改革完善土地制度思考

袁譽登

摘 要：為促進國內統一大市場形成，發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好實現工業現代化、農業現代化及城鄉一體化發展目標，必須從“土地所有權二元制和戶籍二元制”入手，突破城鄉二元結構的理論與制度桎梏。適時實行集體土地國有化改革，完善土地收益分配機制，通過試點做好相關具體政策安排和過渡性安排的頂層設計，將土地國有制度具體化，有利于拓展社會主義市場經濟的理論與實踐空間。

關鍵詞：土地制度；城鄉二元結構；資源配置

中圖分類號：D9

文獻標識碼：A

doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2016.23.083

1 土地雙軌制的形成及其歷史貢獻

按照《土地管理法》規定，國有土地所有權由縣級以上各級政府代為行使，集體土地所有權由各集體經濟組織行使。國家將宅基地和承包責任田的使用權直接賦予了農民個人，集體企業、村部、學校等集體建設用地和未承包到戶的“機動田”則仍由各集體經濟組織成員共同所有。這種土地國家和集體所有并存的制度及其具體政策安排就是我國現行的土地雙軌制。

2 改革土地雙軌制的背景

當前，我國已從計劃經濟堅定走向市場經濟，且正處于工業現代化、農業現代化、城鎮化的關鍵階段。為更好的實現城鄉一體化發展，必須破除“土地所有權二元制和戶籍二元制”這兩個形成城鄉二元結構的重要基礎。2014年城鄉二元戶籍制度改革已經啟動，而破除土地所有權二元制改革還未破題?，F行土地制度的弊端日益顯現，已經不能適應生產力和生產關系的發展要求，改革國家土地所有權制度的時機已經成熟，如不與國家戶籍制度改革保持總體同步，必定會阻礙經濟社會發展。

2.1 土地雙軌制天然缺陷不符合市場經濟發展要求

土地雙軌制是計劃經濟時代的產物。當時設計土地制度時是排除市場的，土地只有使用價值，不考慮也不允許其有市場價值。市場經濟條件下的土地，不僅有市場價值，且土地用途不同，其使用價值和市場價值存在很大差別，這就產生了原來制度設計中沒有的土地入市收益分配問題。

2.2 土地雙軌制導致土地制度缺乏系統性和完整性

我國現行的土地制度過于復雜、過于零散，土地政策方面的專家都感到頭疼，群眾就更難了解清楚。對于宅基地，法律規定是給農民自用的，不得從事經營，農民對宅基地只擁有占有和使用權。對于承包責任田，在法律體系中沒有明確農民的權利，只是規定其承包經營權30年不變或長期不變，沒有明確農民是否有權利支配、擁有或轉換這些土地的財產權。

2.3 土地雙軌制加大了征地拆遷難度

主要體現在三個方面：一是土地雙軌制特別是現行農村土地集體所有制與社會主義市場經濟發展要求不相符的根本性矛盾，加之土地政策的調整與完善跟不上經濟社會發展的步伐，在市場經濟環境下產生了一系列的問題。二是國家土地政策與發展后的現實情況脫節，無法對土地政策進行系統性宣傳，社會對征地政策不能全面了解和正確理解。三是地方政府存在對有些政策和情況說不清的顧慮，而不敢主動公開征地相關信息，社會不了解事實真相。

3 改革完善國家土地制度的思考

改革完善國家土地制度的總原則就是對集體土地實行國有化改革，實行統一的土地國家所有制，做到既要與當前生產力水平和國家的實際情況相適應，又要為今后一個時期生產力發展留足空間。

3.1 實行統一的土地國家所有制的必要性

土地私有化是資本主義社會制度下的基本制度安排，它在資本主義發展初期對社會生產力發展起到了巨大的促進作用，但在資本主義發展的中后期，其對財富分配不均所起的固化和強化這一負作用，明顯束縛著社會生產力的進一步發展。面對已是強弩之末的資本主義制度，我們只能吸取其精華，對不符合國情和廣大人民群眾根本利益的制度安排，決不能照抄照搬。適時實行集體土地國有化改革，統一國家土地所有制，是進一步完善社會主義制度的需要，是發展的需要。

3.2 統一實行什么樣的土地國有制

改革的總體目標是：根據土地的社會功能規劃其用途，繼續強化土地用途管制；確立土地收益統一分配原則；建立土地收益初次和再次分配機制。

3.2.1 進一步強化土地用途管制

土地作為重要的生產資料，不同用途的土地具有不同的使用價值，會產生不同的收益，而且不同用途的土地具有不同的社會功能。鑒于此，對國有建設用地仍按規劃和現行管理辦法管控。其中，集體經營性建設用地按照十八屆三中全會“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”的要求進行管理；集體非經營性建設用地，在完善農村規劃后，逐步過渡到按照現國有建設用地管理辦法進行管控，因其具有農村公益用地的社會功能，不宜輕言入市，隨意處置。

3.2.2 確立土地收益統一分配原則

土地收益分配機制是各利益主體關心的焦點，也是國家土地制度能否與社會主義市場經濟相適應，能否與其他上層建筑相適應，能否與生產關系、生產力相適應的關鍵所在?？茖W土地收益分配機制能彰顯我國社會主義土地制度的活力和生命力，建立科學的土地收益分配機制的前提是確立統一分配原則。

參考文獻

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