新建地鐵運營中的法律法規保障問題研究

摘 要 隨著南昌城市軌道交通1號線的開始運營和2號、3號、4號線的籌備在建，各項運營輔助工作包括軌道交通管理立法執法工作都在有條不紊地進行。南昌市地鐵建設蘊含著無限廣闊的發展潛力，深入調查和分析研究新建地鐵運營的法律法規保障問題無疑具有十分重要的現實意義。 本文將分析南昌地鐵運營中在法律法規保障方面已經遇到和將要遇到的重要問題，并提出應對措施和建議解決方案。

關鍵詞 南昌 地鐵 運營 法律法規 保障

作者簡介：高夢藝，江西財經大學法學院。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.139

一、研究背景

隨著中國城市化進程的加快，城市人口的增加給城市交通帶來的壓力越來越明顯。因而我國的大、中城市目前正在極力發展軌道交通以緩解城市道路交通的壓力。2009年7月29日，南昌地鐵1號線正式開工。2015年6月22日，《南昌市軌道交通條例（征求意見稿）》征集活動開始。2015年9月10日，南昌市地鐵1號線試運行，2015年12月26日正式載客營運。2016年8月開始，地鐵2號線開始建設。鐵3號線已在建，并將于2019年9月底全線完成貫通。地鐵4號線已經開始了前期準備工作，將于2021年建成運營。由此可見，南昌市地鐵建設蘊含著無限廣闊的發展潛力。然而美中不足的是，南昌市雖出臺了《南昌市軌道交通條例》，這也僅僅只是便于軌道交通初期管理的適應性條例。目前為止市政府并沒有形成一套完備的涵蓋地鐵立法、執法、法治化管理的模式體系。然而今后南昌地鐵線路數量將迅速增加，選擇乘坐地鐵的乘客數量也日益龐大。因此南昌市必須盡快形成一套完整的城市軌道交通法律法規保障體系來加強地鐵交通管理，強化地鐵運營的法制化管理，化解運營中可能出現的各種風險和問題、保障安全運營，維護乘客、建設和運營單位以及利益相關人的合法權益。

二、南昌市新建地鐵運營中的法律法規保障情況現狀及面臨的問題分析

（一）南昌市新建城市軌道交通運營中的立法及實施情況

1.政府立法工作進行順利，地鐵條例已出臺實施。南昌市人民代表大會常務委員會公告第8號指明：

“《南昌市軌道交通條例》經2015年10月29日南昌市第十四屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議通過，2015年11月20日江西省第十二屆人民代表大會常務委員會第二十一次會議批準，現予公告。本條例自2016年1月1日起施行?！雹?/p>

2.政府采用的立法、執法及管理模式可行性高，并且落實程度良好。南昌市采取的城市軌道交通行政管理體制為：建設行政主管部門是城市軌道交通的行政主管部門。具體表現在《南昌市軌道交通條例》第五條規定：“市建設主管部門負責本市軌道交通建設的監督管理工作；市交通運輸主管部門負責本市軌道交通運營的監督管理工作?！?/p>

分類執法落實工作目前基本情況為：

一是地鐵運營單位負責：（1）列車運行計劃包括日常計劃、節假日、特殊情況的調整等；（2）調度控制中心實施列車運行調度工作以保證列車運行安全、準點；（3）列車進路、信號開放等工作；（4）票務管理包括制定票制票價、檢查票務等工作；（5）運行安全工作，包括行車安全問題、客運安全問題及自然災害問題的系統運行安全體制的建設和管理。

二是南昌地鐵公安分局負責整個地鐵區域內車站、線路、車廂內的各類治安、刑事案件的調查處理和偵破工作，以及地鐵線路、車輛、站區（點）的警衛、反恐、突發事件處置和安全保衛工作。

3.筆者在實地走訪考察了南昌市地鐵一號線車站、南昌軌道交通集團有限公司等地后發現，政府對于相應法律法規的落實、乘客人身安全保障等工作重視程度良好。例如車站和電客車上都裝有消防系統，車廂內設置了緊急呼叫裝置、高清攝像頭、緊急通風和照明裝置，車門將全部采用防夾功能等。但政府對乘客的安全宣傳力度不夠大， 沒有促進形成一種全民的安全意識。筆者走訪乘客是否懂得發生事故后以最有效的方式保護自己，結果不夠理想。

（二）地鐵運營過程中乘客人身保障問題

根據2016年4月6日中國江西網調查數據顯示，南昌地鐵1號線自2015年12月26日開通試運營至2016年4月3日，已累計運送乘客2037.3余萬人次，日均運送乘客近20.17萬人次。江西日報2016年10月9日調查顯示，南昌地鐵1號線國慶黃金周客流量突破200萬人次。 由此可見南昌市地鐵乘客數量多，運輸高峰期客流量巨大、人員集中、流動性大，加之地鐵運行本身的危險性，因此極易發生事故、糾紛，產生乘客人身損害責任問題。

筆者在研究過程中發現：

1.地鐵作為一個綜合交通輸送系統，在輸送乘客的各個環節中不可避免地會伴隨有乘客人身損害的風險。數據調查得出：2015年12月1日成立的南昌市公安局地鐵分局截止2016年4月4日累計處理警情302起，救助群眾76人次，化解群體性事件6起，查處各類案件8起，抓獲違法犯罪人員9名。

2.由于現代化建設和疏導客流的需要，南昌市地鐵使用了大量如升降電梯、自動扶梯、自動門、自動售檢票系統等伴有危險性的自動化、用電設施，一定程度上會增加乘客人身損害安全風險。

3.筆者走訪發現，時常有一些特殊的乘客如輪椅乘客、殘障乘客乘坐地鐵。這些乘客因身體原因更易發生人身損害事故。其中部分人由于特殊的心理特點，發生事故就要采取一些特殊的辦法來處理。

（三）政府立法、執法、監管制度瓶頸

1.南昌市沒有頒布專門針對地鐵行業的法律法規，對于地鐵民事法律責任的主要法律依據是《侵權責任法》、《民法通則》、《合同法》等，然而這些法律在處理地鐵民事法律責任的定性、歸責原則等問題時相互存在不一致的地方。適用不同法律可能會影響法律的公正性，同時也可能激化當事人雙方的矛盾，一定程度上增加了處理乘客人身損害事件的法律風險。

2.隨著南昌市地鐵建設工作的不斷發展前進，城市軌道交通部門安全監管的范圍、人員、方式會隨時間不斷變化，若不及時注意，很容易形成管理上的漏洞，必須用健全完備的規章制度來保障。

3.地鐵安全監管缺乏必要的強制手段，法律保障力度不夠大。南昌市建設部雖己制定頒發了《城市軌道交通運營管理辦法》，但僅此是不夠的，有待進一步完善。

三、思考及建議

（一）地鐵乘客人身損害賠償方面需要建立損害賠償法律制度

筆者研究南昌市出臺的地鐵相關規章制度后發現，關于地鐵乘客人身損害賠償的內容缺乏、分散、不嚴謹。建議從歸責原則、賠償范圍、賠償標準、責任限縮、保險制度等方面入手盡快研究制定專門的法規：

1.我國地鐵乘客人身損害賠償責任歸責原則大多散落在《合同法》、《侵權責任法》等法律法規中，建議南昌市政府在整理收集相關法條的同時結合立法司法實踐、案例來考究，確定地鐵乘客人身損害的歸責原則。

2.明確地鐵乘客人身損害賠償范圍、規范賠償項目。人身損害賠償項目例如醫療費、誤工費、殘疾者生活費、殘疾用具費、喪葬費、被扶養人生活費、精神損害賠償金等具體項目必須細致全面列舉，并且進行明確規定。地鐵乘客人身損害賠償制度適用的對象和條件都必須清楚有條理地表述，以利于司法實踐。

3.對于賠償標準的確定問題，應對不同的賠償項目采取不同的賠償標準。參考各地已有司法實踐資料可得出，大致有：被損害人因損害而支付的費用、因損害而耽誤工作所致的損失、傷殘者或被扶養人生活費的賠償、精神損害賠償等?？梢砸环矫嫱ㄟ^實際具體費用數額，另一方面參照社會上已有的標準綜合確定。

4.對于民事賠償限額問題，筆者研究了著名的吳華林訴北京地鐵人身損害賠償案例，此案是受害人單方過錯引起的，然而地鐵運營方卻仍被判承擔高達80多萬元的賠償費用，反映出我國法律地鐵乘客人身損害賠償的責任限額問題有待考究。筆者建議南昌市政府相關部門采用理論與實踐相結合的方式，確立合理的賠償限額。

5.我國在道路交通法律制度范疇設立了道路交通社會救助保障基金制度，作為機動車交通事故強制保險制度的一種補充救濟制度。筆者認為，可參照此制度結合我國地鐵交通運輸的高風險性，設立地鐵乘客人身損害賠償社會保障基金，便于在未能確定雙方責任的情況下及時支付受損害人員的搶救費用，讓受損害人能都得到及時的救助。

（二）立法和執法工作應首先找到一種整體理想化模式，然后準確落實到每一環節

南昌市政府南昌市政府首先應當找出一種能節約成本、提高效率、達到理想效果的地鐵運營安全立法執法模式。然后相關各單位要分工協作、相互配合，共同完成地鐵交通運營立法和安全執法工作。筆者建議具體為環節落實可為：

1.立法要有力保障。南昌市政府應專門成立地鐵運營安全法制部門。并且賦予其管理地鐵立法和執法工作的權力和責任，并應公布，方便市民知曉并且監督。

2.設置完整機構。上段中提出的地鐵運營安全法制部門，要負責維護地鐵運營秩序、保障運營安全，大力檢查監督、做好違法查處工作。下設各具體運營單位分別負責不同的執法工作。各具體運營單位之間相互制約、互相監督，并定期向上級匯報工作情況。

3.選調優秀人員，設立執法大隊日常巡查，對違法行為進行查處。招收有能力、負責任的工作人員進行落實和監督。

4.建立嚴格制度。包括用于激勵執法人員工作效果的《獎懲制度》、《考核制度》；規范執法人員行為的《考勤制度》、《督察制度》、《執法器具管理制度》、《車輛管理制度》；規范文檔管理的《檔案管理制度》、《執法文書管理制度》；嚴防執法人員腐敗的《罰沒物品管理制度》、《信訪制度》、《投訴制度》等等②。

（三）實際運營發生地鐵案件糾紛后，具體處理過程中法律適用與保障方法建議

1.地鐵運營過程中發生的事故和糾紛，我們可以根據不同基準進行不同的分類，分別適用不同法律。一般的乘客人身損害案件，如乘客人多擁擠造成損害的，按照《合同法》第122條的規定、《最高人民法院關于審理鐵路運輸人身損害賠償糾紛案件的司法解釋》第十三條等進行處理。對于因未盡安全保障義務而造成損害的案件，應按照《侵權責任法》第三十七條、《最高人民法院關于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》第六條等規定進行處理。對于明顯可以適用高度危險責任處理的案件，應當依據《民法通則》第一百二十三條、《侵權責任法》第七十三條等規定進行處理。

2.對于地鐵運營方的證據收集問題，參考相關法律可知發生具體糾紛后，舉證責任在于運營方，所以一定要加強取證意識?？梢匝芯繀⒖几靼l達城市出現的糾紛情況，對應整理出應對方法。收集證據要注意依靠群眾，主動及時是發現取得證據的關鍵。在收集證人證言的時候要善于運用科學技術手段，如拍照、錄音、錄像等，方便查證和公示。

注釋：

①《南昌市軌道交通條例》.

②付朝立.我國城市軌道交通運營安全執法模式的研究.北京交通大學.2007.