“三權分置”背景下農地流轉面臨的風險及其防范

段貞鋒

摘要：當前，農地所有權、承包權和經營權的“三權分置”改革正在各地全面推進，農地經營權的流轉雖有助于發展現代農業，提高土地利用率，實現土地規模經營，但土地流轉過程也引發了侵害農民權益、危害糧食安全和耕地質量嚴重下降等潛在風險，危及農村發展和社會穩定。深入挖掘風險產生原因，應從完善立法、規范政府、引導市場發展、提高農戶素質等方面著手，建立風險預警和防范機制，以有效預防和化解風險，進一步放活土地經營權，保障農地的有序流轉。

關鍵詞：“三權分置”；農地流轉；風險；糧食安全；防范機制

中圖分類號：F321.1

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2017）01-0088-04

2016年10月30日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》，提出建立規范高效的農地“三權”運行機制，進一步放活農地市場。作為農村家庭聯產承包責任制之后的又一改革創舉，農地“三權分置”政策已全面推開。但是，由于我國農地流轉尚處于探索實施階段，尚未形成成熟的流轉市場，一些潛在的風險與流轉過程相伴而生。因懼怕風險的發生而喊停這一改革措施，無疑是“因噎廢食”的行為。而對農地流轉過程中的風險進行研究，及時、有效化解各類風險，保證農地的正常流轉，成為當前農村改革與發展的重要任務。

一、農地流轉面臨的風險

農地“三權分置”的實現需要一個長期、漸進的過程。由于我國當前尚未建立統一的農地流轉服務市場和完善的市場服務體系，加上相關法律依據模糊甚至缺失，諸多風險與農地流轉過程相伴而生。

（一）農戶自身風險

1.經濟權益保障困難。農地流轉包括自發流轉和規模流轉兩種常見的形式。自發流轉指農戶將所承包的土地轉租給同一經濟組織的其他承包戶耕種，雙方約定一定的價格的情形。這種情況下土地流轉的對價一般比較低，且如果遇到自然災害導致減收或者絕收的情況，雙方容易出現糾紛，轉出方最終拿不到錢。因此，有些農戶寧愿暫時閑置、撂荒承包地，也不愿意將土地轉出。規模流轉指農戶在村組織的指導、組織下，通過簽訂流轉合同將土地轉出。農戶作為土地的轉出方、合同的一方主體，有權利決定土地轉出的價格。但我國農民大多文化水平不高，缺乏農地定價常識，對土地規?；洜I的預期收益無法估算，在合同簽訂中處于弱勢一方，在當地政府指導下達成的價格無法體現市場競爭下土地的真正價值，難以充分實現自己的經濟權益。還有一些地方政府為了追求政績，照顧當地種糧大戶，通過行政手段干預刻意壓低土地價格，導致農戶無法拿到轉出土地的應有對價，經濟權益遭到侵害。

2.大量失業，后期生計難以維持。近年來，我國農村青壯年勞動力大量流入城市，留在農村的都是年老或年幼、缺少外出技能的人，農村出現嚴重的“空心化”現象。[1]這些農村的留守人群，唯一的收入來源就是土地。在規?；耐恋亓鬓D中，這些留守人群因年齡、體力原因無法成為土地規模經營者的“勞動工人”，意味著他們從土地轉出那一刻起就徹底失業，以后的生活不再有穩定的來源加以維持。我國當前農村人均可耕地面積只有2.1畝，按這個標準計算，集中100畝土地進行規?；洜I，將導致50個農民無地可種。農村人口大多文化素質不高，不具備種地之外的其他就業技能，土地流轉將造成大量的剩余勞動力。另外，離開土地外出務工的農民，從事的基本都是體力勞動，隨著年齡的增長，終究要離開城市回到農村，土地的規?；鬓D會讓大量的回歸農民無地可耕，被迫失業。

3.入股后的“失地”“失權”風險。拿土地入股是當前土地流轉的重要方式。當前很多地方政府組織農民以自己的土地入股，共同成立股份合作組織或股份公司。作為一種投資行為，入股方式既可能給農民帶來實惠，也可能帶來無法逆轉的巨大風險。從法律意義上講，農民從將土地入股的那一天起，就不再享有土地的經營權，土地成為了公司財產的一部分，農民只能與入股的公司共享收益、共擔風險。當公司經營的好時，入股農民可以根據自己的入股份額拿到利潤分紅。一旦公司經營不善，根據我國現行法律規定，入股農民只能轉讓股份而不可退股。如果公司不幸破產，必須用公司的所有現行財產清償所欠債務，而作為公司財產一部分的土地自然難逃償債下場。

（二）耕地質量下降、非農化失控風險

土地經營者在將土地集中后，為追求短期效益，往往不尊重耕地自身的特點，對土地進行過度耕種，如大量使用化肥、農藥導致土壤酸化、板結，耕地質量嚴重破壞，產量逐年大幅下降。當這些土地經營者發現質量嚴重下降的耕地不能再滿足其經營需求時，就放棄這些被破壞掉的土地，轉而與其他地方的農戶簽訂流轉合同，繼續經營其他土地。雖然這些土地被還給農戶，但由于其質量嚴重下降，大多已經無法修復，不再適合耕種，相當于農民永遠失去了這些土地。還有一些經營者集中耕地后改變土地用途，將土地用于非農建設，如建設超標準的生產道路，修筑綠化工程，發展鄉村旅游業，或者將土地深挖用于水產養殖，農地非農化現象非常嚴重。

（三）糧食安全風險

農村土地被大量集中到部分人手中，集中土地者卻并不從事糧食生產，而是改變土地利用結構，將土地用于非農生產，導致糧食種植面積大幅下滑。這些用于其他用途的土地以后很難再回歸耕地，而耕地總面積下降必然影響糧食生產和糧食安全。一方面，部分經營者將土地集中到一起，為追求利潤最大化，通常不種植成本高、收益低的糧食作物，而改種花卉、水果、蔬菜，或者搞水產、畜牧養殖，[2]這種模式一旦普遍化，糧食產量必然大幅降低，伴隨著糧價的上漲，糧食安全矛盾凸顯。另一方面，部分規模經營者為追求利潤而急功近利，糧食種植過程中過度使用農藥化肥，甚至生產轉基因產品，導致糧食質量安全問題嚴重。

（四）社會穩定風險

土地流入方集中大量土地搞規?；洜I，需要進行大規模的投資，為了能夠收回成本，經營者希望有較長的穩定經營周期。而農戶則希望土地流轉年限較短，簽訂靈活的流轉合同，以便自己外出務工受阻時能夠隨時收回土地繼續耕種。雙方不同的利益訴求導致土地流轉容易出現糾紛，社會矛盾重重。同時，長期、大范圍的農地流轉必然導致農村土地集中化，一部分人握有大量土地，而另一部分人成為失地農民，這一趨勢無疑會加劇農村的階層分化，失地農民越來越趨于貧困化，兩個階層之間長期矛盾積累，形成社會不穩定因素。加之，農地流轉作為一種市場現象，本應由市場進行自由調節，但在當前的流轉過程中，存在太多的政府行政干預，如政府為追求政績而進行政府定價，干預雙方的自由流轉，從而招致農戶的普遍不滿。而這種不滿的長期積累，同樣會成為社會不穩定因素。

（五）政治風險

堅持農地“三權分置”是中央明確提出的重要農地制度改革措施。如果農地經營權流轉過程中出現的各種風險長期得不到控制，將危害農村的穩定和經濟發展水平，農民對中央的政策會產生質疑甚至抵觸，最終必然影響農地經營基本制度的施行。此外，農地流轉過程中一些地方政府搞權力尋租，過度干預土地流轉并從中牟利，導致農民合法權益被非法剝奪，甚至長期處于土地糾紛之中，必然引致農民對政府的不滿，降低政府權威性和公信力，長此以往，國家新一輪的農村改革將會遭遇重重障礙，難以推行。

二、農地流轉風險產生的原因

（一）法律原因——法律依據嚴重缺失

完善的立法是農地規范流轉的必要前提和依據，而我國當前農地的“三權分置”更多地存在于實踐探索和政策支持層面，還沒能真正上升到法律層面，導致實際操作中無法可依、執法無據，給農地流轉中風險的產生埋下了隱患。

1.立法的滯后甚至缺失。首先，農地經營權受讓主體資格不明。土地承包經營權性質上屬于用益物權，其特點在于其主體只能是從事農業生產經營的人，按《物權法》的這一規定，非從事農業生產經營的人不能成為土地承包經營權的主體。但在我國當前的土地流轉實踐中，部分獲取土地經營權的受讓主體根本不具備農業生產經營能力，借土地流轉之名行土地圈占之實，將集中起來的大面積土地用于其它非農業生產用途。對此現象，《農村土地承包法》停留于條文層面的“受讓方須有農業經營能力”可操作性很低，這種籠統的規定對受讓方資格基本形不成任何限制，[3]導致實務中受讓方由于經營不善而嚴重損壞土地，侵害土地承包主體的合法權益。

其次，農地流轉程序混亂，規范性差。作為我國的一項基本經濟制度，家庭聯產承包責任制的運行應當有完善的立法作為依據。隨著我國農地“三權分置”的推行，農村土地市場逐步放活，大規模農地發生流轉，而這些流轉大多為農戶自發、自由的流轉，流轉合同的簽訂、登記、評估、注銷、監督等問題均沒有配套的法律法規加以規范，特別是近年來流轉的新形式——土地抵押和入股，在入股主體資格的限制、抵押客體的確定、入股收益方式以及出現問題時的解決方式等方面立法均處于缺失狀態，這些都注定了農地流轉過程中潛藏著巨大風險。

再次，有限的立法內容規定不科學。農地的“三權分置”是指所有權、承包權和經營權三權的分置，當前我國土地流轉指的是在不改變土地所有權、承包權的前提下經營權的流轉。而《農村土地承包法》第39條“轉包或者出租部分或者全部土地承包經營權”的立法表述未能準確區分承包權和經營權。同時，農地流轉通過農戶和流入方簽訂流轉合同方式實現，在不違反國家強制法和有關政策的前提下，屬于雙方意思自治行為。而現行立法土地轉包或者出租必須“經發包人同意”的限制條件不符合意思自治原則，一定程度上阻礙了土地流轉市場的放活。

總之，我國迫切需要一部對農地流轉作出全面、科學規定的基本法律，以為農地流轉提供完善的制度依據，確保農地的穩妥流轉，消除存在的流轉風險。

2.執法力度薄弱。我國出臺了嚴格的保護耕地的相關法律法規，非法審批、占用基本農田面臨著嚴厲的法律懲罰，且中央文件多次強調嚴格土地執法，保護國家耕地。但由于當前土地流轉過程的無法可依，相關部門的監管力度不夠，以及流轉過程中部分政府部門的權力尋租，導致借土地流轉危害國家土地安全的現象長期存在，得不到有效治理。執法不嚴也“鼓勵”了土地違規流轉行為的不斷發生，危害農戶利益、社會安全和國家安全。

3.法律普及不到位。由于法律普及不到位，我國不少農民對農地“三權”缺乏了解，不能區分所有權和使用權的關系，認為土地分給誰耕種，就應該歸誰所有，該農戶就享有對自己“所有”土地的全權處分權，是否流轉、流轉給誰完全取決于農戶自己，不應當受到任何限制。一些基層干部對于國家的相關法律規定和政策知之甚少，錯誤認為集體的領導代表集體，土地集體所有就是集體領導所有，領導就有權力處分農村土地。他們為了私人利益或者為所謂的“集體利益”，誘使或者強迫農民簽訂土地流轉合同，將農地流轉給干部指定的主體經營，這種非自愿的流轉發生糾紛的風險非常大。

（二）政府原因——作為不當或不作為

1.非法利益驅動，操縱土地流轉。一些地方政府為提升當地經濟發展水平，發展現代農業，組織當地農民將土地集體流轉給部分“種糧大戶”搞規?；洜I，對于不配合政府安排的農民，則扣上妨礙經濟發展的帽子，加以為難或者懲罰，農民不得不將自己承包的土地流轉出去，部分農民因為失去土地而致生活無以為繼。還有一些地方政府因為政績需要，或者與土地流入方相互勾結，強迫農民以較低的價格將土地轉出給特定經營者，之后從該經營者處獲取非法回報，共同坑害農民利益。

2.價格評估機構缺位。農民流轉土地容易遭受權益侵害，其中一個重要的原因就是對土地的價格不能準確評估判斷。大多農民轉出土地是為了獲取眼前利益，受限于其知識水平，流轉過程中其難以對土地價格以及今后的發展趨勢做出準確的估計，不能以長期合理的合同來維持土地流轉關系的穩定存續。當農民發現自己轉出土地價格過低時，要么忍受自己經濟利益無法實現的現實，要么要求終止合同、收回土地，而這都容易造成社會糾紛。在此情況下，政府應當為土地流轉建立相應的價格評估機構，根據當地情況和有關政策對土地價格作出準確評估，確保流轉關系雙方主體簽訂一份公平合理、雙方均滿意的流轉合同，維系流轉關系的長期穩定。但當前我國尚未建立這樣的流轉評估機構。

3.流轉監管不力。土地流轉雖然以雙方簽訂合同的方式實現，但因為土地經營權自身性質的特殊性，其不能像其他普通商品一樣自由流轉，必須受到法律和政策的限制，流轉過程的監管主要依靠政府職能部門實施。由于立法缺失導致的職責不明，或者非法利益關系等原因，有關職能部門對于土地流轉不能有效監管，土地流轉處于不受限的混亂、無序狀態，存在流轉風險也就不足為奇。

（三）市場原因——市場盲目且不健全

1.流轉的盲目和無序。市場的發展對于農地流轉有著重要的影響作用，但由于市場自身的開放性和自發性，市場作用下的農地流轉關系處于極不穩定狀態。近年來，隨著我國大量農村居民進城務工，農村人口大量外流，農地大量撂荒，部分農民為實現經濟利益，將自己承包的土地轉租于其他人經營，獲取一定的經濟收益，市場效應讓其他農民紛紛效仿，將土地轉租出去換取經濟收益，土地流轉市場得以活躍。但由于城市經濟發展回落，部分農民找不到合適工作，不得不重新回到農村，要求解除簽訂的流轉合同，收回自己的土地繼續耕種，如此流轉糾紛多發。

2.農地流轉市場發展不完善。作為當前國家的重要土地政策，農地經營權的流轉不僅事關廣大農民的切身利益，更關系著國家的安全和社會的穩定。土地流轉應當作為流出方與流入方的“合同交易”行為，像其他交易行為一樣，在規范的市場下進行，在各種市場交易服務主體的幫助下完成。但我國當前還沒有完整的土地流轉交易市場，更不用說相關的交易服務機構，土地流轉大多還處于零散、自發的狀態，出現各種問題在所難免。

（四）自身原因——農戶知識及意識欠缺

1.知識的缺失。前文提到，農戶受限于自身的知識水平，欠缺必要的法律知識，不能準確把握市場發展趨勢，其在土地流轉中處于被動、弱勢的一方，很難有效維護自己的合法權益。

2.意識的缺失。土地流轉是一個復雜的過程，涉及到政府、農民、流入方等各方的利益，必須通過規范的流轉合同加以實現。而農民大多缺乏合同意識和權利意識，土地流轉具有較強的隨意性，不少土地流轉根本沒有簽訂合同，即使簽訂了合同，也大多內容簡單，格式不規范，極易引發流轉糾紛。同時，部分農民保護耕地意識欠缺，只要將自己的土地流轉出去能夠獲得相應的利潤就行，至于流入方是否將土地用于農業經營，是否在經營過程中對土地進行了破壞性耕種，都不再關心，以致部分轉出土地被大量嚴重破壞，直接危及我國耕地安全和糧食安全。

三、我國農地流轉風險的防范措施

農地流轉過程隱藏的種種風險，不僅會侵害農民自身的權益，更會嚴重損害國家和社會利益，影響糧食安全、土地安全和政治安全。為此，應采取有效的措施，及時防范和化解農地流轉過程中的風險，從而真正放活農地市場，確保農地“三權分置”的落實和農村穩定、快速發展。

（一）完善相關立法

完善的立法是規范農地流轉行為、規避流轉風險的必然前提。要做到有法可依，應當在總結我國近年來農地流轉中存在問題的基礎上，發現現行立法的不足，出臺系統規定農地流轉問題的《農村土地經營權流轉辦法》，并修改現行立法中與之不符的內容，協調形成完整的體系。

1.確保土地流轉過程中所有問題都有明確的條文加以規定。以基本法的形式對土地流轉的價值目標、基本原則、主體和客體的范圍、流轉的效力和實現方式，及土地流轉予以限制的消極要件等問題作出具體規定。如針對農地流轉中的抵押及入股問題，可以通過立法創新土地金融產品，或者設立專門基金管理農地流轉的收入，對以農地入股形式成立的企業，設定一些扶持性條件，幫助入股企業正常發展，避免因企業經營不善造成農戶失財又失業的情況發生。

2.完善農地經營權的流入、回轉機制。建立農地流出與流入的雙向轉化機制，設立農戶在土地流出一定期限內的回購經營權，以便在因失業而導致經濟困難時其可以選擇重新獲得土地，減少農戶的失業風險和生活負擔，消除因大量農民失地后又失業造成的社會安全隱患。

3.設立農地流轉風險保證金制度。風險保證金是由流轉后的農地經營者交納特定數額的金錢，用于在經營方違約損害土地或者無力支付租金時支付給農戶作為補償，減少農戶損失，確保農地安全的措施，如果流轉合同到期而風險沒有發生，則將保證金退還經營者。立法可授權各地方政府根據當地具體情況以及土地流轉的規模，確定一定數額收取保證金。

另外，法律制定后應當多在廣大農村地區進行普法宣傳，使農戶們充分了解關于土地流轉的法律規定，依法合規簽訂土地流轉合同，以避免發生土地糾紛，保護自己的合法權益。

（二）規范政府行為

應充分發揮政府在土地流轉中的積極作用，通過相應的措施，引導農地良性流轉，并對整個流轉過程進行有效監管，避免風險的發生。

第一，建立農地流轉補貼制度。按照流轉土地的面積對轉出土地的農戶發放一定的財政補貼，使農戶轉出土地時有保底收益，如此既可以調動農戶轉出土地的積極性，防止土地撂荒，使零散的農業承包地向規?；洜I的土地承包者集中，提高土地利用效益，又可以為農戶提供基本的收益保障，防止因失去土地而致農戶生活陷入困境。

第二，進一步完善社會保障制度。完善的社會保障制度能夠為社會弱勢群體提供生活救濟，從而確保其正常生活。在廣大農村地區，勞動力較弱的老人、婦女等收入水平較低，如果再失去土地這一唯一的生活來源，其生活將陷入困境，這一因素嚴重阻礙了土地的流轉。完善農村地區的社會保障制度，著力提高因失地風險而致貧困農民的生活保障水平，可以解除農民流轉土地的后顧之憂。[4]還可以將商業保險引入農村，降低突發自然災害對農地經營的巨大危害，為經營者提供保障，從而有效減少失地農民的間接損失。

第三，對土地用途進行嚴格監管。農地用途不得因流轉而隨意改變，經營權流轉應當堅守我國耕地保護紅線，在從事農業生產的主體之間進行。對于當前存在借流轉將農地改作商業或工業用地的現象，政府部門必須實行嚴格監管，防止農地流失，防止經營者對農地的掠奪式開墾，以及過量使用化肥、農藥而致土地嚴重退化的行為，有效防范農戶失地和國家糧食風險。

第四，完善流轉糾紛解決方式。土地是農民最重要的收入來源，土地權益得不到保障對農民造成的侵害是無法估量的。一旦因土地問題產生的糾紛得不到及時解決，將可能惡化為極為嚴重的社會矛盾，最終嚴重危害社會穩定。政府部門應當規范土地流轉糾紛的解決途徑，首先是對土地流轉合同進行備案，以便盡早了解土地流轉情況，預防可能出現的風險和矛盾。其次應建立便捷的農戶申訴渠道，完善農地流轉糾紛的調解和仲裁機制，通過多元化的手段徹底解決農地流轉糾紛，避免矛盾升級。

（三）引導市場發展

市場發展具有一定的自發性和盲目性，缺乏專業知識、更注重眼前利益的農戶容易受到市場的影響，看到別人將承包的土地轉租出去能夠獲利，從而效仿別人將自有土地進行轉租。當大量農戶因互相影響而轉出土地時，土地流轉市場因出現供過于求的情況，自然直接影響土地價格，進而危害農戶的經濟利益。對此，應采取措施對市場的這種自發性和盲目性進行一定的規制，引導農戶作出合理的決定。

對于規模較大的土地流轉，可以參考國有建設用地的市場定價機制，組織一定數量的土地競租者進行投標，通過競價的方式實現土地的合理定價，充分保護農戶的權益。公開的土地競價程序能夠減少土地定價過程中權力尋租的機會。

我國尚未建立完整的農地流轉市場，配套的農地流轉服務體系也不夠健全，造成農地流轉市場較為混亂。應當及時建立專門機構，或由現有的特定機構負責對當地土地流轉相關信息進行收集，在轉出農戶和轉入需求方之間進行聯系和協調，在雙方自愿的基礎上，盡量組織土地的規?；鬓D，避免土地的單個小面積流轉。這樣既能更好地實現農戶的經濟利益，也能夠更加充分、合理化利用土地，發展現代農業，提高生產效率。該機構還應承擔流轉土地的價格評估責任，調整因雙方信息不對稱和市場自身造成的不合理對價。另外，土地經營權性質的特殊性決定了，土地流轉在雙方的意思自治之外還要受到國家政策等的一些約束，該機構還應對土地流轉合同進行審查，對于不違背國家政策和法律的流轉合同進行審批，反之則直接否決該合同的效力。最后，還應當對土地流轉之后的經營活動進行監管，防止因違規改變土地用途或經營不善導致的土地質量下降或永久性損壞，確保土地質量，降低土地安全風險。

（四）提高農戶素質

一是提高農戶專業知識。向農戶提供學習機會，鼓勵其積極學習相關法律知識和國家有關政策，對土地價格及未來發展趨勢有較為清楚的了解和準確的把握，從而能夠經過權衡，作出對自己最為有利的選擇。如此其在土地流轉時能夠享有定價權，合理商定土地流轉對價，也能避免流入方借信息優勢侵犯其權益。二是培養農戶的合同與維權意識。加強對農戶的普法宣傳，使農戶全面理解農地經營權流轉的法律性質。土地流轉是土地流出方與流入方雙方主體的合意行為，應當通過規范的合同形成、變更或終止雙方的土地流轉權利義務關系。政府可以為農戶提供土地流轉示范合同，強化雙方的合同意識，通過簽訂格式規范的流轉合同將雙方主體，流轉土地的位置、面積、價格、期限、用途以及合同到期后的處理等內容明確加以約定，[5]減少因雙方約定不清出現土地糾紛的風險。如果任何一方違反合同，另一方應當通過法律途徑追究對方的違約責任，維護自己的合法權益。

參考文獻：

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[4] 常偉，李夢.農地大規模流轉中的風險及其防范化解[J].湖南社會科學，2015，（5）.

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【責任編輯： 張亞茹】