應看到，我國居民的貧富差距矛盾日益突出，主要表現為反映居民收入差距的基尼系數較高，城鄉間居民收入差距較大。經濟理論認為，低收入者有較高的消費傾向，高收入者的消費傾向較低，所以居民的貧富差距、收入差距較大，會降低整個社會的平均消費水平，使得消費需求不足進而影響經濟發展，同時居民貧富差距過大還會影響到社會的穩定和居民的幸福感。

收入分配問題受到了黨和政府的高度重視。2004年，中央政府啟動了收入分配改革調研，開啟了收入分配改革的帷幕。2006年5月中央政治局會議提出“要堅持和完善按勞分配為主體、多種分配方式并存的分配制度，堅持各種生產要素按貢獻參與分配”的收入分配制度，并且強調要注重社會公平，使全體人民能夠享受到改革開放和社會主義現代化建設的成就。2009年底中央經濟工作會議明確提出了通過加大國民收入分配調整力度，以增強低收入群眾消費能力為主要內容的收入分配改革。2010年溫家寶總理首次在政府工作報告中專門論述“改革收入分配制度”，提出要加大財政、稅收在收入初次分配和再分配中的調節作用，不斷調高居民收入在國民收入分配中的比重，堅決扭轉收入差距擴大的趨勢。2013年2月國務院批轉了《關于深化收入分配制度改革的若干意見》，這標志著收入分配制度改革工作全面啟動。黨的十八大以來，中央政府也多次提出要深化收入分配制度改革，規范收入分配秩序。收入分配制度改革已成為中國政治議題的一個重要選項。

一、我國居民收入差距日益擴大的現狀

當前我國居民收入分配存在的突出問題主要表現為居民內部收入分配差距以及城鄉居民收入差距依然較大。

基尼系數是衡量居民內部收入分配差異狀況的重要指標?；嵯禂翟礁?，表示居民收入分配越不平等。國家統計局從2003年開始發布我國的基尼系數。2003—2008年，我國基尼系數一路攀升，一度達到0.491的高點，之后的2009—2015年，基尼系數實現了“七連降”（見表1）?？梢?，政府主導的收入分配改革對縮小貧富差距起到了重要作用。但是，2015年全國居民收入基尼系數依然超過國際公認的0.4貧富差距警戒線。國家統計局公布的數據由于受統計過程中采集樣本的數量、質量以及調查方法等的限制，與一些民間調查數據相差較大，官方發布的基尼系數在學術界被認為估值較低。即便如此，官方發布的基尼系數數據已經很好地反映出我國居民貧富差距較大的事實。北京大學中國社會科學調查中心發布的《中國民生發展報告2015》顯示，從20世紀80年代初到現在，中國的收入和財產不平等狀況日趨嚴重，1%的最高收入家庭占有了全國約1/3的財產，而25%的最低收入家庭擁有的財產總量僅占全國財產的1%左右。

城鄉居民收入分配的差距可通過城鎮居民家庭人均可支配收入與農村居民家庭人均純收入兩項數據比較得到。收入差距不僅反映在城鄉居民收入水平絕對值的差距上，還反映在兩者以同等標準的收入比率表示的收入差別上，即城鎮居民人均可支配收入與農村居民人均純收入兩項數據的比值。表2列出了2001年以來的城鄉居民收入分配差距。自2001年以來，我國城鄉居民收入均有了很大提高，從2001—2015年，城鄉居民人均收入增長了4倍多，農村居民收入增長幅度甚至還略高于城鎮居民，但城鄉居民收入的絕對差距卻在不斷拉大。2001年，我國城鄉居民收入絕對差距為4 493.2元，到2015年這一差距擴大到了19 773.0元。城鄉居民收入相對差距也從2001年的2.899一路上升到2007年的3.330，在2009年達到最大值3.333之后才開始下降，到2015年城鄉居民收入相對差距已降為2.731，低于2001年的相對差距值。從居民收入增長速度來看，城鎮和農村居民收入增長與國民經濟發展緊密相關，大致保持著同步增長的速度。但從2004年開始，農村居民收入增長迅速，增長率一度超過了城鎮居民。2001年，城鎮居民比農村居民收入增長率高出4.214個百分點，到2014年，農村居民收入增長率已反超城鎮居民2.254個百分點。這說明，近年來實行的財政支農政策對增加農村居民收入發揮了顯著的作用。

綜上來看，隨著我國收入分配制度改革的不斷深化，各項旨在調節收入分配的政策措施實施效果明顯，我國的居民貧富差距、城鄉居民收入差距有明顯縮小的趨勢，但短期內貧富差距、收入差距問題仍然嚴峻。

二、調節居民收入分配的財稅政策分析

財政稅收政策是政府調節收入分配、縮小收入差距、規范收入分配秩序的重要手段。在市場經濟條件下，財政具有資源配置、收入分配和經濟穩定三個方面的職能，而其中的收入分配職能是指在實施財稅政策過程中對參與收入分配的各經濟主體的利益影響，以此達到調節收入分配的目的。雖然財稅政策在調節收入分配方面有其天然的屬性，但由于在作用機制、核心手段、社會預期等方面存在差異，采用不同的財稅政策工具發揮的政策效應及對收入分配的調節作用也不盡相同。如何因時、因地制宜地采取更加有效的財稅政策成為研究的焦點。就我國而言，對縮小收入差距的財稅政策有效性進行比較，挖掘財稅政策在縮小收入差距方面的潛力，完善財稅政策的收入分配功能，是“提低、擴中、調高”“維護社會公平正義與和諧穩定、實現發展成果由人民共享”目標的現實選擇。

財稅政策主要分為財政支出政策和財政收入政策。財政支出政策是指政府調節財政資金支出以影響社會總需求和經濟增長，進而影響居民收入水平。財政支出主要有政府投資和政府轉移支付兩大政策工具。按財政資金支出的效果來分，政府投資和政府轉移支付又可劃分為生產性支出和消費性支出兩大類。政府生產性支出是指進入生產領域的，如政府投資的基礎設施建設、國防建設，政府購買公共服務等可直接增加社會總需求的支出，這類生產性支出的增加會通過政府購買的乘數效應刺激經濟增長，從而間接增加居民收入。政府消費性支出是指直接增加居民收入的支出，如政府購買的公務人員的勞務、財政資金支付的各種社會福利和社會保險、政府對農業的價格補貼等。財政收入政策主要是利用各種直接稅和間接稅來調節居民收入。稅收能顯著影響高收入者的收入水平和消費成本，降低其可支配收入，尤其是累進的個人所得稅，可實現直接降低高收入者收入水平、縮小收入差距的政策目標。

近年來，我國為調節收入分配，規范收入分配秩序，縮小居民貧富差距所采取的財稅政策措施主要有三個方面。

1. 財政支農。財政支農是國家財政對“三農”的支持，主要表現為資金投入、優惠政策和制度建設。財政資金投入的主要領域有：生產領域，包括重點生態工程建設、農村基礎設施建設等；消費性領域，包括糧食補貼、農機具補貼、財政扶貧資金、農業稅減免補助資金等；防災救災領域，包括農業防汛抗旱、病蟲害防治等；發展性領域，包括土地治理、農業產業化發展、農村教育投入等。優惠政策是指各類鼓勵農業經濟發展、農村糧食生產、農民收入提高的政策，如對產糧大縣實行的“三獎一補”政策、農業稅減免政策等。制度建設主要是指這種農村保障制度建設，如農村新型養老保險制度的不斷完善，農村醫療保險與城鎮居民醫療保險的不斷融合等。

2. 社會保障。我國社會保障體系包括社會救助、社會福利和社會保險三部分。前兩項資金主要來源于國家的財政資金、社會或個人的捐贈資金等。社會救助和社會福利是直接向低收入者或最困難群體支付，受助者不需承擔任何繳費義務，所以，社會救助和社會福利的收入再分配效應最為直接。社會保險資金由國家、單位和個人三方按照一定的比例分配共同承擔，現已形成養老、醫療、失業、生育和工傷的保障體系。2015年，國務院發布的《關于機關事業單位工作人員養老保險制度改革的決定》，標志著社會養老保險體系與機關事業單位養老保險體系的并軌，建立了更為公平、可持續的養老保險制度。各?。ㄊ?、區）關于城鎮居民醫療保險與農村居民醫療保險的整合措施正在陸續推出，預計2017年可實現統一的城鄉居民醫保制度。進一步地，將城鄉居民醫保制度與城鎮職工醫保制度合并將是下一步改革的方向。

3. 稅收。稅收又分為直接稅和間接稅兩大類。間接稅如增值稅、營業稅等，因其可以轉嫁的特性，無法起到調節收入分配的功能，所以包括個人所得稅、企業所得稅、房產稅等在內的直接稅成為了收入再分配調節機制的重要工具。為了防止收入分配差距過大，應注重對高收入者的收入進行調節。目前的稅收制度對高收入者的調節力度還不夠大，個人所得稅所起的作用非常有限，財產稅發揮的作用更是微乎其微。再加上當前的收入分配秩序混亂，導致收入分配的不公平，貧富差距增大。下一步，通過健全個人所得稅動態調整機制，研究建立財產稅，完善結構性減稅，降低中低收入者、小微企業稅費負擔等措施，加大稅收調節力度，努力形成有利于社會公平、結構優化、與經濟社會發展水平相適應的稅收制度。

三、運用財稅政策調節居民收入差距的建議

1. 加大財政支農扶持力度。為降低城鄉居民收入差距，應啟動增加財政支農支出和降低農業稅費的精準扶貧雙引擎。凝聚全社會力量，制定因地制宜的精準扶貧策略，針對不同類型的貧困人群分別指導、分別施策，扶貧資金、扶貧項目“定點滴灌”，提高財政資金使用效率。增加公共產品和公共服務供給，加大財政投入兼顧推廣政府和社會資本運作模式，提高供給效率。加大財政支農、扶貧資金投入，提高財政支農支出占財政支出的比重。加速城鄉基本公共服務均等化進程。通過普遍性降費、結構性減稅等政策，進一步減輕中小企業負擔。給予社會扶貧企業稅收優惠、財政補貼政策。

2. 促進覆蓋城鄉的社會保障制度體系。當前，我國城鄉社會保障支出差距較大，由此加劇了城鄉居民收入分配不公問題。應在財政支出總額中提高社會保障支出所占比重，并在轉移性支出總額中重點提升農村居民社會保障支出所占比重。對新型農村社會養老保險基金項目要增加財政資金投入，并在政策上扶持農村老年群體參加保險；加快農村合作醫療體系的建設，解決農村居民看病難的問題；關注農村居民中的貧困群體，加大臨時救助財政資金投入。增加政策性補貼支出的比重，優化政策性補貼支出結構。通過給予種糧農民直接性補貼、糧油棉價格補貼等方式持續穩定增加財政支農補貼性投入。在城鎮化建設過程中，用足用好財政補貼政策，充分發揮社會保障政策的收入分配調節功能，逐步縮小城鄉居民收入分配差距。

3. 強化稅收政策調節功能。優化稅制整體結構，加快推進改革稅收體制，開征新稅種，如遺產稅、贈與稅和社會保障稅，逐漸擴大直接稅占稅收收入的比重；推進個人所得稅稅制改革，科學設計累進稅率級次和起征點；逐步建立以家庭為單位的生計扣除制度。

4. 推進農村教育的財政投入。政府財政投入是教育發展尤其是義務教育發展的主要資金來源。在現代化進程中國家競爭的實質就是人力資源的競爭，義務教育是一個國家最重要的基本公共服務，義務教育亦成為縮小城鄉居民收入分配差距、實現共同富裕的必要條件和未來希望。發揮財政資源配置作用，牢固樹立推進城鄉義務教育均衡發展的理念，建立公平合理的教育資源配置和共享機制，將義務教育財政均衡作為推進城鄉義務教育均衡發展的核心目標。

參考文獻

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（2015年度河北省社會科學發展研究課題組成員：常延嶺，單海鵬，孫永珍，董麗英；2016年河北省高等學?？茖W研究計劃課題組成員：李金霞，常延嶺，單海鵬，孫永珍，彭青，何軍）

責任編輯、校對：艾 嵐

Abstract：Over 40 years of economic reform，the economic development of China has got remarkable achievement，while the gap of wealth has been bigger and bigger，which exerts negative influence not only on further economic growth，but also on the stability of the society and the well-being of people. This paper points out that adjusting income distribution byfiscal taxation policy will effectively bridge the income gap among residents and the income gap betweenthe urban and the rural.

Key words：income distribution，gap of wealth，fiscal taxation policy，Gini coefficient，financial support in agriculture，social security，tax reform