我國土壤污染防治的立法構建

劉曉霞

(東北農業大學，哈爾濱 150030)

我國土壤污染防治的立法構建

劉曉霞

(東北農業大學，哈爾濱 150030)

土壤是重要的自然資源，是人類賴以生存的物質基礎，對土壤不合理的開發和利用，致使土壤質量不斷惡化，我國土壤污染狀況已經嚴重影響到農地質量，食物鏈安全，乃至國民健康，更為嚴峻的是威脅到生態安全。土壤污染的現狀使我們不得不馬上采取措施積極應對，否則，我們的環境無法安身，我們的生活猶如無源之水，無本之木。我國目前土壤污染防治的立法存在滯后性，不具操作性，法律制度缺失等問題，在將來的立法中，確立防治土壤污染，保護生態安全的立法目的，采用以土壤污染的治理和修復為主要內容，兼顧預防的立法模式，確立一系列土壤污染防治的法律制度來解決問題。

土壤污染；生態安全；土壤防治

一、我國土壤污染現狀

土壤作為環境系統的最基本要素之一，是人類生產和生活的必不可少的資源，因此，成為環境保護的重要對象。工農業生產以及固體廢物處置等種種因素使我國的土壤污染形勢日益嚴峻，根據《全國土壤污染狀況調查公報》，全國土壤總超標率達16.1%；從土地利用類型看，耕地、林地、草地土壤污染較嚴重，重污染企業及周邊土壤以及采礦區土壤污染嚴重；從污染物構成看，鎘、鎳、砷成為最主要的污染物①2014 年4 月17 日環境保護部《 國土資源部全國土壤污染調查公報》。?？傮w來說，土壤污染形勢不容樂觀，部分地區污染嚴重，污染超標率比較高，污染種類較多，以無機物為主，有機物次之，耕地、工業和礦區廢棄地污染比例較高，污染問題尤為突出，嚴重影響我們的生活。

同大氣、水、固體廢物相比，土壤環境的多介質，多界面，多組分決定了土壤污染的復雜多樣性。具體特點如下：第一，具有隱蔽性。土壤污染后，擴散緩慢，難以察覺，我們無法及時發現，只能通過各種量值的測定，所以，很多人都是飽受污染之害后，生病才知曉根源。第二，具有累積性。土壤的屬性決定了進入土壤的污染物不容易被分解吸收，同時易于累積，長時間的累積導致污染物含量超標。第三，土壤污染具有區域性。污染物在土壤中難以遷移、擴散和稀釋，因此土壤污染通常分布不均勻，區域性污染特征顯著。第四，具有不可逆性。重金屬等化學物質引發的污染很難消除，這種不可逆性導致治理難度加大，僅靠土壤自身的能力是不夠的，還需要換土、淋洗等，土壤中的有機物需要較長時間才能降解。第五，治理難度大。土壤污染的治理僅靠切斷污染源是無法實現的，修復成本比較高，修復周期比較長，是一項系統工程。除農業用地外，許多工礦區、城市用地也不同程度地存在土壤污染[1]。土壤污染的嚴峻形勢已經危及人的身體健康和生態安全，成為實現各方面可持續發展的障礙。許多發達國家上個世紀八九十年代已經進行了適應本國國情的土壤污染防治立法。我國也應盡早開展土壤污染防治的立法工作，更好地保護我們的土壤環境，人民得以有安身立命之所。

二、我國現行的土壤污染防治法律

目前，涉及土壤污染的法律主要從以下兩個方面入手:其一，從土地的合理利用角度;其二，從環境要素角度進行立法。

首先，《中華人民共和國環境保護法》從宏觀的角度，對各種資源予以保護，進而推進生態文明建設，促進經濟可持續發展，企業和社會對環境負有保護義務，規定了環境義務主體?！吨腥A人民共和國土地管理法》從土地利用角度進行規范，并沒有從土壤保護角度對土壤的合理使用進行規范，《中華人民共和國農業法》從農地作為自然資源的角度加以保護，實現農業的可持續發展?！端帘３址ā窂乃Y源、土壤兩個角度進行資源保護，改進生態環境，保持耕地的可持續利用。

其次，作為環境要素的水、大氣、固體廢物都會對土壤產生影響，因此，相應的立法對土壤環境的保護也有其存在的價值，水、大氣受到污染，固體廢物處理不當會長期危害土壤安全。無論水、大氣、固體廢物以及其他有毒有害物質的立法都是從進行安全規劃，制定排放標準，確定監督機制，規范治理措施等方面入手的 。

這些法律、法規、規章僅僅在以下幾個方面發揮作用，主要體現在農業環境保護，農地污染防治方面，很少涉及工業用地，礦區土壤污染方面。作為生態要素，僅僅從防止三廢污染角度進行立法，防治因污水、廢水、廢氣的不合理排放及處理，不規范處置固體廢棄物、有毒有害物質而對土壤造成污染?，F行立法不能從根源上預防土壤污染，不能提出治理污染土壤的切實可行的措施，對土壤污染防治的實際需求來說，現行立法還有很多不足之處，亟待完善。主要體現在：

第一，立法不成體系。目前我國關于土壤污染的法律法規都散見在其他的法律法規中，往往一部有關的法文件中只有幾個相關的法律規范。這使得土壤污染的防治無法系統有效地進行[2]。作為生態要素之一，幾乎所有的污染都可以進入土壤，污染源來自多方面，因此，零散的規定無法解決問題，需要從全局角度出發，綜合立法。

第二，立法的滯后性。我國土壤污染防治立法上存在許多空白，《環境保護法》關于土壤污染防治只有原則性、指導性規范。目前執行的《土壤環境質量標準》(1995)不適應實際需要，一是土壤標準過于統一，缺乏工業、居住、采礦的標準；二是污染物種類的規定不規范，缺少有機污染物種類；三是制定現行標準未充分考慮土壤對生物受體的毒性效應，期待《土壤環境質量標準》征求意見稿早日面世。同時《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國農業法》、《中華人民共和國基本農田保護條例》這幾部法律法規的立法目的已經不能對土壤污染進行預防和治理，雖然有些先行試點的條例、辦法、綱要，但是級別低，需要在法律層面加以確定。我們需要從保護生態環境，防治土壤污染的角度出發，以現有地方立法為依托，構建《土壤污染防治法》，修改不適應現實需求的法律法規，遵循防治結合，因地制宜的原則進行立法。

第三，現有法律操作性不強?，F行立法只是概括性地規定“防止土壤污染”，“改善土壤環境”，關于如何采取措施預防污染，對污染進行治理，沒有明確具體的規定。比如《土壤環境質量標準》規范的標準過于統一，種類不全，沒有根據地塊細化，不同污染指標的地塊適用不同的質量標準，采取不同的治理對策。

第四，法律規范缺乏協同性?！锻寥牢廴痉乐畏ò?建議稿)》規定國務院環境保護主管部門統一監督管理，政府國土資源、農業、住房、城鄉建設、工業對土壤污染防治工作實施管理。遺憾的是，這種統一監督管理與分級分部門監督管理相結合的管理體制，仍然存在部門協調問題[3]。

第五，基本法律制度缺失?，F行立法的土壤污染防治基本制度規定得比較零散，不系統，不健全，如土壤污染區域劃分，土壤污染防治風險評估，土壤污染整治修復，土壤污染法律責任等。這些基本制度的缺失使得土壤污染防治工作無法有效展開，需要在立法內容中建立健全相關的制度。

三、發達國家土壤污染防治法律制度

(一)美國的連帶環境責任制度

80年代出臺的《綜合環境反應、賠償責任法》，主要針對土壤污染后的責任認定，明確一系列包括危險物質處置設施報告義務、治理職責分配、消除危險的司法保障等內容[4]。該法創設了一個規模龐大的信托基金處理土壤及地下水污染，也稱作《超級基金法》。根據《超級基金法》，政府有權要求不動產污染者、所有者和使用者治理土壤污染，或者支付土壤污染治理的費用，由聯邦環保局選出需要優先治理的場地列入“國家優先名單”，然后分析該場地的危險程度，再確定清理方案，永久修復污染場地。同時該法的特色在于，對整治和修復義務規定了嚴格的無限連帶法律責任，當事人不管有無過錯，任何一方均應當連帶承擔全部治污義務。超級基金制度的實施，一方面在于促進危險廢棄物場地的清除和修復，另一方面對污染者產生了巨大的震懾作用，為源頭控制污染作出巨大貢獻。

在此基礎上，美國又制定了棕色地塊法案。對“棕地”管理進行了系統化的規范，形成自己的標準體系，在技術層面為棕色地塊的治理提供了充分的保障，為污染地塊的清除和再利用提供了有力支持?！白厣貕K”的法案規定了稅收、政府的補貼作為治理土壤的基金來源，棕色地塊修正法案闡明了污染的責任人和非責任人的界限，并制定了污染地塊的評估標準，為促進棕色地塊再開發利用提供了保障[5]。

新疆位于歐亞大陸中部，其擁有的特殊的地理位置、自然、獨特的環境和悠久的歷史文化背景創造了豐富自然景觀、璀璨的古代文明與民族風情。從近些年新疆旅游景區的發展可以知道，新疆A級景區數量越來越多了，等級越來越來提升了，發展的勢頭越來越來良好了，地區特色優勢與旅游景區功能結合起來，也呈現出穩步地，快速地發展趨勢。2017年12月，新疆A級旅游景區總數量已達到了297個，其中5A旅游景區9個，4A級旅游景區65個，3A級旅游景區100個，2A級旅游景區110個，1A級旅游景區13個。豐富多彩的旅游資源，為新疆旅游業發展提供得天獨厚的條件。

(二)日本的土壤污染對策區域制度

日本通過《農業用地土壤污染防治法》，建立了由預防對策和治理對策構成的土壤環境保全體系，該法規定：日本實行農用地土壤污染對策區域、特別地區制度。該法還就對策區域的劃定、變更、污染的調查作了明確的規定，確定了土壤污染調查制度，對調查區域設定評定標準，及超標后的相應修復措施、確定適格的調查機構、援助措施、上報制度、懲戒措施等做出了規范。2002年頒布《土壤污染對策區域法》，這兩部法律規定了土壤污染的修復和風險預防機制，對土壤污染問題的改善起到重要的制度保障作用。

除此之外，日本還在重金屬、有毒有害化學物質污染方面進行了土壤保護立法，規范了重金屬污染檢測及修復，開展了農田土壤中鎘、銅、砷的監測，并對超標土壤修復，對不適宜的地塊做出相應的干預。檢測對象有所擴充，1994年追加三氯乙烯等15項監測指標。2001年再追加氟和硼2項監測指標。擴大污染防治范圍，將土壤污染防治從農村擴大到城市。同時，對水污染進行相應立法，對土壤資源提供了綜合性保護。

(三)德國的預防風險原則

《德國聯邦土壤保全法》從保護土壤機能的角度確立了預防原則，在條文中規定相應措施保障該項原則的實施，其他領域的法律關于土壤保護的立法所產生的間接結果，體現了立法目的所倡導的預防性價值。聯邦與各州政府法律對土地使用者預防風險的措施及強制性義務做出了規范，對施加于土地上的各種材料進行安全評估，動態適時監測土壤以及對土壤進行風險評估等作了規定。如何對清除污染進行調查和規劃以及誰對此負責，賦予行政機關權限更具可操作性。

德國立法上尤為重視污染地塊的修復和再利用，最關鍵的一點是強調在土壤利用中的循環思想和預防性的土壤保護[6]。預防性土壤保護旨在保持土壤的自然功能、不是土壤本身，以期形成一種可持續的自然生態循環，確保一種統一的數據調查和處理系統，該系統能研究土壤的地區復雜性，對土壤信息進行宏觀調控。立法除了強調土壤的使用功能外，也強調了土壤的自然功能，確定了部分極限值，起到了對土壤的預防性保護作用。

四、我國土壤污染防治的立法構建

(一)立法目的的確立

立法目的是立法者對法所要追求的價值最直接最明確的表達[7]。環境立法永遠是出于環境保護優先還是經濟發展優先的博弈之中，可持續發展作為妥協與平衡的產物為各國所接受，但根本目標仍然是保障公眾安全。因此，在土壤污染防治立法目的的構建上，我們仍然要堅持對于直接目的與間接目的的區分，直接目的仍然是防治土壤污染，保護生態安全，進而達到土地的可持續利用，最終保障人體健康。因而，我國土壤污染防治法的立法目的可以概括為：以科學發展觀為指導，防治土壤污染，保護生態安全，保障人民健康和保護土壤資源的可持續利用，為追求人和土壤的和諧為最終目標制定本法[8]。

(二)立法模式的選擇

重新梳理現有的法律，為了滿足對土壤污染防治的需求而對多部現行法律進行修改，很難列入立法規劃，因為現行法律數量多，種類多，修改成本較大且成效甚微。當前立法存在主要弊端是基本法律制度的缺失，現有法律的分散性和不系統性很難解決這個問題，同時土壤污染的特點決定了治理周期、危害對象、程度、方式的差異性，進行專門立法才能從根本上解決問題，需要把土壤作為一種生態環境要素制定土壤污染防治法。

土壤污染防治立法的內容主要包括預防和治理，針對二者是單項立法還是兼而有之進行立法，學者見仁見智，筆者認為，我國土壤污染防治立法應以土壤污染的治理和修復為主要內容，兼顧預防，這樣能夠提高立法效率，具有可操作性，適用性。

(三)法律制度的構建

1.健全土壤污染調查及風險評估制度。在已經展開的土壤污染現狀的調查基礎上，確定污染地塊評定標準，分類標注地塊污染程度，借鑒美國污染地塊名錄制度，建立污染地塊名錄，確定土地用途，污染嚴重的地塊要改變用途，比如耕地轉為工業用地，未污染土地加以保護，污染土地進行監管。各地污染調查方法不統一，要進一步提高調查精度，調查點位設置，調查主體，調查程序進一步加以規范。對規劃使用的土地進行土壤污染的風險評估，評估通過的進行開發利用，借以預防土壤污染發生的風險。

2.建立土壤整治修復制度。我國土壤污染修復問題基本沒有立法規定，針對已有的大量污染地塊，土壤修復制度的建立尤為重要。應有針對性地制定各種污染場地的監測和修復技術規范，根據土地的不同功用制定污染認定標準，以及修復評價標準。在控制新增污染的前提下，分類別、分用途、分階段進行治理，逐步減少存量污染。立法中應確立修復的主體，修復基金來源，修復評估與鑒定，修復資質等方面的內容。對于基金的來源除了稅收、可以開展綠色貸款，推廣土壤修復技術，使之產業化，同時，可以通過保險制度為土壤污染修復儲備基金。結合污染者付費，受益者分擔原則進行污染修復。提倡清潔生產，預防和減少污染。

3.建立土壤污染防治監督管理制度。土壤污染問題，出現多頭管理，每個部門都管一點，涉及責任時都退后，且有相互扯皮現象。借鑒日本的做法，綜合地推進和調整環境行政政策的權限統一在環境廳之下，但對于公害發生源的具體控制權限的行使，根據法律賦予都道府縣知事的權限。地方各職能部門的分工協作成為環境治理的關鍵，因此，在地方土壤污染防治管理中，有必要更多地賦予各級地方政府協調功能，并由地方行政負責人直接向國家環保部負責[9]

4.健全公眾參與制度。數據掌握者應當建立公眾參與調查和評估的機制，使公眾真正了解土壤利用和保護的現狀，增加社會對土壤污染問題的關注，人民群眾可以作為監督員，參與到土壤污染預防工作中，對排污行為進行舉報，提起公益訴訟，這樣才能有效打擊排污行為，保護土壤的生態安全。

5.健全土壤污染的法律責任。 我國的法律責任劃分不夠合理，無法解決歷史遺留的污染問題。參考美國超級基金的管理模式，設立我國的污染整治專項基金，土壤污染遵循誰污染誰治理的追責原則。對污染自然人予以終身追責，確定責任主體上，應借鑒“潛在責任人制度”，以“污染者付費”原則為指導，結合“受益者負擔”原則，來確定土壤修復責任人和修復經費的分攤方式[10]。

[1]王虹.國外土壤污染防治進展及對我國土壤保護的啟示[J].環境監測管理與技術,2006，(5).

[2]王樹義.關于建議制定《中華人民共和國土壤污染防治法》的幾點思考[J].法學評論,2008，(3).

[3]王京歌，鄒雄.生態文明理念下我國土壤污染防治法律制度的構建[J].行政與法,2016，(2).

[4]張輝.美國環境法研究[M].北京：中國民主法制出版社，2015：357-378.

[5]姚慧娥.美國《超級基金法》中環境法律責任分析及對我國環境立法的啟示[J].能源與環境,2008,(3).

[6]秦天寶.德國土壤污染防治的法律與實踐[J].環境保護,2007，(10).

[7]肖萍，張寶.論我國土壤污染防治的立法構建[J].南昌大學學報(人文社會科學版),2009，(6).

[8]王樹義.關于建議制定《中華人民共和國土壤污染防治法》的幾點思考[J].法學評論,2008，(3).

[9]邱秋.東亞東南亞土壤污染防治法評析[J].當代法學,2008，(3).

[10]蔣莉.美國超級基金制度及其實施[J].油氣田環境保護，2005，(3).

[責任編輯:劉慶]

D912.6

A

1008-7966(2017)06-0095-03

2017-06-29

劉曉霞(1977-)，女，黑龍江哈爾濱人 ，講師，法學碩士。