論我國環境公益訴訟制度的基本問題

袁 寧

武漢大學法學院，湖北 武漢 430072

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論我國環境公益訴訟制度的基本問題

袁 寧

武漢大學法學院，湖北 武漢 430072

環境公益的訴訟作為維持保護生態平衡和促進國家經濟的可持續發展的制度化手段，既是對于廣大人民群眾所擁有的合法權益所進行的保護，也是我國與環境相關的法律制度得到全面的發展的象征，對于堅決貫徹執行落實依法治國的基本方針和可持續發展的根本戰略有著十分重要的意義。本文將就環境公益訴訟方面進行概念的界定，就當前的社會環境公益訴訟完善事業的重要性就行深入地闡述，并且對環境公益訴訟的理論基礎、原告資格、訴訟程序等基本問題展開論述，并對延伸出的特殊訴訟規則進行進一步的陳述，并對我國環境公益訴訟制度在未來的長遠發展提出相應的意見看法與期望。

環境公益訴訟；理論基礎；原告資格；訴訟程序

一、環境公益訴訟的現實意義及其現今得到發展情況

自我國進入改革開放以來的30多年間，中國的社會經濟得到了前所未有的飛速發展，人民群眾的生活水平不斷的提高。然而，伴隨著經濟騰飛的同時，環境污染和生態破壞的問題也日趨嚴重，這不僅給廣大人民群眾的人身健康和財產安全造成了嚴重危害，也阻礙了中國經濟的可持續發展。正因如此，人民政府的當務之急就是想辦法利用法律手段對環境生態進行合理保護，維護生態系統的平衡。根據《中華人民共和國民事訴訟法》中的第五十五條規定，環境公益訴訟是指“對于那些對環境有污染、對消費者的合法權益有所損害的侵害公共利益的行為，相關的法定機關以及相關部門有權向人民法院就此事提出訴訟請求?！杯h境公益訴訟不僅能夠有效挽回和補救環境污染對公民和社會造成的損害，追究相關責任人員的民事責任、行政責任甚至是刑事責任，同時也能成為一柄達摩克里斯之劍，使得民事主體不敢輕易做出危害環境和生態的不法行為，從而有效的維護環境安全和生態平衡，為我國經濟的健康發展保駕護航。

近年來，我國政府和學界對于環境公益訴訟的研究取得了長足發展，其中的標志性事件就是在2011年出臺的《民事訴訟法修正案(草案)》，該修正法案歷史性的第一次將環境公益的訴訟納入到了我國現行法律體系之中。該草案于2012年8月31日審核通過，環境公益的訴訟開始有了法律依據。盡管已經出臺了對應法案，從當前我國在環境公益訴訟方面的發展情況來看的話，確實仍舊存在著不少不完備的地方，比如說根據現行的《民事訴訟法》的規定，可以成為環境公益訴訟中原告方的僅僅只能是有關的法定機關以及相關部門。該規定不僅十分模糊導致在司法實踐中可操作性不強，還直接排除了普通公民作為環境公益訴訟原告的資格。然而，在法律規定中，現實生活中一般作為環境污染的直接受害人的廣大人民群眾卻沒有成為環境公益訴訟的原告一方的權利，使得公民在遭到污染損害時只能通過所謂的“有關機關”進行起訴，間接導致了公民環境訴訟難的現實問題，《民事訴訟法》也因為這一問題很難使相關群眾從中受益。對于該問題，本文將在之后進一步論述?？傊?，當前的中國社會中，相關的對于環境公益訴訟的研究，比如對于其相關制度的研究方面，就存在有大量的空白，而無論是司法部門還是普遍大眾都或多或少的對于這一新型訴訟存在認識上的不足。對其理解僅僅限于表層的理解認知。身入行的理論制度的探討的缺失，完備的思想體系也是這一類不足的一部分。①但是，從最近幾年國內的核心法學期刊刊載的文章來看，研究環境公益訴訟的論文不斷增多，并且大多數學者均為年輕人，政府方面也才開始表示重視，所以環境公益的訴訟也正處于起步階段，未來的發展卻是無可限量，值得我們法學學子不斷深入和探討該問題。

二、環境公益訴訟的概念界定

當前對環境訴訟并未給出準確的定義，僅僅只有少部分的學者曾經在從事相關工作時做出過一些較為粗略的解釋，而且相互之間并無聯系，所以顯得十分的零散，無法構成一套統一完備的看法體系。為了對如今的環境公益訴訟作出詮釋，我們完全可以先進行一個一般普遍性的界定。從而引出具體的定義。

正對于一般的公益訴訟，我們僅僅只能確定維護公共利益是其出發點以及理由這一點，也僅僅有把握確定這一點。如果不這樣的話，我們很難繼續進行接下來的研究討論，因為將公益訴訟與私利訴訟界定區分出來是最首要的。在古羅馬就已經有相關法律對公益訴訟進行了定義，即對個體私人對于社會整體做出的有損集體，社會公眾利益的行為提出的訴訟。除了特殊情況，只要是羅馬市民，均有權利提起公益訴訟，相對的私益訴訟僅僅只有部分特定的人才可提起。也就是說公私益訴訟是相對的兩項概念。在當代中國的法學理論中，我們通常把自然人或是個人的利益稱之為私人利益，而國家利益和社會利益則成為公共利益。社會這種龐大的集體概念也是有無數的個體組合而成的，因此，個人利益與公共利益也是具有相同屬性與關聯的，眾多的個人利益聚合在一起就成為了公共利益。而對于非特定的多數，即較多的個人利益的損害行為也屬于損害公眾利益的行為。一般的訴訟制度應該囊括了訴訟環節主體，即原被告以及第三者，相關機關部門，訴訟依據以及訴訟請求。我們可以首先假設受訴機關是人民法院，而前文中我們又已經論述了訴訟請求是維護公共利益，訴訟依據則是公共利益受到侵犯的客觀事實和相關法律規定，被告自然是侵犯公共利益的當事人。那么現在我們要確定的便是公益訴訟中的原告。近代以來，我國的綜合實力不斷上升，漸漸地開始由國家來完全行使對于公眾利益的保護。然而經過工業革命之后，社會變得更為復雜，僅僅只是一個簡單的行為也會導致很多的人獲利或者受到利益上的侵害。二者甚至會導致傳統中的把一個案件單單放在兩個當事人之間來思考考量，其框架也會暴露出很不完備的缺陷。②在許多案件中，往往存在著大量的受害者，因此現代法治國家理應保護這些受害的個體們的合法權利，公民也理所當然有權為維護公共利益而提起訴訟。針對這個問題，“公民在環境公益訴訟中的原告資格”一節中我會進一步的做出更為深入的論述。

綜上所述，我們可以嘗試對公益訴訟的概念進行界定，即為了維護國家利益、社會利益或是不特定多數人的公益為目的，由自然人、法人、其他組織或是國家機關依據相關法律規定向人民法院提起的訴訟。我們以此為基礎，并將《中華人民共和國民事訴訟法》的第五十五條的規定進行有機的結合，做出有關總結，即環境公益訴訟應該是指的當環境上的公共利益被直接或者間接的侵害，或是存在受到損害的現實危險時，自然人、法人、其它組織和國家機關為了維護保護自然環境和生態平衡的公益，根據有關的法律條文向法院提出訴訟。

三、環境公益訴訟的原告資格問題

(一)環境公益訴訟原告范圍的確定

根據我國現行法律法規的規定，有資格作為原告提起環境公益訴訟的包括“法律規定的機關”和“有關組織”兩大類。我們不難看出該條規定對環境公益訴訟的原告范圍問題規定的十分模糊，并且排除了公民提起環境公益訴訟的資格。如此“簡略”的規定將導致在司法實踐中環境公益訴訟的可操作性較弱，難以切實維護社會公眾的環境權益，發揮環境公益訴訟應有的作用。筆者結合我國相關的法律規定，在此基礎上對公民、環保組織、檢察機關和行政機關四類主體能否在環境公益訴訟中具有原告資格進行分析，以期能夠確定環境公益訴訟原告資格的具體范圍。

(二)公民在環境公益訴訟過程中所存在的關于原告資格的問題

對于英美等相關制度建設相當出色完善的國家的公民來說，絕大部本分的訴訟均是出自公民的申訴。然而反觀我國現行的法律規定對公民在環境公益訴訟中的原告資格問題沒有做出明確規定，學術界對于公民是否能夠取得公民資格也存在較多爭議，部分學者專家看來我國的人民對于環保的認知，包括相關意識，法律觀念，訴訟能力都存在有很多的缺陷，這也正是公民們不具備作為相關問題的訴訟過程中的原告一方的主要原因。綜上所說，公民的原告資格已經成為了中國對于該制度的發展過程中的主要關鍵。我也將在后文中就法學和司法，也是理論與實際的兩方面來對公民成為原告的重要性進行恰當的論證！

如果真的想要從根本問題出發，解決公民在參與環境訴訟的提出過程中的原告資格的必要性問題。依據當下中國相關的法律法規：原野，山嶺，河流，荒土，荒漠，河灘，礦源等等的自然資源都不可私自獨占，這是為國家所有，屬于全體公民的。眾所周知，對于環境和生態的破壞主要體現為對于上述自然資源的破壞，污染河流、濫砍濫伐、過度放牧、對礦產地不合理開發利用等行為都屬于對全民所有的自然資源的嚴重侵犯。中國身為人民民主專政的擁有自己特色的社會主義國家，人民是一切權利的最終所屬者。憲法規定公民享有管理國家事務和社會公共事務的權利，自然也就享有管理環境事務的權利，因為環境事務必然關系到生活在中國社會的全體公民的切身利益。公民在相關的對環境公益問題的提出訴訟的作為原告方，就相當于在形式上經由相關的法律法規和憲法規定賦予了公民在社會公共事務上的管理權和監督權以及檢舉的權利。檢舉權雖然不直接等同于訴訟權，但公民可以采用訴訟的方式來監督行政機關履行保護環境的義務，因此，全體公民都有合法的權利經由環境的公益訴訟的形式來讓政府強制性的履行其負有的對于生態環境的保護義務與責任。況且從法理學的角度來看，一部法律只有能夠作為公民提起訴訟的依據，才能成為真正意義上的活的法律，只有賦予公民原告資格，才能讓《環境保護法》等環境法律法規真正落到實處，成為人民合法權益的保護傘。

從司法實踐的角度來看，公民是環境污染的直接受害者，一條河流收到污染直接侵害的必然是生活在河流兩岸的人民群眾，這些公民毋庸置疑是最早發現環境破壞的當事人。若是對賦予全體公民在此問題上的原告問題不提起足夠重視，并且進行堅決的組織落實，反而要求他們必須在此之前向相關的行政機關部門和環境保護組織部門尋求幫助，待行政機關和環保組織同意之后再由他們進行訴訟，勢必會導致訴訟難、訴訟遲緩的問題，使公民的環境權益無法得到及時保護。此外，時間上的拖延還有可能進一步加重環境污染的破壞性，等到有關機關終于提起訴訟時說不定已經是為時已晚。在所有法律中，人民均是作為社會認可的絕大多數。若是可以給予他們相應的在環境公益訴訟方面的權利，只要是可以根據相關法律判定出來對社會集體利益的行為，就能夠向法院方面提出訴訟。這樣一來相關方面的訴訟的被動性就會得到根本上的巨大改變。將許多有可能對環境造成嚴重污染的問題扼殺在萌芽期。綜上所述，不難得出結論：法律對于公民的訴訟原告權的賦予是不可避免且極為關鍵的要素！

(三)有關環保組織部門在相關的環境公益訴訟過程中存在的原告資格問題

環保組織是以保護環境、維護生態平衡等環境公益為目的，依據相關法律規定登記成立的社會團體。目前我國境內存在諸多環保組織，他們是監督政府行政行為的有效力量，一方面可以敦促政府履行保護環境的義務，另一方面也可以在出現環境污染等糾紛時充當訴訟中的原告，維護社會公益。環保組織相較普通公民，擁有更為強大的資源、信息和財力，由他們代替公民行使環境公益訴權，可以有效彌補普通公民訴訟能力、法律水平不足的缺點，具有顯著的優勢?，F行《民事訴訟法》僅僅籠統的規定法定機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟，對于哪些社會團體、哪些公益性環保組織有權提起訴訟沒有做出明確規定。

上述情況于2015年之后有了較為巨大的改觀。2015年生效的環境保護法中詳細規定了有資格成為環境公益訴訟原告的社會組織，從形式上結束了環保組織作為原告提起環境公益訴訟無法可循的歷史。該規定與12年的民訴法相比確實是我國環境公益訴訟制度發展過程中的重大歷史性進步，但仍有些許不足之處。該規定要求環保組織必須滿足以下三個條件才具備原告資格：一是在設區的市以上級別的民政部門依法登記；二是要連續五年沒有違法記錄，并且專門從事環?；顒?；三是不得從事獲取利益的經濟行為。筆者認為該規定過于嚴苛，實質上排除了大量環保組織的原告資格。對于第二項條件筆者沒有太大異議，然而第一項條件無疑將大量規模較小，無法在省市級民政部門登記的小型環保組織拒之門外；而第三項條件，則會使本來就缺少資金，面臨生存困境的環保組織雪上加霜。環保組織本身就以維護環境公益為目的，但這并不是指環保組織不能從事盈利性的經濟行為，只是不能將獲得的利潤分配給組織成員。在第三項條件的限制下，除了某些財大氣粗，甚至有專門財政支持的環保組織之外，其他小型環保組織要么會因取得原告資格而無法從事盈利性活動，導致資金緊張、生存困難；要么會為了生存下去而喪失原告資格。

由此我們可以得知，盡管依據現行的法律規定，環保組織可以作為原告提起環境公益訴訟，在司法實踐當中，由于法律規定的限制性條件過多，可能會導致相當一部分環保組織實際上難以行使訴權。因而，社會團體作為環境公益訴訟的原告，有其存在的合法性，但仍需要法律進一步放寬規定。③

(四)檢察機關在環境公益訴訟中的原告資格問題

我國現行刑法明確規定了污染環境罪，同時規定了單位犯該罪的具體處罰。據此，當行為人的環境污染行為已經造成了對環境造成了重大損害，并且嚴重危害我國公民的人身安全或財產安全時，檢察機關就可以代表國家追究當事人的刑事責任，從而維護社會和廣大公民的環境權益。不難推知檢察機關在維護我國的環境安全，追究污染人的法律責任方面也起到了必不可少的作用。檢察機關作為法律監督機關履行公訴職責，提起環境刑事訴訟的資格是沒有爭議的。而檢察機關是否有資格提起環境公益民事訴訟呢？對此筆者采取否定態度。根據我國目前的法律體系檢察機關提起環境公益民事訴訟的方式無外乎是提起刑事附帶民事訴訟，而檢察機關在其中的法律地位在學界仍存在不小爭議，因此筆者認為當前不適宜賦予檢察機關提起環境民事訴訟的權利。

(五)行政機關在環境公益訴訟中的原告資格問題

筆者認為行政機關不應當享有環境公益訴訟中的原告資格。我國憲法規定國家的各項自然資源除法律有特殊規定外歸全民所有，政府依據前文所屬的公共信托理論，受國家全體公民的委托義務性的管理和保護所有自然資源，并出于公益性的目的利用和使用自然資源。因此政府有義務通過各種手段防治污染，維護全體公民的財產，為國民創造健康舒適的生活環境。當環境遭受污染時，政府作為全體公民財產的守衛人，是否應當承擔責任？我國侵權責任法規定環境污染責任適用無過錯的特殊責任原則，污染者必須設法證明自己無需承擔責任，否則就需要對受害者進行相應的賠償。環境法律法規對于污染防治、排污標準等問題都有具體規定，如果嚴格遵守理論上可以避免環境污染的出現?，F實中環境糾紛的發生一方面固然有污染者違反法律規定的責任，但也間接說明行政機關作為執法者在執法過程中存在瑕疵，監管不力導致污染者有漏洞可尋。綜上，行政機關在環境公益糾紛中更可能以責任主體的形式出現，因此行政機關自然不應也不可能成為環境公益訴訟中的原告。

四、在環境公益的訴訟過程中存在的程序問題

(一)舉證責任

我國現行的《中華人民共和國民事訴訟法》第六十四條規定，“當事人負有提出有關于自己提出的主張的證據的責任義務”。這一規定顯然的會造成在相關的訴訟進程中出現舉證困難的現象與問題。環境糾紛中，違反環境法律法規的一方往往在資金、技術、資源、信息方面上擁有絕對的優勢，原告在訴訟中經常處于被動地位。舉例來說，證明大氣污染和水污染的客觀存在需要請有關專家使用專門的儀器進行測量，而環境污染的受害方主要是普通公民，憑借個人的能力在資金上可能難以聘請專家，在技術上又無法自己調查取證，這就使得原告方在環境公益訴訟中無法提供充足的證據，從而導致最終敗訴。與此相對的是，環境公益訴訟中的被告方往往是大企業和政府，擁有充足的資金和技術保障，調查取證對其來說較為容易。

(二)訴訟時效

現行的《中華人民共和國環境保護法》第42條明文規定了由于環境的污染問題而產生的對于個人的人身安全，財產安全的損害，當事人向法院提出訴訟并要求補償賠款時，其有效期長達三年，這一時間段應該從當事人得知或者被告知其所遭受的污染損害的時刻開始計算。由此，環境公益的訴訟過程中應該使用三年的期限來作為訴訟的時效期。筆者認為僅僅三年的訴訟時效不足以保護社會公共利益和受害民眾合法的環境權益，這是由于環境污染的造成不是一蹴而就的。舉例而言，某企業違規排污一天絕不至于立刻污染一整條河流，當地民眾即便知道該企業的行為對環境造成污染，未來會使他們遭受污染損害，但有可能排污行為需要持續數年，對河流的監測結果才能達到水污染的標準，然而此時的民眾從事想要對自己的切身利益進行合法性質的保護也極有可能來不及了。環境污染往往是一個持續性的過程，很多污染需要幾年甚至數十年才能暴露出來?！叭辍笔欠袷且粋€足以使污染暴露的合理數字？關于這個問題，答案本身應該是不能準確給出的，存在疑問的。法規的保護期限，應當是在大量的數據統計并對其進行縝密的分析研究討論才能夠得出的一個對于各個公民對相對公允的數字。④在本人看來，這種規定本身就是不能夠完全適應整個環境公益的訴訟環境的，也沒辦法全方面的去對集體的環境利益進行維護。

(三)法院禁止令的適用

在環境訴訟進程中的禁止性命令就是指的經由原告方提出相關申請，并有法院方面對其做出判斷，如果法院方面認為被告一方的被控訴的行為存在持續性的環境損害，或者說不可逆的永久性環境損壞的時候，對被告一方發出的停閉有關行為的司法禁令。⑤無論是即將生效的《民法總則》還是現行的《中國行政訴訟法》均屬于做出有此類禁令的法定條例。由此可見我國的法律體系對禁止令的適用做出了明確的規定，環境公益訴訟之中自然也可以適用法院禁止令。

雖然法律上沒有對禁止令在環境工藝的訴訟問題上的發出提出否定，但是這并非是一般性質的訴訟案件，所以我們應當針對于具體的案例進行具體的專門的分析，也應該對于禁止令做出一定的適當的特殊規定。

一方面，我們應當對于發布禁止令的依據做出進一步的明確。環境污染對于全人類的危害都是極其嚴重和長遠的，因此我們必須要做到防患于未然。恰當的對禁止令的發布標準進行寬量化，是有利于環境污染問題上的防治的。如果等到“危害行為已經對生態平衡和自然資源造成了嚴重破壞”才能發布禁止令，很有可能造成無法挽回的后果，禁止令也就失去了存在的意義。因此，如果原告能夠證明或是人民法院發現存在“危害環境和生態的現實危險”，人民法院就可以依據其職權或是根據原告的請求發布禁止令，從而防止損失和危害的進一步擴大。

另一方面，將“原告的申請”或“法院依職權”都作為程序性條件。⑥根據傳統法學理論和司法實踐，人民法院一般只能依據原告當事人的申請才能裁定是否發布禁止令。然而如前文所述，環境污染對全人類的危害都是十分巨大的，有時候原告當事人可能會因為各種原因，例如法律意識和環保意識較差，抑或是訴訟水平低下，沒有向法院提出申請禁止令，此時如果人民法院因為沒有原告的申請而無法發布禁止令，勢必會眼睜睜的看著污染的進一步擴大。綜上所述，法律應當對于法院對于當事人在環境公益的訴訟問題上提出的有關于禁止令的申請作出明確的規定，也可以主動進行調查，如果認為被告方的行為很可能對環境造成破壞或是有對環境造成破壞的現實危險存在，就可以依據其職權發布禁止令，從而更好的保護環境。

五、結語

隨著國家依法治國的偉大戰略的不斷深入，各項法律制度不斷完善，環境公益訴訟在我國也得到了長足發展。誠然，尚且處于起步階段的中國環境公益訴訟制度，并且上有很多缺陷存在其中。法律對原告資格問題規定不明、訴訟過程中原告方舉證困難等現實問題都擺在我們眼前，亟待法律工作者和政府一道盡快拿出解決辦法，消除限制環境公益訴訟進一步發展的瓶頸。

[ 注 釋 ]

①鄧一峰.環境訴訟制度研究[M].北京：中國法制出版社，2008.6.

②張建偉.論環境公益訴訟制度[J].河海大學學報，2004(12)：24.

③賀波.淺談環境公益訴訟的原告資格問題[J].法制與社會，2016(6)：133.

④鄧一峰.環境訴訟制度研究[M].北京：中國法制出版社，2008：259.

⑤徐祥明，胡中華，梅宏等.環境公益訴訟研究——以制度建設為中心[M].北京：中國法制出版社，2009：362.

⑥鄧一峰.環境訴訟制度研究[M].北京：中國法制出版社，2008：365.

D922.68；D

A

2095-4379-(2017)18-0041-04

袁寧(1995-)，男，漢族，山東菏澤人，武漢大學法學院，本科在讀。