新預算法下推進我國預算公開政策研究

徐鵬程

摘要：2014年通過的新預算法給政府預算公開確立了法律依據，并對預算公開的程序、時間及內容進行了明確的規定，但就目前各地預算公開的實際情況來看，仍存在諸多問題。重在剖析，新預算法下我國預算公開仍存在的問題，并在此基礎上提出相關政策建議，為促進預算公開工作有序推進提供參考。

關鍵詞：預算公開；新預算法；政策建議

中圖分類號：D9文獻標識碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2016.24.067

1政府預算公開的意義

1.1體現依法保障納稅人知情權的精神

政府財政資金源自于納稅人繳納的稅收，作為納稅人有權了解政府的支出狀況。從委托代理理論來看，政府機關為代理人，接受納稅人委托管理國家事務或為社會提供公共服務。因此，政府有義務向納稅人公開其相關政府活動或行為，接受納稅人監督。

根據相關憲法精神，我國公民有權通過法律規定的相關途徑參與管理國家或社會事務，有權對政府提出批評和建議。政府預算公開能夠讓公眾了解政府的運行狀況，并對政府的決策或行為提出自己的意見和建議，這是公民參與監督政府行為、依法履行參與國家事務的重要體現，也是發展民主政治的要求。

1.2有助于建立廉潔政府，提高財政資金效率

腐敗已成為我國建設現代國家治理制度的一大問題。多年以來，政府的腐敗問題已經嚴重損害政府公信力，如政府采購、項目招標等領域，潛規則盛行似乎已成為公開的秘密。公款吃喝、公款旅游以及政府公車私用一直為社會所詬病，“三公”消費規模過大已經引起社會群眾的強烈不滿。在政府行為處以一種黑箱的狀態下，政府官員在經濟人的本性驅使下，尋租是必然的選擇。因此，公開透明是防止腐敗的重要手段，通過公開政府預算，廣泛接受社會監督，無疑是遏制腐敗、縮減“三公”經費的一大利器。讓社會大眾了解政府花錢在哪些項目上、花多少錢？其支出項目是否必要、其支出額度是否恰當？在社會監督的壓力下，政府官員在運用財政資金時必會更加謹慎，其權力必不敢任性，達到強化預算約束的效果。

另一方面，在預算公開的情況下，納稅人能清楚的了解政府支出多少，取得多少成果。促使政府更有效率的使用財政資金，為社會提供更優質的公共服務或公共產品，提高財政資金的使用效率。

1.3推進預算公開是建立現代政府治理體系的重要部分

建立現代政府治理體系的實質就是實現政府公權力運行的制度化、規范化、法治化，將權力關進制度的籠子。政府預算是按照一定法定程序制定的規范政府收支活動的法律性文件，政府機關不得隨意修改，體現了對政府活動的監督和制約。推動預算公開制度的建立有利于提高政府預算的嚴肅性、權威性，促使政府自覺接受預算約束。因此，推動預算公開將會有助于打造法治政府，建立現代政府治理體系。

2我國政府預算公開的現狀

我國政府預算長期以來被視作為政府機密，非政府相關人員都難以知道其中內容。隨著社會開放度不斷加大，在學者的不斷呼吁和中央政府的推動下，政府預算公開工作得以在近些年取得突破性進展，目前我國政府預算公開現狀主要呈現兩方面特點：

（1）公開政府預算形成社會共識，并成為未來預算工作的發展趨勢。2008年5月開始實施的《中華人民共和國政府信息公開條例》以法律條文的形式明確了政府預算應列為政府信息公開的重要內容。2009年，廣州市政府首開先例，在其財政局官方網站上曬出市政府部門預算，涵蓋了100多個部門，內容包括預算收支基本情況、收入和支出總表等。接著在國務院的推動下，2010年全國人民代表大會決定公開包括國務院各部門在內的各級政府預算。隨后，中央各部委相繼在其官方網站上公布了年度部門預算收支總表。緊接著2011年在國務院的要求下，各部委在公布其年度預算總表外，新增了部門“三公”經費。在2014年通過的新預算法中，正式以法律條文的形式明確規定了政府預算公開的形式、內容及程序，為政府預算公開制定了法律依據。推動政府預算公開正式成為各級政府未來的重要工作之一。

（2）當前預算公開信息仍離社會期望有一定差距，仍存在較大改進空間。盡管當前各部門預算公開工作已較以前有較大進步，但仍難以令社會滿意。主要體現在以下幾方面：

①預算的完整性、真實性有待提高。當前各級、各部門預算并沒有涵蓋所有財政資金，仍有相當部分預算外資金存在，這部分預算外資金脫離預算監管，成為一大漏洞，容易誘發腐敗、濫用財政資金問題，這嚴重削弱了政府預算控制財政資金收支的作用。同時，各級政府在編制部門預算時缺乏嚴肅性，各單位對預算的重要性認識不夠，在編制預算過程中大多抱著一種走過場的態度，沒有專注于部門預算的科學性和嚴肅性，各地區各部門間的統計口徑也存在著不統一的問題，也使外部人員無法準確了解預算單位真實收支情況。

②預算公開的內容過于抽象，且過于專業。參加過人民代表大會的代表們曾多次反映政府預算內容不夠細致，且太過專業，甚至部分財經專家都表示看不懂，相關的支出項目缺乏必要的說明，令人無法判斷其支出是否必要及合理，使得預算審查效果大打折扣。而對于普通群眾來說，更不可能讀懂預算，理解其中涵義，也就難以發揮監督政府的作用。這也反映出政府單位仍對接受社會公眾監督存在著抗拒的心理。

③預算公開工作執行有待改進，相關預算信息獲取難的問題仍然存在。在民間的呼吁和國務院的推動下，預算公開工作得以不斷展開，但從目前公開情況來看，僅省部級單位預算公開情況較好，市縣級政府預算則通常比較難以獲得。另一方面，政府預算公開渠道過于單一。當前，政府預算基本都是在其官方網站上公開，在其他媒介上則很難出現，且部分單位官網界面過于繁瑣，查閱者需要花費較多時間才能找到其預算信息。

④社會公眾參與監督政府預算的意識較淡薄，熱情不夠。政府預算公開的過程中一直是政府與民間群體間博弈的過程。作為政府一方，必然不愿意公開其預算，當前推進預算公開工作的主要力量來自于中央政府的大力推動，來自社會的動力遠遠不夠，大部分社會群眾一直對政府工作漠不關心，認為政府工作跟自己利益關系不大，使得社會群眾很少主動關心政府預算公開工作進展如何，這也導致部分政府對于預算公開工作不夠積極，存在敷衍了事的現象，直接影響預算公開效果。

3國外預算公開的經驗

縱觀在預算公開工作取得較好效果的一些國家的經驗，盡管這些國家在政治、經濟、司法制度上不盡相同，但在預算公開工作上有不上相同或相似的做法：

3.1公開的內容盡可能廣泛、詳細

除涉及部分個人隱私、商業機密或少數政府敏感文件，其他各種信息皆悉數予以公開。同時，對于各種涉及規范政府行為的財經法規、政策文件等，也一并予以公開，以便民眾查詢。對于部分相對較專業的問題或名詞，還配備詳細的解釋，或輔以圖表、漫畫幫助民眾理解。

3.2公開方式力求多樣化且及時

對于政府預算信息，除了在官方網站上予以公布，還會通過網絡、報紙、電視媒體或出版書籍等向社會予以公開，并編制索引目錄，便于查詢。除了政府統一公開的內容，個人可以根據自己需求想政府提交信息公開申請，政府都必須在規定期限內做出回應，如政府拒絕其申請應給出理由，個人不認同其理由可通過法院提出行政訴訟。同時，相關法律文件也對于敏感信息予以了詳細規定，防止政府對敏感信息予以擴大解釋。

3.3建立完善的信息公開監督制度

多國政府都制定了相關法律對政府預算公開工作的執行情況制定了制度化的審查監督程序。如美國《信息公開法》規定，各聯邦政府及各州州政府和其司法部門每年都應當提交《信息公開法》執行情況報告，國會會對報告予以審查，對不合格的予以問責。

4改善推進預算公開工作的建議

4.1轉變政府的保密觀念，淡化其抗拒心理

當前，政府預算公開工作仍難以達到工作的期望，主要原因之一就是政府部門長期以來形成的保密意識，其預算內容向來被視作敏感內容，使得政府部門對預算公開持持一種消極態度。因此，應當培養其責任意識，政府所用資金均來自于納稅人，想納稅人公開其用途和去向是政府的義務和責任，而非取決于政府的意愿。同時，要培養政府機關透明化文化?，F代社會的政府應當是透明化的政府、開放型政府，應習慣于接受來自社會各方面的監督和審視，讓社會大眾能參與政府的社會管理工作中，這也有利于建立社會與政府間的互信，提高政府公信力。

4.2提高預算編制的質量，細化預算內容

當前各單位編制的預算普遍在完整性和科學性上有所欠缺，列支的支出項目不夠細致，構成了人大或社會公眾審查或監督預算的障礙。因此，一方面要規范預算編制程序和內容，統一統計技術；另一方面應當加強預算編制人員的培訓，提高其預算編制能力，確保部門預算能真實、準確地反映各政府單位的收支情況，使社會公眾既能看得到預算，又能看得懂預算。

4.3創新預算公開形式，拓寬預算公開渠道，讓社會有更多途徑，更容易獲得政府預算信息

當前，政府預算主要公布在各單位官方網站上，且進入部分單位官方網站要找到其單位預算也并不是一件容易的事情。所以。為便于社會公眾獲取政府預算信息，應增加公開渠道，如在相關報紙上刊載，或以海報的形式向社會公開，以便于社會監督。同時，在預算內容的表達上進行口語化、通俗化，避免使用過多的專業名詞，給公眾增加閱讀難度。例如，可以根據預算內容編制口語化讀本，豐富預算內容表現形式，更多使用圖表，使閱讀者更加直觀的了解預算信息。

4.4完善預算公開的制度化建設

2014年新通過的預算法已經為預算公開工作提供了法律依據，并對預算公開內容及時間限制有了明確的規定，各地應盡快制定相關的條例，規范預算公開的細節。首先，應明確預算公開的主體對象。當前，省部級政府單位已基本實現了預算公開，而市縣級政府在預算公開工作上還有待改善，相當部分市縣級政府并沒有公開其政府預算。其次，應對預算公開內容予以規范，對各種支出公開到何種程度應作出明確規定，避免部分單位對預算公開內容進行模糊處理，影響預算公開效果。

參考文獻

[1]蔣悟真.預算公開法治化：實質、困境及其出路[J].中國法學，2013，（5）：4251.

[2]呂俠.論中國的預算公開[J].中南財經政法大學學報，2011，（4）：96100.

[3]曹順宏.美國政府預算信息公開制度[N].學習時報，20111121.

[4]王洛忠，李帆.我國預算公開的實踐進展、現實差距和提升路徑[J].中國行政管理，2013，（10）：6669.

[5]劉劍文.預算公開的中國式探索：目標、意義與實現路徑[J].學術評論，2013，（8）：