論公務員的身份保障權

朱 嫻

南昌大學，江西 南昌 330000

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論公務員的身份保障權

朱 嫻

南昌大學，江西 南昌 330000

公務員的身份保障權是公務員的一項重要權利，本文對公務員身份保障權內容作簡要論述，分析社會上普遍出現的公務員被勒令停職的非法性與不當性。公務員身份保障權相關法律規定不健全，公務員維權意識薄弱與權利救濟措施不足都阻礙了公務員實現身份保障權，排除阻礙，保障公務員的身份保障權具有重大意義。

公務員身份保障權；勒令停職；權利救濟

一、公務員身份保障權的概念與內容

《公務員法》第13條第二款規定：“非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分?！痹谖覈?，公務員必須要在符合法定事由和經過法定程序的情況下，才能被免職、降職、辭退或者處分；如果不符合這兩項要求，公務員都有權拒絕接受，這就是公務員的身份保障權。公務員身份保障權的主要內容有：

其一，公務員轉換職位任職的、晉升或者降低職務應當免去原職務的、離職學習期限超過一年的、因健康原因不能堅持正常工作一年以上的、退休的，在所在單位或者上級提出擬免職的建議、對免職事由進行審核后、再按照管理權限由有關機關領導集體討論決定、最后發布免職通知，免去公務員職務。

其二，降職是指公務員在定期考核中被確定為不稱職，為了實現能者上、庸者下而不是一種懲戒手段，降低公務員一個職務層次任職。

其三，公務員辭去公職，應向任免機關提出書面申請，但有《公務員法》第81條存在情形，不得辭職。辭退公務員，按照管理權限和法定程序，有《公務員法》第83條存在情形，予以辭退，存在第84條情形的，不得辭退。

其四，公務員有《公務員法》第53條所述行為的，在規定的期限內，按照規定的權限和規定的程序作出警告、記過、記大過、降級、撤職或開除處分。行政處分的降級與降職相區別，降級的依據是公務員有違法違紀的行為，降職是公務員在定期考核中被確定為不稱職，這種不稱職可能發生在德、能、勤、績、廉中的某一或若干方面；降級是一種懲戒手段，降職的目的是保證公務員隊伍的高素質；降級處分的期間為24個月，降職是一次性完成的。

二、公務員身份保障權的相關內容

公務員停職作為一種常見的手段，其法定情形有：一是公務員違法違紀，已經被立案調查而停職；二是對公務員給予處分，公務員被罷職或者免職前，可以被決定停職。社會生活中還有一種普遍情形——公務員被勒令停職，勒令停職是指公務員無故或非法定原因被迫暫時停止履行其職務。

公務員被勒令停職是沒有法律依據的，《公務員法》中身份保障權提到公務員不能隨意被免職、降職、辭退或者處分，處分包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除，沒有提及勒令停職。從目的上看，勒令停職類似與處分，是對公務員進行懲戒使其承擔相應的法律責任，起到督促告誡的作用。但不能因此將勒令停職歸入處分的范疇，勒令停職違反了罪刑法定原則，不具有合法性。實踐中勒令停職的使用具有隨意性。勒令停職的依據和期間都是不確定的，公務員被勒令停職可能是因為其違法違紀，也可能其他原由或是沒有原因；停職的期限也不是類似處分的固定持續期間，而是由上級確定的。勒令停職的權限歸屬與程序也都是模糊不清的。

公務員被勒令停職也不具有現實價值。盡管勒令停職被普遍適用，但由于其適用具有隨意性，不具有現實參考價值。并且，目前公務員法規定的身份保障權內容較健全，勒令停職的處罰程度與撤職、開除近似，可以達到相同的目的，因此勒令停職沒有必要納入身份保障權的范疇。

三、實現公務員身份保障權的阻礙

《公務員法》第13條第二款雖然明確規定了公務員的身份保障權，但是現今社會中依然大量存在公務員的身份保障權難以得到實現的情形。

(一)法律規定的不確定性

現行《公務員法》、《公務員處分條例》、條文釋義等雖然對法定事由與法定程序作出了大量規定，但是存在不確定性。以《公務員法》第83條第二項為例，“不能勝任現職工作，又不接受其他安排的”，予以辭退?，F今公務員不能勝任現職工作的評價標準沒有統一，確定公務員不接受其他安排的標準尚不明確。筆者認為，不能勝任現職工作是指公務員長期不能完成工作任務或是工作完成質量有瑕疵，不接受其他安排是指公務員不接受調派的工作任務。但這種說法依舊是一種模糊的概念，“長期”的具體期限不確定，不能完成工作任務或是工作完成質量有瑕疵的標準不明確，有認定權限的人不確定，不接受的程度標準也難以確定。上級的自由裁量權限范圍較大，這不利于公務員身份保障權的實現。

(二)公務員維權意識薄弱

公務員較一般民眾擁有更完備的法律知識與法律意識，但是維權意識依舊薄弱?！豆珓諉T處分條例》第28條規定，“嚴重違反公務員職業道德，工作作風懈怠、工作作風懈怠、工作態度惡劣，造成不良影響的，給予警告、記過或者記大過處分?！本嫫陂g6個月、記過12個月、記大過18個月，解除處分后，晉升工資檔次、級別和職務不再受原處分的影響。不考慮申訴控告的難易，假若申訴成功，很可能的結果是上級的事后隱性報復。上級在工作中使絆子防不勝防，公務員維權的代價太大。這使得公務員能忍則忍，忍無可忍才選擇申訴控告。

(三)權利救濟措施不足

公務員身份保障權受到侵害，公務員的權利救濟渠道單一，只能是申訴控告。對于聘用制公務員，可以申請仲裁或提起訴訟。申訴控告本身也存在弊端，首先，在受理機關的權限上缺乏具體規定，雖然《國家公務員申訴控告暫行規定》對受理申訴控告機關的范圍作了相應確定，但卻沒有明確地加以闡述。正是由于缺乏這些統一的標準，導致受理機關在受理申訴控告案件時互相推諉、指責，妨礙了申訴控告工作的順利進行。其次，救濟機關缺乏徹底獨立性。公務員身份保障權利救濟受行政系統、黨委的影響，黨管干部，黨在公務員任免方面發揮著不可忽視的作用。再其次，申訴控告的程序仍需細化，公務員申訴控告制度對一些重要的程序沒有明確加以規范。關于提起申訴控告的緣由，有關時限的要求，以及處理結果的送達和執行等具體事宜，都只有籠統的規定。最后，公務員的申訴控告程序通常也沒有得到認真公正地執行，或者說有權限的機關大多對執行申訴控告程序以隨意的態度，沒有把執行申訴控告程序作為必要重要工作來對待。我國對這種行為明令禁止，但卻沒有出臺相應的責任追究制度，這致使公務員身份保障權救濟艱難。

四、保障公務員身份保障權的意義

公務員身份保障權利被侵害時有發生，保障公務員身份保障權是法律應有之義。實現公務員身份保障權，排除阻礙，具有重大積極意義。

(一)現實社會的迫切需要

公務員的身份保障權在現實生活實現過程中遇到重重阻礙，對權利被侵害的公務員給予保護、實行救濟是必要的。

(二)保障公務員身份保障權體現人權

公務員作為特殊的公民，享有法律規定的身份保障權，這是公務員的基本權益。同時，因為公務員身份的特殊性，與普通公民相比，應履行特定的法律義務。如普通公民享有隱私權，公務員要履行收入公開的義務；公務員也不得經商、不得參加組織或罷工等。公務員為了國家和社會公共利益，對自身的權利進行了限制，比普通公民更多地履行義務。公務員享有人身保障權是對公務員權益的保障，因為職業限制了部分普通公民的權利，增加了部分普通公民未有的身份保障權。

(三)有利于提高公務員工作效力

身份保障權得以保障，公務員得以安心工作，對工作投入更大熱情，提高了公務員的工作積極性，保障了工作效率，提升了工作完成質量，有利于工作的順利開展。實現公務員身份保障權利也提高了民眾對公務員職業的信心，吸引了大批人才進入公務員行業，提高了公務員隊伍的質量。

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2095-4379-(2017)18-0203-02

朱嫻(1996-)，女，漢族，江西九江人，南昌大學，法學專業本科在讀，研究方向：法理和憲法。