自治、建國與制憲權：1946年《陜甘寧邊區憲法原則》重述

韓 偉

延安時期，共產黨領導下的地方政權，制定了諸多具有憲法性質的法律文件，如1941年《陜甘寧邊區施政綱領》《陜甘寧邊區保障人權財權條例》等。然而，相對最為成熟的，同時也是在最為特殊國內外政治環境下制定的，就是1946年的《陜甘寧邊區憲法原則》(簡稱邊區憲法原則)，*張希坡、楊永華、韓大梅等學者，已經對該憲法原則進行了全面的研究，代表性著作有楊永華的《陜甘寧邊區法制史稿》、韓大梅的《新民主主義憲政研究》等。它不僅集中反映了當時共產黨的憲法觀念，更對之后的憲法制定產生了潛在的影響。以下將由邊區憲法原則的背景與內容入手，試圖運用政治憲法學的方法，重新解析其憲法原理，并闡釋其潛藏的理論意涵及現代意義。

一、邊區憲法原則產生的背景

中華民國早在抗戰之初，因各方進步人士反對獨裁、呼吁民主，就開始議定憲法，1933年初步擬出一部憲法草案初稿，經蔣介石等修改后，于1934年經立法院通過。之后又經過多次修改，最終于1936年5月5日公布，故被稱為“五五憲草”。*卞修全：《近代中國憲法文本的歷史解讀》，知識產權出版社2006年版，第147頁。這部形成于戰時的憲法，“著重于適應軍事的要求”，*蔣介石：《蔣介石在政治協商會議上的講話》(1946年1月10日)，載《國共談判文獻資料選輯》，江蘇人民出版社1984年版，第37頁?？偨y權力極大，民主色彩淡化，自公布以來就受到各界的批評，但卻一直未能改進?？谷諔馉巹倮?，推動憲政、實行民主成為國內各界共同的呼聲，因抗戰而被耽誤的中華民國憲法修訂，再次被提上了日程。1945年，抗戰勝利在即，在蔣介石的極力邀請下，毛澤東、周恩來等共產黨人赴重慶與國民黨展開了談判，提出了“結束訓政，實行憲政”，“召開政治協商會議，邀集各黨派代表及社會賢達協商國是，討論和平建國方案”等主張。民主黨派、社會人士也紛紛提出政治體制改革，要求盡快制定新的憲法。

在重慶談判中，有關地方自治及憲法制定已經成為一項重要議題。中共提出陜甘寧邊區等解放區舉行人民普選，選出省級縣區政府，呈請中央加委。國民政府認為，“此種省區加委方式，乃非謀政令之統一，唯縣級民選加委可以考慮，而省級民選須憲法頒布，省的地位確定以后，方可實施，目前只能由中央政府任命之省政府前往各地接管行政，即恢復常態”。*中共代表團梅園新村紀念館編：《國共談判文獻資料選輯》，江蘇人民出版社1984年版，第7頁。此一“協定”，為中共領導下的地方自治及憲法修訂留下了伏筆。

國民政府雖然保持一貫的謹慎，甚至是保守的態度，但社會各界卻無法繼續坐視國民黨的“一黨獨裁”，紛紛提出“制憲”“修憲”的主張。憲法政治是“幼稚的政治”，“憲政隨時隨處可以開始，開始時不妨先從小規模做起，人民有力量就容他發揮”。*胡適：《再談談憲政》，載謝泳編：《獨立評論文選》，福建教育出版社2012年版，第519頁。憲法不一定需要完美，“不滿意的憲法不一定就是惡劣的。不精美的憲法不一定就是不能行的。我們不應當忘記了人的條件。拆穿了說，憲法只是民主政治的一個重要的工具，它和別的工具一樣，其是否有用的關鍵在乎運用者的技巧”。*蕭公權：《憲政與民主》，中國人民大學出版社2009年版，第72頁。有觀點認為人權是憲法的基礎，“憲法，是人民統治政府的法”，“要達到政府統治人民，人民統治政府的地位，非有憲法不可”。*羅隆基：《人權法治民主》，法律出版社2013年版，第12頁。憲法以保障人權為目標。更有學者直接提出了憲法的實效性問題，特別是其防止國家權力方面的作用，“要憲法靠得住，就要看人民對憲政的警覺性如何”。*張君勱：《中華民國民主憲法十講》，商務印書館2014年版，第9頁。這就需要言論自由、預算公開等。無論具體觀點如何，處在抗戰勝利這一背景下，制定并實施一部更為優良的憲法，受到各方期待。

在1946年的政治協商會議上，各黨派提出了自己的憲法及民主觀點。民主同盟認為，和平與民主“相依為命”，一定要先有和平而后才能實現民主?？箲鸷髮嵤椪?，過渡到民主集權制，各黨派就應參加政府，并且應確立共同綱領為施政共同準繩。這就需要“實行開放政權，制定共同綱領，召開國民大會，以及制定憲法”。*張瀾：《張瀾文集》，四川教育出版社1991年版，第241頁。對“五五憲草”之修正，要尊奉孫中山先生之遺教，更要顧到國家環境與政治經驗。當前的“憲草”人民權利運用不靈，國民最高統治權失落；中央地方權限不清，省為中央與地方之聯絡，在民主自治上，省亦為中央與地方之聯絡；臨時性行政方針列入基本大法，使憲法條文冗長繁復。*羅隆基：《人權法治民主》，法律出版社2013年版，第160～162頁。中國青年黨提出了“政治民主化案”，期待有一部適合當時的良好憲法，認為政府應該是全國性的，包括全國各重要黨派，及無黨派的社會賢達；政府必須是有力量的才，參加政府的人士能真正代表他們的黨，代表人民。憲政實施前，國民參政會作為民意機關，行使人民監督的權力。*《政治協商會議資料》，四川人民出版社1981年版，第181～184頁。青年黨代表曾琦就憲法問題提出四項主張，認為憲法是根本大法，其構成必須出于鄭重的手續，包含廣泛的民意。他主張采取內閣制、兩院制，省制采取均權主義，確定省之自治地位。*《政治協商會議資料》，四川人民出版社1981年版，第255頁。各黨派有關憲法及民主的主張雖有差異，但還是體現了相當多的共識，這其中就包括要保障和實現人民的權利，省縣地方具有自治地位。

共產黨人旗幟鮮明地提出了自己的憲法主張。1946年1月，周恩來發言討論了人民基本自由權利問題，認為“給人們自由只會對國家有好處”。*《政治協商會議資料》，四川人民出版社1981年版，第166頁。他回擊了國民黨憲法草案，“憲法關系中國今后是民主或仍是一黨獨裁的大問題。政協修改憲草的原則是各黨派及無黨派代表全體起立通過的，對這些原則如有任何變動，一定要經過政協各方代表的一致協議”，國民黨對政協憲草的修正，“其目的就是推翻政協修改憲草的原則，不受政協的約束”。*周恩來：《建黨以來重要文獻選編(一九二一—一九四九)》(第23冊)，中央文獻出版社2011年版，第160頁。吳玉章就憲法原則問題提出多項意見：憲法應保證人民權利，不應限制人民權利；凡事務關于全國性的歸中央，有因地制宜性質的歸地方，不偏于中央集權，亦不偏于地方分權；地方以省為自治單位，自下而上實行普選；在憲法上明白規定有關軍事文化經濟各方面的民主政策。他事后回憶說，國民黨不愿實行真正的民主與憲政，只想在舊國大代表仍然有效和“五五憲草”的基礎上，做點“換湯不換藥”的改變。共產黨堅持實行地方自治，各省民選省長，自制省憲，以此來保障解放區新民主主義政權的存在與發展。同時，要求國民政府改組為真正的民主聯合政府，并在其領導下，召集真正的國民大會和制定真正的民主的憲法，以此來結束國民黨的一黨專政。*吳玉章：《美蔣和平陰謀的破產》(1960年)，載《政治協商會議資料》，四川人民出版社1981年版，第471頁。

為了回應各方對憲法的關切，國民黨代表孫科對“五五憲草”要點作了說明，其重要原則是：人民行使政權，政府行使治權，政權歸人民行使的有選舉、罷免、創制、復決四種，選舉、罷免兩權是對人，創制、復決兩權是對事，其在地方行使的，是直接民權，選舉或罷免地方官吏，創制或復決地方單行法規；人民有權，政府有能，政府由人民選出，應有充分能力執行職務，使政治效能充分體現；國民大會有創制法律、復決法律之權，也能創制、復決政府的政策，包括政府提出的預算案，亦即國民大會的創制、復決兩權，實際上包羅萬象，形成對政府的牽制；憲草中的省制，因抗戰時注重中央集權，戰后有修改的必要，“省的地位要從新規定，一方面代表國家執行國家法令，同時省也是一個地方自治體，有其本身的事務，恢復過去理想中國家與地方的均權制度”。*《政治協商會議資料》，四川人民出版社1981年版，第247～250頁。此外，孫科還就憲法中是否應當對“人民自由”進行限制作出解釋，認為憲法作為根本大法，停止憲法某些條文的效力，會動搖國民對憲法尊嚴的心理。為了避免停止條文效力，又保障政府有權應對特殊需要，需要有法律依據，通過國民大會或立法院來決定。實際上，這部憲草被“戴上了一頂‘總理遺教’的大帽子，是不容許改動的”，*羅隆基：《從參加舊政協到參加南京和談的一些回憶》，載《政治協商會議資料》，四川人民出版社1981年版，第501頁。這當然無法令共產黨及其他民主黨派滿意。

隨后，共產黨、民盟針對憲法草案又提出多項意見，要求作出修改。共產黨及其他民主黨派的主張，被部分地吸納入“政治協商會議決議案”。該決議案“和平建國綱領”部分，明確要求“確保人民享有身體、思想、宗教、信仰、言論、出版、集會、結社、居住、遷徙、通訊之自由”，并且“嚴禁司法及警察以外任何機關或個人，有拘捕、審訊及處罰人民之行為”；“推行地方自治，實行自下而上之普選，迅速普遍成立省、縣參議會，并實行縣長民選”?！爸醒肱c地方之權限，采均權主義?！痹凇皯椃ú莅浮辈糠种?，要求成立“憲草審議委員會”，委員名額25人，由協商會議五方面各推5人，另外公推會外專家10人。憲草委員會根據協商會議擬定的修改原則，參酌憲政期成會修正案，憲政實施協進會研討結果及各方面提出之意見，匯總整理，制成“五五憲草”修正案，提供國民大會采納。憲草遵循了孫中山“五院制”設想，立法院為最高立法機關，監察院為最高監察機關，司法院為最高法院，此外還設考試院及行政院。國民大會掌握總統之罷免、創制與復決兩權。*《政治協商會議資料》，四川人民出版社1981年版，第282頁。該案同時規定省為地方自治的最高單位，省與中央依照均權主義，省長民選。這些條文，包含有“省得制憲”的意涵，為陜甘寧邊區制定憲法提供了法律基礎。

二、邊區憲法的制定過程

在全國各界進步人士一致主張推動憲政及“政協會議決議”的背景下，作為共產黨領導下的抗日民主的模范區——陜甘寧邊區，自然有率先推動新憲法制定的必要。邊區參議會副議長謝覺哉及時捕捉到政治形勢的變化，在1946年3月28日，“致中央信，談修改憲法原則事”。*謝覺哉：《謝覺哉日記》，人民出版社1984年版，第910頁。這表明，在參議會召開之前，謝覺哉已經著手醞釀新的憲法原則。事實上，這一想法還可以追溯至1945年10月，當時根據中共中央的決定，林伯渠、謝覺哉等發起成立了“憲法研究會”，討論憲法問題，批判“五五憲草”。1945年10月22日，憲法研究會在延安交際處開成立大會，“到會四十多人，發言的有邢肇棠、何思敬、張宗麟、李澄之、張曙時、劉少白、吳玉章等，決定先研究一些問題”。*謝覺哉：《謝覺哉日記》，人民出版社1984年版，第848頁。實際上，憲法研究會的任務，除了批判“五五憲草”，就是準備起草新民主主義的憲法。是故，謝覺哉修訂邊區憲法原則的提議，應當是在憲法研究會的交流討論中形成的。

1946年4月2日，陜甘寧邊區第三屆參議會第一次大會在延安召開。在開幕式上，朱德作了講話，奠定了會議的基調，“在全國，由參議會選舉政府，決定施政方針，邊區是第一個”，“現在抗戰結束了，國內和平也實現了，邊區首要的問題，就是徹底實現政治協商會議的一切決議，就是加緊完成復員，就是致力于和平建設”。*朱德：《在陜甘寧邊區第三屆參議會的演說》，載《陜甘寧邊區政權建設》編輯組：《陜甘寧邊區參議會》，中共中央黨?？蒲修k公室1985年版，第520～521頁。同年4月4日，邊區政府主席林伯渠在會上作了政府工作報告，其中指出，邊區人民已經到了應有自己的省憲，以代替1941年通過的施政綱領的時候了，提議大會根據政協決議“省得制憲”的原則，責成本屆參議會常駐會限期完成憲法起草工作，以便把邊區積累的民主政治建設的豐富經驗，已經實行的東西，用基本法的形式固定下來。

1946年4月10日，在參議會的講話中，謝覺哉從民主自治的角度，闡釋了制定憲法的必要性：國家的建造，不自政府造起而自人民造起，區鄉與縣自治是省自治的鞏固基礎，省自治又是全國民治的鞏固基礎。陜甘寧邊區的民主，建筑在鄉政權民主的基礎上，即建立在廣大人民的真正自由上，所以特別有力。無疑全國民治也必須建筑在這樣的省的民治上才能鞏固，才能有力。法西斯分子則說“省無須制省憲”。人民要自下面的一層層把民治建筑起來，法西斯分子，則要自上而下地一層層把壓迫鋪平下去。*謝覺哉：《在陜甘寧邊區參議會上的講話》，載《陜甘寧邊區政權建設》編輯組：《陜甘寧邊區參議會》，中共中央黨?？蒲修k公室1985年版，第555頁。他認為：“陜甘寧邊區的民主政治，已經累積了很豐富的經驗，得到了不可預計的成績，為著使全體人民有目標有機會的前進，提議大會根據政治協商會議省得制憲的決議，委托本屆的常駐委員會即著手草擬陜甘寧邊區憲法，把我們已實行的東西固定起來，發展起來?！?中國社會科學院近代史研究所《近代史資料》編譯室主編：《陜甘寧邊區參議會文獻匯輯》，知識產權出版社2013年版，第313頁。兩天后，謝覺哉開始起草“邊憲原則提案”。*謝覺哉：《謝覺哉日記》，人民出版社1984年版，第913頁。4月17日，謝覺哉聯合參議員劉文卿等12人，*劉文卿，安邊(今定邊人)，清末在陜西高等學堂就讀，早年加入同盟會，參與革命。后熱心捐資助學，興辦安邊工校、安邊女子小學等。1945年安邊解放，陜甘寧邊區置安邊縣，劉文卿被委任安邊縣縣長，后受邀參觀延安，當選邊區政府參議員。參見《定邊統戰史》，定邊縣委統一戰線工作部編印2011年版，第233～234頁。聯名提出了《規定邊區憲法原則并從速起草邊區憲法草案》的議案，其中“邊區憲法原則”包括政權組織、人民權利、司法、經濟、文化等五個部分，共計36條。該案經大會初步審查通過后，提交大會討論。

經過參議會大會的審議與表決，謝覺哉等所作的“憲法”提案，作為政治提案“第一案”以94票多數意見獲得通過。大會就該案提出了一些修正意見：由本屆新選出之常駐會負責起草《陜甘寧邊區憲法草案》，并于起草完竣后，發動普遍討論，匯集各方面意見，加以研究整理，在提到本屆參議會下次大會討論通過?！斑厖^憲法原則”第一章“政權組織”內增加一條：“所有少數民族在其聚居之一定地區得劃為民族自治區，組織民族自治政權，并在不抵觸邊區憲法之原則下制定單行法規?！痹凇叭嗣駲嗬闭碌诙l中補充“邊區人民不分民族、階級、男女、黨派、職業……在法律、政治、經濟、文化上一律平等”。*中國社會科學院近代史研究所《近代史資料》編譯室主編：《陜甘寧邊區參議會文獻匯輯》，知識產權出版社2013年版，第587頁。

事實上，“邊區憲法原則”還只是一個大綱性質的憲法，其內容十分粗疏。按照參議會的修正意見，由常駐會據此起草一個更為詳盡完善的憲法草案。實際上，在參議會召開期間，謝覺哉已經開始著手起草這一憲法草案，據謝覺哉1946年4月20日記載，“往楊家嶺參加憲法起草，王明、伯達、徐老及魯言”；27日又記載，“連日在楊家嶺參加憲草會議”。*謝覺哉：《謝覺哉日記》，人民出版社1984年版，第915頁。而邊區參議會大會延至4月27日才告閉幕。這就是說，隨議案提出憲法原則后，就開始起草更為詳盡的憲法草案，參加這一工作的除了謝覺哉、王明，還有陳伯達、徐特立和廖魯言等。至1946年6月底，《陜甘寧邊區憲法草案》初步擬定，開始征求意見并修改。在西北局的討論中，許多意見被提出，“對民主責任與民主方法，不主張獨立一章。林老說四四年提出邊區參議會為邊區最高行政機關，邊區參議會閉幕時，邊區政府委員會為最高政權機關是對的，因為中央到今年才提出采用英美的民主形式”。*謝覺哉：《謝覺哉日記》，人民出版社1984年版，第936頁。

邊區憲草由謝覺哉等擬定、討論、修改，一直延至1946年9月28日才算告為段落。據謝覺哉10月11日記載，“邊憲草經過六次修改，前天把草案送西北局，算交了卷。今后修改可能不多了”。*謝覺哉：《謝覺哉日記》，人民出版社1984年版，第999頁。至11月初，又進行了一些小的修改，包括語詞順序的調整，部分法條用語的增刪等，最后定名為《中華民國陜甘寧邊區憲法草案》，共分為八章74條，涉及人民權利義務、邊區政府、縣鄉自治、少數民族、經濟與財政、文化教育等各個方面，是一部體系十分完備的地方自治憲法。作為民主的模范區，陜甘寧邊區憲法在全國具有示范作用，謝覺哉在起草憲法時感到：“是邊區憲法也是全國憲法——‘邊區為主，照顧全國’?！?謝覺哉：《謝覺哉日記》，人民出版社1984年版，第954頁。事實上，因為“內戰爆發這一憲法未能完成審議程序”*張希坡：《人民代表大會制度創建史》，中共黨史出版社2009年版，第502頁。，但謝覺哉、陳瑾昆等人很快就轉入全國性新民主主義憲法的起草中，故邊區憲法草案確實具有全國性的意義，雖然未能實行，仍有重要的參考價值。

三、邊區憲法原則的精神要旨

1946年制定的《陜甘寧邊區憲法原則》，是新民主主義性質的。憲法原則產生的背景，是1945年以來的“國共和談”，以及政協會議的“省得制憲”原則。就中共而言，仍是希望在憲法和民主的前提下實現和平，故憲法原則只是將已經實現的新民主主義民主政治制度固定下來，區別于國民黨的“形式民主”，推動全國民主政治進程。對于國民黨的“獨裁”，毛澤東早就作出批評：一意孤行地召開一個由國民黨反人民集團一手包辦的所謂“國民大會”，在這個會上通過一個實際上維持獨裁反對民主的所謂“憲法”，使那僅僅由幾十個國民黨人私自委任的、完全沒有民意基礎的、強安在人民頭上的、不合法的所謂國民政府，披上合法的外衣，裝模作樣地“還政于民”，實際上，依然是“還政”于國民黨內的反人民集團。*《毛澤東選集》(第3卷)，人民出版社1991年版，第1068頁。因此，國民黨的所謂憲法，并不是真正的民主憲法，與新民主主義的憲法有根本的區別?！蛾兏蕦庍厖^憲法原則》，實際就是要打造新民主主義憲法的模型，體現新民主主義的政治觀。

邊區新民主主義性質的憲法，不僅體現中共在當時的政治觀，更是邊區一系列民主政治實踐在根本法中的落實。毛澤東從階級劃別與領導力量角度闡釋新民主，認為“五四運動”之后，中國的無產階級成為一個覺悟了的獨立的政治力量，通過民主集中制，充分發揮一切革命人民的意志，“屬于世界無產階級社會主義革命的一部分”。*《毛澤東選集》(第2卷)，人民出版社1991年版，第628～633頁?！靶旅裰鳌睆娬{了對最廣大人民權利的保障，“民主政治是救人民的，使人民獨立、自由、豐衣足食”，“表現在民主權利的廣泛與實際，政治上：言論、出版、集會、結社、參政等，不僅沒有限制且人民受到大大地誘導與幫助”。*謝覺哉：《謝覺哉日記》，人民出版社1984年版，第942頁。它本質上是對國民黨“反人民民主”的反動。

抗戰以來，在抗日民族統一戰線政策之下，陜甘寧邊區推行了“三三制”的民主，普遍地展開了區縣選舉，制定了保障“人權財權”的法令，有效地實現和保障了社會各階層民主、法律權利。正如塞爾登總結的那樣，“新民主主義包括第二次統一戰線、合理化的行政、普選和三三制”。*[美]馬克·塞爾登：《革命中的中國：延安道路》，社會科學文獻出版社2002年版，第200頁。

在這些政策、方針及制度經驗的指引下，邊區憲法原則突出地體現民主、自由、平等之現代法治精神。在“政權組織”章中，民主原則貫徹始終，“人民普遍直接平等無記名選舉各級代表、各級代表會選舉政府人員”。政府組成后，“人民對各級政權有檢查、告發及隨時建議之權”，各級政府工作人員，“違反人民的決議，或忽于職務者，應受到代表會議的斥責或罷免”。憲法原則規定政治上的權利，保障了人民主權的基礎地位。該章隱含了民主政權制度的一個小的變化，即將各級參議會改為“各級人民代表會議”，并以之作為人民管理政權的機關，這一變化，“是對抗日民主共和國制度采取參議會形式的繼承和重大發展，也是與革命根本任務的轉變，引起階級關系的新調整而造成的政權性質的某些變化相適應的”。*楊永華：《陜甘寧邊區法制史稿(憲法、政權組織法篇)》，陜西人民出版社1992年版，第143頁。這一變革，也不限于名稱上的改變，而是發生了民主的實質性變化，在候選人的提名等方面，擴大了人民民主選舉的權利，提高了民主程度。*韓偉：《陜甘寧邊區民主代議機關的歷史演進》，載《黨的文獻》2016年第3期?！叭嗣翊頃钡男聡L試，為后來人民代表大會制度的創建奠定了基礎。

邊區憲法原則規定了廣泛的人民權利。有物質生活的，“人民有免于經濟上偏枯與貧困的權利”；有文化衛生方面的，“人民有免于愚昧及不健康的權利”，保證免費的國民教育等；有政治方面的權利，特別提出，人民行使政治權利，“應受到政府的誘導與物質幫助”。憲法原則除了保障選舉、言論等政治權利，突出體現了對經濟權利的維護，“政治權利，如果有了經濟上的權利作物質基礎，武裝自由做實力保障，文化自由做精神武器，那么政治權利才會被人們所特別珍視與充分利用”。*謝覺哉：《謝覺哉日記》，人民出版社1984年版，第868頁。另外，政府對人民權利實現的幫助與保障，同樣具有重要的意義。過去，各種憲法草案、人權條例等，都對人民權利作過列舉，“但是，有些權利廣大勞動人民并沒有真正享受到，究其根源，與廣大勞動人民不會行使權利和不會保衛自己的權利緊密相連。憲法原則吸取了這個教訓，不僅規定大力發展生產，創造雄厚物質基礎，保障勞動人民能夠行使自己的權利，而且規定進行法制教育，從政治上加以誘導，使廣大人民群眾學會行使自己的權利和保衛自己的權利”。*楊永華：《陜甘寧邊區法制史稿(憲法、政權組織法篇)》，陜西人民出版社1992年版，第146頁。這些方式，無疑是憲法真正發揮作用的重要途徑。

邊區憲法原則確定了司法獨立的原則，“各級司法機關獨立行使職權，除服從法律外，不受任何干涉”。司法需要保障基本人權，“除司法機關、公安機關依法執行職務外，任何機關團體不得有逮捕審訊的行為”。盡管之前邊區對司法“鬧獨立性”的問題有過爭議，*1943年整風運動以來，邊區一些領導人曾對以朱嬰、魯佛民為代表的司法獨立思想進行過措辭嚴厲的批判，認為其“站在地主資產階級的立場上，用的是一套特務分子一貫的反共詞句，企圖造成一個受國民政府中央管轄的司法獨立系統，割制不整個的政權，篡奪不司法工作的權力”。參見劉全娥：《陜甘寧邊區司法改革與政法傳統的形成》，人民出版社2016年版，第96頁。但憲法原則仍堅持了司法獨立的原則，并排除了司法機關以外組織的逮捕審訊行為，無疑有利于實現司法公正，保障基本人權。對公務人員的違法行為，人民享有控告權，“人民有不論用任何方法控告失職的任何公務人員之權”。從留存的邊區政府文件來看，邊區黨政積極回應人民的控告，及時糾正工作中的錯誤，懲處違法違紀的公務人員，邊區人民的控告權得到了較好的實現。

在經濟方面，邊區憲法原則貫徹了農業第一、經濟為本的原則，保障“耕者有其田”，勞動者、企業同等的發展機會，“用公營、合作、私營三種方式組織所有的人力資力為促進繁榮、消滅貧窮而斗爭”，并且有計劃地“發展農工礦各種實業”。如謝覺哉解釋，“工人生活改善了，同時資本家也有正當利潤可圖。我們獎勵資本家投資，獎勵地主轉營工業”。*謝覺哉：《謝覺哉日記》，人民出版社1984年版，第942頁。公營、私營兼具的經濟組織形式，體現了新民主主義的過渡性質。在文化方面，“普及并提高一般人民之文化水準，從速消滅文盲”，“保證學術自由，致力科學發展”。*陜西省檔案局編：《陜甘寧邊區法律法規匯編》，陜西出版集團、三秦出版社2010年版，第18～19頁。邊區要求，“大力開展以消滅文盲與不衛生為中心內容的社會教育。每年冬季各縣應認真地開辦冬學與夜校，講究實效，不求形式”。*楊永華：《陜甘寧邊區法制史稿(憲法、政權組織法篇)》，陜西人民出版社1992年版，第149頁。事實上，邊區一直通過各類社會教育消滅文盲，提高民眾的文化水平，并且已經取得了相當的成效。

這部邊區憲法原則雖然十分簡短，但卻體現出不少進步的精神。其中的諸多條文，不僅規定了“免于偏枯和貧困”“免于愚昧及不健康”等“消極自由”，還規定了學術自由，經濟自由，乃至于“武裝自由”等偏于“積極自由”方面的內容，使人民自由的實現有了更大的可能性；同時，其也體現出很大的“包容性”。由于新民主主義的過渡性，使得法律需要保護更廣泛社會階層的利益，邊區人民不分階級都享有政治權利，一切抗日人民的人權、財權都得到法律保護，這又截然有別于完全剝奪資產階級權利的《蘇俄憲法》*《蘇俄憲法》規定，以工人、農民等無產階級利益為標準，對資產階級的利益，則完全予以剝奪。而按照共產主義理論，其終極目標是無階級、無國家、無法律，故最終憲法亦無存在必要。參見張知本：《憲法論》，中國方正出版社2004年版，第49～50頁。。邊區憲法原則還內含有憲法“限權”之要旨，其規定有廣泛的人民之民主權利，以監督權、罷免權對政府及其成員形成約束，更以地方自治、民族自治等制度，形成某種中央地方的分權。更為重要的是，邊區憲法原則的制定過程，較好地體現了民主的精神。憲法原則的提案提出后，在參議會經過了充分民主討論，吸收了參議員及各社會各界的意見，并提出在之后“自治憲法”的制定中，發動普遍的討論，更廣泛地征求、吸納廣大民眾的意見，再提交參議會審議。

四、邊區憲法原則的原理解析

盡管《陜甘寧邊區憲法原則》十分簡要，存續的時間也很短，但仍具有重要的歷史意義。陜甘寧邊區作為共產黨領導下的地方政權，究竟有沒有權力單獨制定憲法，不僅是一個政治實踐問題，同時還是一個在法學理論上值得探討的問題。1946年的中國風云變幻，隨著戰爭形勢的變化，中共很快就從省區自治轉向成立新形態的國家，地方性的憲法也轉向了國家憲法。是故，中共與憲法的歷史敘事，就需要超越憲法文本，從政治憲法學，從制憲權的角度，作法律原理的解析。

政治憲法學有自己獨特的理論視角，“將法律視為像民主政治一樣政治地運作著”，并且，“它對于民主的政治體系提供了一種規范主義的說明”。*[英]理查德·貝拉米：《政治憲政主義》，法律出版社2014年版，第7頁。不同于關注現行憲法條文的憲法釋義學，政治憲法學認為“憲法規范不是從天上掉下來的，而是在人民出場以及革命退場之憲政轉型中發生出來的，是一種生命的有機主義憲法學”。*高全喜：《政治憲法學綱要》，中央編譯出版社，第28頁?；蛘哒f，它以一種歷史主義的進路，“更注重對政治真實或實踐的理解”，*韓偉：《論政治法學的概念》，載《政治法學研究》2015年第2卷。進而與傳統的規范法學研究形成互補。政治憲法學淵源于柏拉圖、亞里士多德等古典憲法民主學說，經由盧梭、西耶斯等闡發，成為一種獨具特色的憲法理論。在希臘羅馬等古典時代，民主制是一種“公民憲制”，是一種直接統治形式，人民掌握并行使權力。直接性蘊含了民主的一個特性：“它存在于一個小規模的政治體?！?[澳]克里斯托弗·霍布森：《革命、代表與現代民主制的根基》，載《北大法律評論》2012年第2期。按照中世紀的觀念，唯有上帝才擁有制憲權，直到法國大革命，西哀士闡述了將人民設立為制憲權主體的學說?！叭嗣竦闹茟椧庵臼侵苯右庵?，它先于一切憲法程序，凌駕于一切憲法法律程序之上?！?[德]施密特：《憲法學說》，上海人民出版社2016年版，第119、127頁。在現代，憲法又加入了民族國家、代議制等因素，民主不再限于直接民主。政治憲法學不止考察憲法條文，更關注憲法政治實踐；不限于研究形式上的“制憲機關”，而是繼續追問制憲之終極權力，西耶斯將其歸結為國民：“如果我們沒有憲法，那就必須制定一部；唯有國民擁有制憲權?！?[法]西耶斯：《論特權第三等級是什么》，商務印書館1990年版，第56頁。為了更好地維持憲制，防止民主政治被腐蝕，盧梭提出了兩種方式：一是經常召開議會，通過更換代表而使腐蝕代表變得難度更高；二是要求代表們切實遵循指示，并就他們在議會中的行動向選民進行嚴格匯報。*[法]盧梭：《政治制度論》，華夏出版社2013年版，第67～68頁。這就要求，對憲法的研究要超越文本，關注制憲這一政治實踐，更關注代議性質的制憲機構，乃至背后作為制憲權主體的人民。

在美國憲法史研究中，人民作為主權者的地位反復被強調。美國建國者認為，“人民是權力的唯一合法泉源，政府各部門據以掌權的憲法來自人民”。*[美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，商務印書館2011年版，第257頁。弗吉尼亞憲法批準會議主席埃德蒙·彭德爾頓曾提出：“我們人民，擁有全部的權力，在此組建一個我們認為將帶來福祉的政府?！闭侨嗣駬碛械倪@種不可剝奪的權力，“人民總是保留了在任何時間、通過他們認為便利的任何方式，去廢除、改動或修正他們的憲法的權利”。*[美]阿克曼：《我們人民：轉型》，田雷譯，中國政法大學出版社，第90頁。開啟根本性改革的時期，阿克曼將之稱為“憲法時刻”，常規政治開始轉變為憲法改革，它“動員了民眾的深思熟慮”。*[美]阿克曼：《我們人民：奠基》，田雷譯，中國政法大學出版社，第294頁?？傊?，將制憲權歸諸人民，并有人民時時監督最高權力的行使，是政治憲法學重要的價值取向。

由此來看，陜甘寧邊區提出“省得制憲”及地方自治等主張，訴諸人民的民主權利，并非毫無來由，其實質亦是要作為主權者的人民直接行使制憲權。這里隱含的意義在于，反對精英主義式的民主，承認普通民眾是有覺悟的，具有參與政治的能力，并給予充分的信任。因此，謝覺哉反對“權能分開”，認為人民應該有權，“人民有了權，也就有了能；能應該從人民中來；從人民中來的能，即說從人民中鍛煉出來的能，才是真能”；反之，“強調權與能分開，以為人類的天然不平等，給了法西斯一個空子”。*謝覺哉：《在延安憲政研究會上的發言》，載《謝覺哉文集》，人民出版社1989年版，第614頁。人民有權，當然包括參與政治、制定憲法的權力，這成為作為地方的“省”或邊區擁有自治權的正當性基礎。

地方自治是政治民主的基礎，亦是憲法政治的題中之意。張佛泉從“政治能力”之角度，認為“自治應由城市起始，漸而推之于地方”。*謝泳編：《獨立評論文選》，福建教育出版社2012年版，第515頁。從人民主權的原理來看，地方自治并不是源自于中央的分權，而是地方的固有權利，“地方自治權是權利而非權力，地方自治的產生正是個體行使權利的結果”。進而言之，“地方自治是個人自主權、社會自治權與地方自我管理權的一種權利疊加”。*劉志強：《人權史稿》，中國民主法制出版社2014年版，第182、183頁。地方自治與自我管理作為“縱向的分權”，在政治實際中造成中央與地方的某種分權制衡，構成憲法政治的必要基礎。

由中共邊區的地方自治性憲法，到針對“五五憲草”的全國性憲法主張，再到之后聯絡各民主黨派的“建國綱領”，體現的則是“政府的蛻化”與享有制憲權的人民出場，同時意味著國家進入“憲法時刻”?！凹热粋€別意志總是不斷地反對公意，因而政府也就繼續不停地在努力反對主權?！庇纱水a生的弊病就會摧毀政治體，故“政府蛻化”的途徑有兩條，即政府的收縮，或者國家的解體，前者是指“政府由多數過渡到少數的時候，也就是說，由民主制過渡到貴族制以及由貴族制過渡到王政的時候”。*[法]盧梭：《社會契約論》，商務印書館2003年版，第108頁。當政府收縮導致政府蛻化，人民的主權功能就受到侵蝕，進而威脅到“政治體的生命”，為了延續政治體的生命，維系主權的權威，“人民必得出場”，“人民在集會的時候以主權者身份出現，也只有在集會的時候才成其為主權者；一般情況下以臣民的身份出現”。*陳端洪：《制憲權與根本法》，中國法制出版社2010年版，第102頁。1946年以來的兩次“政協會議”，對人民的廣泛動員，和對和平建國及憲法諸原則的協商討論，實質上就是盧梭所謂的“人民集會”，而集會中對建國方案的討論、表決，就是人民在行使“制憲權”。

憲法是民主的重要保障，但并非有“憲法”，就有民主，尤其是基于政治平等的民主?！皩τ诿裰黧w制下的人民來說，唯一合法的憲法是服務于民主目標的憲法?！?[美]達爾：《美國憲法的民主批判》，東方出版社2007年版，第100頁。如果憲法不能服務于民主，無法實現真正的政治平等，那它的正當性就可能受到質疑，這也正是“五五憲草”飽受爭議的內在原因，它的合法，只是一黨一派的“合法”，而不是民主的合法?！拔逦鍛棽荨钡钠鸩萑?，是國民黨當局所聘請的，當時國內人民任何政治自由并不存在，國民無權去過問憲草的事情，即使是公布后，所謂征求意見，亦只限于官場允許公開說話的人才能說話。*“解放”雜志社論：《我們要求真正民主的憲政》，載《解放》第101期，轉引自中國人民大學國家和法權歷史教研室編：《中國國家與法權歷史參考資料》，中國人民大學1958年版，第19～20頁。在人民政治權利受限的情況下，憲法的民主性無以實現，其正當性自然受到質疑，這也是“五五憲草”的最大缺陷。

然而，將制憲權歸諸人民又不無復雜性，誰是人民，什么又是真正的人民意愿？都是不容易確定的問題，特別是對一個實行代議制的大國而言。立憲的必要性不在于體現人民意志，而是因為人民意志在現實中根本無法真正表達出來，并容易出現被誘導和被濫用的情況。因此，所謂的“人民意志”中的“人民”就并非是“經驗上的人民”，這也是盧梭區分“公意”與“眾意”的原因所在。憲法存在的必要性就在于防止人民的恣意與專斷，防止人民意志的不受控制、無法認清或者民主同一性的無法實現，也在于防止人民意志轉換為國家意志過程中所出現的異化。*李忠夏：《從制憲權角度透視新中國憲法的發展》，載《中外法學》2014年第3期?；蛘哒f，包括憲法在內的所有法律應該受到人民的控制，但是，“大眾控制必須得到管理——必須緩慢下來，民意才能得以形成，其最壞的沖動也可以得到疏導”。*在美國，管理大眾的權力被賦予聯邦最高法院，它通過司法審查等形式，控制與疏導民意，實現政體的合理與公正。參見[美]拉里·克雷默：《人民自己》，田雷譯，譯林出版社2010年版，第3頁。這些問題，又牽涉出憲法與司法、民主代議制的復雜關系。無論是制定省憲的邊區參議會，還是行使“制憲權”的政協會議，他們的代表性，以及其對人民“公意”的反映程度，都在事實上影響著民主的實現程度。

邊區參議會轉變為“人民代表會”，某種意義上是將主權者與政府合二為一，讓人民直接享有權力，但在理論上卻未必最優?！坝芍贫ǚ傻娜藖韴绦蟹?，并不是好事”，這是因為，“混淆主權者和政府，就會使政治體‘失去本性’，因為它侵蝕了普遍性的界限，而正是普遍性定義了主權者的立法功能，確保了它的公平”。*[美]馬斯特：《盧梭的政治哲學》，華東師范大學出版社2013年版，第438頁?；蛘哒f，行使立法權的主權者，與執法的政府之間，存在著某種制約與平衡，適度分離反而有助于實現公平。訴諸“人民出場”直接行使制憲權，與代表制也存在某種矛盾：人民之所以不能被代表，是因為它必須親自在場，只有不在場的東西才能被代表，在場的東西是不能被代表的。*[德]卡爾·施密特：《憲法學說》，劉鋒譯，上海人民出版社2005年版，第321頁。如果我們將1946年的制憲理解為人民的“出場”，那直接在場的人民就不能被代表，他們需要直接行使其民主權利。但在實際上，這一過程又是通過代表制，特別是政黨代表制進行的，這就存在某種悖論。

延伸之，一國的憲法觀塑造著現實中的憲法政治，政治的變遷又影響著憲法。謝覺哉認為憲法是社會生產關系、階級關系的產物，反過來又作用于生產關系。憲法充滿了階級斗爭，并區別于綱領，“應當說已有的東西和已達到和爭取到了的東西”。*謝覺哉：《謝覺哉日記》，人民出版社1984年版，第920～921頁。這一觀念，又來自《蘇俄憲法》的經驗，“憲法草案是已走過的道路的總結，是已爭得的種種成功的總結。所以，它是把事實上已達到已爭得的種種成功登記起來，用立法手續固定起來”。*《斯大林論蘇聯憲法草案》(1936年11月25日)，轉引自中共中央法律委員會編：《斯大林論蘇聯憲法草案》，新華書店1949年版，第17頁。當然，現代憲法的內涵不止于此。憲法在現代國家中具有重大意義，但究竟何為憲法，卻又理解各異，人們的認識也在逐步深化。毫無疑問，憲法首先是一種規范，是有關國家根本制度的規范，但這種特殊的“規范”又不一定是由封閉的文本構成，它描述的是政治秩序的應然狀態，規范區別于現實，我們據之反對或者批判社會現實與政治現實，“規范和現實的偏離絕不是病態，它使規范成其為規范”。*[德]克里斯托夫·默勒斯：《德國基本法》，趙真譯，中國法制出版社2014年版，第3頁。如果將憲法混同于現實的世界，“憲法就會變得時時都要從屬于政治權力的意志，最后甚至變得連破壞憲法的暴力也不得不予以認可”。*[日]蘆部信喜：《制憲權》，王貴松譯，中國政法大學出版社2012年版，第35頁。于是問題又在于，該如何確定憲法規范的內容。一方面，它需要建基于一定的普遍性價值基礎，如人權等，要使憲法成為保障個人權利的有效屏障；另一方面，可以訴諸憲法制定的歷史敘事，它牽涉歷史與未來，承載著規范與價值。亦即憲法不只是一系列法律條文，它還是時間維度內生成的“先定承諾”，“先定”意味著憲法是共同體在當下之前所形成的規范，意在構筑起未來世代之自治政治的基本框架。*田雷：《憲法穿越時間》，載《中外法學》2015年第2期。當然，這種承諾及歷史敘事，應該是共同體內各派主流政治力量所普遍分享的，能夠以之作為“共同基礎”去進行共同體的政治整合。*田雷：《美國憲政：先定承諾與歷史敘事》，載《讀書》2014年第4期。就此而言，七十多年前的《陜甘寧邊區憲法原則》當然存在諸多的不足，帶有鮮明的時代印記，但其文本內容及背后憲法政治的歷史敘事，以及其中蘊含的憲法理論爭辯，并非僅限于紀念館中的數頁文本，它留給當代中國憲法與政治的，仍是一筆尚待挖掘且富有生命力的遺產。