西部民族地區資源開發利益分配政策研究

王承武+馬瑛+李玉

【摘 要】在西部民族地區資源開發及利益分配的過程中，國家從法律、制度、區域等層面構建了中央扶持民族地區發展的政策體系框架，明確了民族地區資源開發利益分配的基本原則和受益渠道，這對規范民族地區資源開發中的利益分配關系，推動民族地區經濟社會發展起到了重要作用。但現行的民族區域自治制度安排在實踐中并沒有得到很好的落實，完整的民族自治地區扶持政策體系還未形成，西部民族地區的資源優勢并沒有轉化為經濟優勢。為此，需要加強資源補償、資源地居民就業等方面的配套立法，法定民族地區自然資源優先受惠權，強化西部民族地區的資源配置權，建立規范有序的財政轉移支付制度，以實現西部民族地區資源優勢轉換和經濟社會的快速發展。

【關鍵詞】資源開發；利益分配；西部民族地區

【作 者】王承武，新疆農業大學管理學院教授，博士；馬瑛，新疆農業大學管理學院副教授，博士；李玉，新疆農業大學管理學院講師，碩士。烏魯木齊，830052

【中圖分類號】 F127.8 【文獻標識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2016）05 - 0165 - 009

新中國成立以來，特別是改革開放以來，中央政府從我國多民族的基本國情出發，針對民族問題長期存在的客觀實際，對少數民族地區實行了特殊的扶持政策，在少數民族社會經濟發展、資源開發以及相關分配機制等領域，建立一系列內容豐富、類型多樣的中央扶持民族地區發展的政策制度，這些制度對規范民族地區自然資源開發中的利益分配關系發揮了重要作用。[1 ]本研究對我國現行政策法規中涉及資源開發利益分享的相關內容進行歸納梳理，并對存在的問題進行簡要評析。

一、政策框架及主要內容

（一）法律層面的主要政策

我國在資源開發中對中央與民族自治地方利益分配的法律規定，主要集中在《憲法》《民族區域自治法》《礦產資源法》等法律條款中。

1.《憲法》中有關資源開發的規定

我國的《憲法》已歷經四次修改，但其中涉及自然資源的所有權及合理開發利用、中央與民族自治地方利益分配的有關規定并沒有進行原則性的修改。

《憲法》第一章第9條規定：礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。我國《憲法》在對于珍稀動植物進行保護的同時，又提倡合理利用自然資源，不允許任何組織或者個人采取非法手段獲取并破壞自然資源。這些重要的自然資源是國民經濟命脈的生產資料，是保證國民經濟持續、穩定、協調發展的物質基礎，是國計民生的基本保障。石油、天然氣等礦產資源更是對一個國家的經濟發展、政治穩定、社會安全具有不可替代的作用和決定性意義。[2 ]

《憲法》第四條規定：國家必須保障全國各少數民族的合法權利及利益，國家應該根據各少數民族自身的特點和需要，盡可能幫助各少數民族地區加速其經濟與文化的發展。民族平等、民族團結是我國社會主義民族關系的一個重要特點。受歷史、自然條件和地理位置等因素的影響，我國少數民族地區的經濟發展水平落后于東部發達地區。消除由于發展差距越拉越大造成的民族之間的矛盾和沖突，實現共同繁榮、共同富裕，從而維護平等、團結、互助的新型民族關系，除了少數民族地區自己的艱苦奮斗之外，作為中華民族整體利益代表者的國家有義務幫助少數民族地區加快經濟、文化的發展。在作為國家根本法律、具有最高法律效力的《憲法》中規定：“國家在保護少數民族的合法的權利和利益”的同時，還要“幫助少數民族地區加速經濟和文化的發展”。這是憲法具有的國家意志性和強制性的本質體現。

2.《民族區域自治法》中對資源開發的規定

我國現行的《民族區域自治法》是1984年5月31日經第六屆全國人民代表大會第二次會議通過的，2001年2月28日第九屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國民族區域自治法〉的決定》?！睹褡鍏^域自治法》作為我國的基本法，其法律效力僅次于《憲法》，是實施憲法原則性規定必不可少的法律。就自然資源開發而言，《民族區域自治法》主要從自然資源管理和保護權利、開發權利以及利益分配補償權利等三個方面做出了界定。

（1）對民族地區自然資源管理和保護權利的規定

為了使民族自治地方的自然資源能夠得到有效的保護和充分的開發利用，我國《民族區域自治法》第二十七條規定：“民族自治地方的自治機關根據法律規定，確定本地方內草場和森林的所有權和使用權?！钡诙藯l第一款指出：“民族自治地方的自治機關依照法律規定，管理和保護本地方的自然資源?！?。這就從法律上賦予了民族地區管理和保護本地區自然資源的權利，同時這也是自治機關的法律責任。

（2）對民族地區自然資源優先開發權利的規定

《民族區域自治法》第二十八條第二款規定：“民族自治地方的自治機關根據法律規定和國家的統一規劃，對可以由本地方開發的自然資源，優先合理開發利用?！睂ψ匀毁Y源的優先合理開發權的確定，無疑對西部民族地區參與自然資源開發利用，以及根據經濟發展的需要科學合理、可持續地開發自然資源具有重要的現實意義。

（3）對民族地區資源開發中獲得利益分配和補償權利的規定

西部民族地區作為我國資源的富集地區，為全國特別是東部沿海等經濟發達地區提供了大量資源，理所當然應該擁有資源開發利益分配和補償的權利。我國《憲法》第一百一十八條第二款提出：“國家在民族自治地方開發資源、建設企業的時候，應當照顧民族自治地方的利益?！备鶕椃ǖ幕驹瓌t，《民族區域自治法》進一步細化了民族地區資源開發利益分配權利?！睹褡鍏^域自治法》第六十五條第一款指出：“國家在民族自治地方開發資源、進行建設的時候，應當照顧民族自治地方的利益，作出有利于民族自治地方經濟建設的安排，照顧當地少數民族的生產和生活。國家采取措施，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償?！钡诹鶙l第二款規定：“民族自治地方為國家的生態平衡、環境保護作出貢獻的，國家給予一定的利益補償?！庇纱丝梢?，民族地區參與資源開發利益分配和補償權利是法律賦予的神圣權利，該權利保障了民族地區人民群眾生存發展的根本利益和經濟社會發展的長遠利益。[3 ]

在上述法律框架下，為了進一步落實《民族區域自治法》，2005年5月19日國務院公布了《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》（第435號令），并于2005年5月31日正式實施。在該規定中，把加快民族自治地方經濟發展放在非常重要的突出位置上，并且規定上級人民政府及其職能部門要在規劃、基礎設施項目安排、西部開發、資源開發和生態環境保護、財政轉移支付、金融、外貿等方面對民族自治地方給予支持。對國家扶持民族貿易、推進興邊富民行動、扶持人口較少民族發展、加快民族自治地方扶貧開發等方面做出了具體規定。

《民族區域自治法》及若干規定是保障少數民族地區群眾利益的基本法律文件。該文件從少數民族群眾就業，資源就地加工、稅費政策、環境保護以及帶動相關產業等多個方面對民族地區資源開發受益機制做出了具體規定。這些規定可以作為建立民族地區資源開發利益分享機制的依據。

3.《礦產資源法》中對資源開發權益分配的規定

1996年8月29日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國礦產資源法〉的決定》。修改后的《礦產資源法》第三條規定：“礦產資源屬于國家所有，由國務院行使國家對礦產資源的所有權。地表或者地下的礦產資源的國家所有權，不因其所依附的土地的所有權或者使用權的不同而改變。國家保障礦產資源的合理開發利用。禁止任何組織或者個人用任何手段侵占或者破壞礦產資源。各級人民政府必須加強礦產資源的保護工作?！备鶕覈膰倚再|、憲法的基本原則，《礦產資源法》細化了國務院代表國家行使礦產資源的國家所有權。明確了國務院礦產資源國家所有權代表者地位，避免“礦產資源在哪里發現就歸哪里所有、誰搶占就歸誰所有”的錯誤認識和不良后果，有利于強化國家對礦產資源宏觀調控和統一管理的能力，有利于打破礦產資源“部門所有、地方所有”的樊籬。[4 ]

新修改的《礦產資源法》第十條規定：“國家在民族自治地方開采礦產資源，應當照顧民族自治地方的利益，做出有利于民族自治地方經濟建設的安排，照顧當地少數民族群眾的生產和生活，民族自治地方的自治機關根據法律規定和國家的統一規劃，對可以由本地方開發的礦產資源，優先合理開發利用?！逼渲小皯敗斌w現了法律規定中的義務性條款，國家開采位于民族自治地方的礦產資源，必須要照顧民族自治地的利益。在照顧民族地區利益的手段方法上，有一種手段最為合理也最為有效，就是將礦產資源開發的部分利益分配給民族自治地方政府，作為地方政府的財政收入，并由民族自治地方政府將這部分財政收入用于改善當地少數民族群眾的生產和生活，改善由于礦產資源的開發給民族自治地方帶來的環境破壞、生態破壞等一系列負面影響。有關“優先開發權”的規定方面，《礦產資源法》只是依據《民族區域自治法》的價值取向和精神要求，對相關規定又重申一次，而并未提出具體的執行方法和保障措施。

（二）分配層面的主要政策

1.國家給予民族地區的財政補貼政策

中國分配層面的政策，主要體現在財政政策上。為了促進少數民族地區發展，從改革開放起，中央通過采取縱向和橫向財政轉移支付，設立少數民族發展資金等手段，加大了對民族地區的財政支持力度，對少數民族地區實行特殊的傾斜政策。這些政策主要體現在：《中央對地方民族地區轉移支付辦法》《老、少、邊、窮地區專項轉移支付辦法》以及中央對部分民族自治地方的財政體制采取一定的優惠政策。

一直以來，中央以及地方各級政府都高度重視我國民族地區的經濟發展，不斷增加對民族地區財政轉移支付的力度。在民族地區的財政扶持政策中除了一般性轉移支付以外，還有專門針對民族省區和非民族省區自治州的政策性轉移支付。在現行財政轉移支付的政策體制架構中，主要從以下幾個層面體現出對民族地區的政策傾斜及特殊照顧：

（1）保留原來國家對于少數民族地區的體制性補貼和撥款。1994年，我國開始實行財政管理體制改革，建立起以分稅制為主的財政管理體系，新體制全部保留了以往在少數民族地區實行的專項撥款政策以及補助政策。國家在1995年開始實行過渡期轉移支付辦法，其中在藏、桂、新、寧、內蒙古5個自治區，少數民族比較集中的云、貴、青3個省份，存在少數民族自治州的其他地區當中，主要是針對少數民族區域在政策性轉移支付方面采取傾斜性政策。

（2）在一般性轉移支付當中，對民族地區實行優惠政策。在計算標準財政支出時，充分考慮民族地區各種因素，通過提高對民族地區的轉移支付系數，增加一般性轉移支付金額等方式支持民族地區發展。此外，國家在一般性轉移支付中對民族地區的轉移支付的補助系數和數額均高于一般地區。

（3）專門設立針對民族地區的“民族地區轉移支付”。 為了推動西部民族地區的發展，配合西部大開發戰略的實施，從2000年起，國家在民族地區實行“民族地區轉移支付”制度，每年中央財政拿出一筆資金，加上當年民族地區增值稅環比增量的80%，對民族省區和非民族省區的民族自治州安排專門的財力性轉移支付。從2006年開始，中央財政又擴大了轉移支付的范圍，將非民族省區的民族自治縣也納入其中。

（4）我國對少數民族地區的專項轉移支付給予政策性支持。專項轉移支付在我國現行財政轉移支付體系中占有較大的比例。為了支持少數民族地區的扶貧工作，中央財政專門為此設立了少數民族發展專項資金，建立之初被稱為“新增發展資金”，1998年以前實行有償使用，主要用于支持少數民族地區改善生產生活條件和發展生產。1998年以后根據財政體制改革的要求，將新增發展基金由有償使用改為無償使用，同時也改稱為“少數民族發展資金”，發展資金當年規模達到3億元。2004年總規模進一步提高，基金適用范圍進一步擴大，由1992年的16個省區擴大到27個省市區。

西部大開發戰略實施以來，中央所實施的一系列向西部地區傾斜的財政轉移支付制度，在很大程度上縮小了東西部之間的差距，對促進西部地區經濟社會的發展起到了積極的推動作用。[5 ]中央政府逐年增大對西部民族地區財政轉移支付的力度，也表明了中央政府對西部民族地區發展的高度重視。但1994年我國實行分稅制改革后，由于上劃中央“兩稅”所確定的返還基數較低，隨著煤炭、石油、天然氣等礦產資源的開發，西部資源所在地上劃給中央的增值稅和消費稅雖然迅速增加，但資源開發地形成的稅收增長絕大部分集中到中央政府手中，在一定程度上也制約了地方可支配財力的增加。

2.自然資源開發利益分配政策

針對自然資源開發中利益分配機制，中國目前形成了3個層面的政策。這些政策主要是：

第一層面：通過稅收等手段，對自然資源開發取的利益在國家與企業間進行分配。目前，在向自然資源開發企業征收的稅收中，體現對自然資源開發利益分配的稅種有：資源稅、消費稅、營業稅、增值稅、企業所得稅等。

第二層面：通過政府性收費等手段，對自然資源開發取得的利益，在政府與企業間進行分配。根據中央、地方政府對自然資源管理的職能分工，目前各級政府向自然資源開發企業征收的主要行政性收費包括：探礦權采礦權使用費及價款、礦產資源補償費、礦產環境治理補償費和保證金、煤炭安全生產費等。

第三層面：從企業內部核算層面，對自然資源開發取得的利益，在企業主與企業員工、企業與社會之間進行分配。這一層面的政策，主要體現在以《會計準則》《財務通則》為基礎的各個行業的財會制度上。此外，為了強化企業社會責任，提高企業對社會的貢獻能力，中國政府在企業財會制度和《企業所得稅法》等相關政策中，對企業以捐贈等名義履行社會責任，進行了相關規定。[6 ] 210-212

（三）區域層面的主要政策

1. 西部大開發相關優惠政策

十一屆三中全會后，在國家“區域經濟非均衡發展戰略”思想的指導下，我國在東部沿海地區實施了優先發展戰略。東部地區利用自身的區位優勢和國家的傾斜政策優勢，成為經濟改革的前沿區域和經濟成長的先導區域，率先得到快速發展，保證中國經濟保持了 20 多年的高速增長。但與此同時，廣大西部地區與東部地區的差距越來越大。在此背景下，2000年國家實施了西部大開發戰略，實施這一戰略主要基于三個因素：一是民族因素，我國80%以上的少數民族聚居在西部；二是貧困因素。我國大部分貧困縣和貧困人口在西部，西部的貧困主要是少數民族和民族地區的貧困；三是邊境因素，我國135個邊境縣中，有112個屬于民族區域自治地方。

為了推動西部大開發戰略的實施，國務院先后制定了《國務院關于實施西部大開發若干政策措施的通知》（國發〔2000〕33號）、《關于進一步推進西部大開發的若干意見》（國發〔2004〕號）、《關于應對國際金融危機保持西部地區經濟平穩較快發展的意見》、《關于深入實施西部大開發戰略的若干意見》（中發〔2010〕11號）、《西部開發十五總體規劃》、《西部大開發“十一五”規劃》、《西部大開發“十二五”規劃》等，這些政策、規劃規定了西部大開發的基本原則和支持重點，包括增加資金投入，加大財政轉移支付力度、加大金融支持、改善投資環境、制定稅收、土地和礦產品資源開發優惠政策等。在礦產資源開發方面的政策導向主要體現在以下幾個方面：一是調整優化能源結構，合理開發利用煤炭資源，有序開發水電、優化發展火電，加快開發利用石油天然氣資源。二是推動能源企業集中布局，適當提高資源產地的加工增值能力，適當減少遠距離、大規模向外輸送石油、天然氣初級產品數量。三是加強資源產地生態環境保護，搞好礦區土地復墾、整理和植被恢復。四是根據市場供需狀況，動態調整是石油天然氣、煤炭價格。合理調整石油、天然氣、煤炭資源稅費，逐漸建立石油、天然氣和煤炭資源開的區際利益補償機制。五是支持發展混合所有制經濟，引導能源企業與資源產地開展各種形式的緊密型合作，促進當地群眾穩定增加輸歐，拉動當地經濟發展發展。

西部大開發政策的實施，有力地促進了民族地區的發展。據統計，2006—2010年西部地區GDP年平均增速為13.9%，比全國平均增速高0.9個百分點，比東部和中部地區高1.3和0.7個百分點。西部地區的GDP占全國的比重逐年提高，5年間其所占的比重分別為17.1%、17.4%、17.8%、18.3%、18.6%。累計完成固定資產投資達197758億元，年均增長28.2%，高于同期全國2.7個百分點。人民生活水平明顯提升，城鄉居民收入比2005年分別增長80%和85.7% 。[7 ]以“西電東送”“西氣東輸” “青藏鐵路”“退耕還林”等為標志的一批重大工程項目基礎設施和生態環境建設工程相繼投入完工，顯著地帶動西部地區的經濟增長。

2. 區域性扶持政策

一是西部民族省區特殊扶持政策。近年來，國家為了支持民族地區的經濟社會發展，改變這些地區貧困落后的面貌，結合不同民族省區經濟社會發展的實際情況，制定了不同的扶持政策。2007年9月，為了進一步提高新疆各族人民的生活水平，加快各地州縣市的經濟社會快速發展，國務院發布了《關于進一步促進新疆經濟社會發展的若干意見》，對全面促進新疆經濟社會的發展進行了全面部署。2008年以后，國務院針又針對內蒙古、青海、寧夏、廣西、西藏五個省區陸續制定并出臺了一系列促進民族地區經濟社會發展的意見。

二是實施對口支援西部民族省區計劃。從1995年開始，我國開始實行定點扶貧政策并對口支援部分民族地區。1996年，中央政府安排經濟較發達地區（東部沿海省份）與經濟欠發達地區（西部民族省區）嘗試開展扶貧協作和對口支援工作，北京支援內蒙古，上海支援云南，廣東支援廣西，遼寧支援青海，天津支援甘肅，山東支援新疆，福建支援寧夏，此外青島、大連、深圳、寧波主要是扶貧并支援貴州地區。同時，中央及地方各單位和部門需要結合自身的優勢與特點，以技術培訓或者承辦項目的方式來進行無償支援，幫助貧困地區成功實現脫貧致富。國家民委對定點扶貧工作實行的是國家、自治區、地、州（市）、縣（旗）的“四級民委負責制”。 2010年，在對全國支援西藏的經驗全面總結的基礎上，我國決定開展19個省市對口支援新疆的工作，新的一輪援疆工作拉開序幕。

二、政策評析

（一）現行政策的積極影響

我國現行的民族地區資源開發法律制度框架以及國家在民族地區實行的特殊的財政轉移支付制度，對增強民族地區財力，緩解民族地區財政困難局面，均衡區域間財力差異，提升民族地區的公共服務水平，推動民族地區經濟社會發展，維護民族團結和社會穩定等方面發揮了重要的作用。

1. 構建了民族地區資源開發利益分享的制度框架

《憲法》《民族區域自治法》《礦產資源法》以及《國務院實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》等法律、法規、政策中對民族自治地方自然資源開發權益分配機制的規定，構建了一個照顧民族自治地方和少數民族利益的制度框架：自治機關享有優先開發利用本地區自然資源的權力；國家根據統一規劃和市場需求，優先在民族自治地方合理安排資源開發項目；國家在民族自治地方開發資源應做出有利于民族自治地方經濟建設的安排，對輸出自然資源的民族自治地方給予一定的利益補償；在民族自治地方開采石油、天然氣等資源的，要從帶動當地經濟發展、發展相應的服務產業和促進就業三個方面支持當地的經濟發展；國家征收的礦產資源補償費在安排使用時，加大對民族自治地方的投入，并優先考慮原產地的民族自治地方。這些制度安排明確了民族地區在自然資源開發中的權利、責任和地位，從法律層面上保障了資源地少數民族在自然資源開發中獲得利益補償的權益，對促進民族地區經濟社會發展產生了重要的積極影響。

2. 確定了民族地區自然資源開發中利益分配的基本原則

根據現有的法律法規，少數民族地區自然資源開發中的利益分配，需要遵循如下幾方面的原則：（1）自然資源開發企業，首先要根據我國有關工商企業與國家、政府的分配政策，就地繳納相關的稅費，屬于一般企業的責任。在這一層面，自然資源開發企業的分配，是以“公平”為基本原則的。（2）根據自然資源開發的特殊性，自然資源開發企業，還要承擔一般工商企業所沒有的特殊性分配政策。這些分配政策，大多體現在稅收優惠、政府性收費等政策框架中。在這種“特殊性”分配原則指導下，自然資源開發企業必須向政府繳納自然資源開發中租金，如礦業權使用費，確保生產安全、資源有效開發等方面的政府規費。（3）自然資源開發企業，要為資源開發過程中形成的環境損失等，給予必要的補償。補償的基本原則是“誰損失，誰補償”。（4）為了調節自然資源開發利益的分配關系，對輸出自然資源的民族自治地方，國家要給予一定的利益補償。這一原則，也可稱之為“向少數民族地區傾斜原則”。

3. 明確了民族地區自然資源開發受益的渠道

《民族區域自治法》及其若干規定是實施憲法規定的民族區域自治制度的基本法律，是保障少數民族地區群眾利益的基本法律文件。該法從多個方面明確了民族地區資源開發受益的渠道，見表1。這些規定是國家堅持實行各民族平等、團結有愛和共同繁榮的原則體現，也是國家尊重和保障各少數民族對本民族內部事務管理權利的精神體現。

從表1中可見，《民族區域自治法》對保障少數民族群眾在資源開發中進行利益分享的渠道作了原則規定，可以作為下一步建立資源開發利益分享機制的依據。

（二）現行政策的不足之處

1.現行民族區域自治制度安排在實踐中并沒有得到很好的落實

《憲法》確立了“采取特殊政策和措施保護少數民族權益”的原則。這一原則在我國現行自然資源的利用和開發法律制度中的落實主要體現在兩個方面：第一，民族地區的自治機關可以享有優先開發資源的權利；第二，要求中央政府在其主導的自然資源開發中采取適當措施照顧保障民族地區和少數民族群眾的權益。雖然法律賦予了民族自治機關相應的優先開發本地區資源的權力，但是從實質上來看，這只是一種權限范圍不明晰或者說權限范圍待定的權力。

通過以上分析，我們可以看到《民族區域自治法》只是從宏觀層面對民族地區資源開發進行了規定，但是在具體標準和措施的細節方面并沒有加以規定，由此造成部分條款缺乏實際操作性。為了貫徹落實憲法中關于“采取特殊措施保護少數民族權益”的規定，國務院2005年出臺了《實施〈中華人民共和國民族區域自治法〉若干規定》，規定中對保護少數民族和民族自治地方權益進行了細化、補充和完善。但是，這些規定仍然極為原則，在很大程度上是對《民族區域自治法》有關規定的重述，仍存在部分規定原則性較強，實踐操作性不強的問題?？梢哉f，從我國現行自然資源開發法律制度的安排來看，特殊保護少數民族權益的憲法原則并沒有得到真正落實。因此，需要制定相配套的法律文件進行具體規定，切實保障少數民族群眾在資源開發中的利益分享。

2. 缺乏完整的扶持民族地區發展政策體系

建國以來，特別是改革開放以來，盡管有關部門在財稅優惠、產業傾斜、扶貧開發、對口支援等方面，制定和實施了諸多扶持民族地區發展的政策措施，但是這些政策并未形成完整的民族自治地區扶持政策體系，多是散落于其他相關政策中，在一定程度上阻礙了政策的實施。與此同時，現行扶持政策多是強調“輸血”，而忽略了“造血”功能，對于民族地區政府和企業的主觀能動性重視不足，間接造成民族自治地區的自我發展能力不足?，F行的一些政策措施大多是針對民族地區出現的問題而出臺的，帶有一定的臨時性，缺乏一個長期保障政策運行并發揮功能的機制。由于體制和政策不完善，現有扶持政策手段與政策目標之間也往往存在偏差，其耦合性有待進一步加強。

現有民族區域自治制度和國家對民族地區特殊政策無論是在內容上，還是在執行實施過程中，都還存在一定缺陷。我們還應當以改善資源地民眾的生存和發展狀況為出發點和歸宿，從提升政府的財政能力和民眾的生存與發展能力兩個方面改革和完善民族自治地方自然資源開發權益的分配機制。

三、對策與建議

（一）法定民族地區自然資源優先受惠權

我國資源開發的政策中，基本沒有考慮《民族區域自治法》等法律、法規的要求，沒有給少數民族提供分享資源收益的渠道。盡管中央加大了對少數民族地區的財政轉移支付力度，但在目前的轉移支付制度中，民族因素考慮的內容并不多。因此，建議國家在相關法律法規中應明確民族自治地方居民對當地礦產資源擁有優先受惠權，從而避免資源地居民在礦產資源收益分配中處于被動不利的位置，防止外在權益擠壓內在權益。

資源地居民優先受惠主要包括以下三方面：一是對資源開發的話語權和對生態環境的維護權。礦產資源的開發利用應當尊重當地居民的意愿，維護資源地群眾的根本利益，不能因礦產資源開發而導致生態環境惡化，也不能因礦產資源開發導致當地居民可持續生存質量的下降。二是資源開發對當地居民直接物質利益的保障權。資源開發過程中的勞務安排和收益初次分配必須確保當地居民的正當權利。三是資源利益實現的分配參與權。資源的輸出、增值必須維護當地居民的收益分配權，確保資源地居民在資源增值中受益。

（二）健全相關立法，保障少數民族地區在資源開發中應有的收益

1. 完善有關資源補償機制的配套立法

一種辦法是修改與礦產資源開發的相關法律以及《礦山環境保護條例》，增加有關生態補償機制的條款和內容；另一種辦法是專門針對礦產資源開發的生態補償機制立法，但難度較大，短時間內中央立法很難實現，地方立法可以在這一領域有所作為。地方立法的優勢在于可以充分考慮地方的資源狀況和資源所在地的生態利益，出臺一些具有較強針對性和可操作性的措施和辦法，而且還可以為中央立法積累經驗。如2006年3月，甘肅省人大頒布《甘肅省油田生態環境保護條例》，規定開征石油開采生態環境補償費。2008年11月，陜西省人大通過《煤炭石油天然氣開采征收水土流失補償費使用管理辦法》，規定從2009年起對煤炭石油天然氣開采業征收水土流失補償費。

2. 制定促進少數民族公民就業的配套立法

一種方式是在《就業促進法》中增加相關條款，另一種辦法就是效仿臺灣地區，出臺單行的《少數民族就業保障法》，特別規定企業、事業單位和國家機關必須招收一定比例的少數民族公民。如果企業、事業單位和國家機關沒有為少數民族公民提供就業崗位或者說雖然提供了就業崗位，但達不到法律法規規定的比例要求，這些單位應向當地人力資源和社會保障部門按人頭繳納一定的經費，用于社會保障和提供就業培訓支出。

（三）強化西部少數民族地區的資源配置權

通常我們認為，民族地區比較貧困、經濟發展水平落后的原因是民族地區地理位置特殊，經濟發展起步晚，教育投入低而導致勞動力素質普遍偏低。然而，我國民族地區經濟滯后的一個重要因素就是資源配置效率低下，這主要表現在對自然資源的開發、利用和管理上面。我國的《民族區域自治法》有關條例規定民族地方的自治機關對于可以開發的自然資源有權合理優先開發利用，國家還會在投資、稅收等方面對其進行扶持。然而，國家對于民族地區的賦權不明晰，致使這些條例很空泛，缺乏可操作性，實際在民族地區進行資源開發時依然是“索取多”“補償少”，導致資源地環境破壞，生態失衡，嚴重阻滯了民族地區的經濟飛速發展。為此，要在堅持資源全民所有的前提下，改變以往的資源管理模式，給與民族自治地方充分的資源配置權，讓地方政府獲取更多的靈活性，讓其擁有資源開采權、深度加工權、監督監管權、產品經營經銷權等等。讓地方政府除了稅收之外，也能夠獲得資源開發盈利，并且利用這些收入成立專項基金，專門用于當地的基礎設施建設、保護當地的自然環境、扶持失業農民就業等。

國家可以考慮將礦產資源的使用權和經營權適度地向民族地區放寬?？梢允谟杳褡宓貐^的自治機關優于同級一般地方政府的資源開發權，增強其管理和利用礦產資源的能力，為落實其優先開發自然資源的權利提供政策保障?？梢钥紤]授予自治區地質礦產主管部門審批除國家規劃礦區和對國民經濟具有重要價值的礦區內的礦產資源、國家規定實行保護性開采的特定礦種、領海及中國管轄的其他海域的礦產資源以外的可供開采的礦產儲量規模在大型以上的礦產資源開采的權力；授予自治州和自治縣地質礦產主管部門審批可供開采的礦產儲量規模為中型的礦產資源開采的權力。

此外，還可以考慮民族區域自治地方以資源入股的方式參與國家的資源開發，使當地居民、政府真正成為礦產資源的共同所有者，通過建立風險共擔、利益共享的資源收益分配制度，促進民族地區經濟的快速發展。

（四）在民族地區建立規范有序的財政轉移支付制度

轉移支付制度是國家財政政策的核心內容，也是國家調整財政關系的重要經濟手段。加快民族地區經濟社會的發展，縮小與發達地區之間的差距，是我國民族政策的一項重要內容，國家可以通過財政轉移支付，加大對民族地區的資金投入和財政支持力度。國家應加大對西部民族地區一般性轉移支付的比重，考慮制定《民族自治地區轉移支付暫行條例》，明確規定出在一定時期內中央財政向西部民族地區轉移支付的比例，確保中央財政向西部民族地區轉移支付的份額，從而保持穩定的資金來源，保障民族地區資源地居民的利益，保護自然資源和生態環境，實現可持續發展。參照世界上許多國家的通行做法，將政府之間的橫向財政轉移支付納入規范化的法律軌道上來，通過法律形式明確規定資源輸入地對輸出地橫向轉移支付的原則和程序，使其具有較高的權威性和可操作性，形成縱橫并存的轉移支付模式。此外，國家應根據《民族區域自治法》相關要求，酌情減免民族地區在專項轉移支付中的資金配套要求。由于西部民族地區地方財力有限，資金配套要求實際上限制了這些地區爭取中央建設資金的能力，不利于地方經濟的發展。因此，從補償的角度出發，對西部民族地區的資金配套要求應該撤銷，項目建設資金應由中央財政全額轉移支付。針對西部民族地區能源礦產資源開發利用和環境治理所出現的問題，應對一些能源礦產資源綜合利用產業可以采取無息貸款和減免稅政策。

在區域發展政策中，借鑒國際經驗，建立起一種“共同發展基金”，推動資源輸出地區利用資源開發分享資源收益，實現本地區的可持續發展。建議國家通過建立中央對自治區民族地區的專項轉移制度和資源所在地與中央企業總部所在地政府之間的橫向轉移支付制度，把資源開發中形成的政府收入中的一部分，返還給資源輸出地區，以保障地方政府和資源所在地居民從資源開發中受益。

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