不斷完善我國普惠金融體系

白鶴祥

我國普惠金融發展十年來取得了重大進展，多層次的普惠金融供給體系基本形成，弱勢群體金融服務不斷提升，金融服務覆蓋率明顯提高，互聯網金融、移動金融等新型金融業態成為普惠金融發展的新生力量。然而，金融排斥問題仍在一定程度上存在?！笆濉逼陂g，建議加強普惠金融發展頂層設計；構建普惠金融指標體系；利用數字技術推動普惠金融發展；加強金融知識普及和金融消費者教育；建立差別化監管制度，引導各類金融機構主動提供普惠金融服務。

一、中國普惠金融取得重大進展

一是多層次的普惠金融供給體系基本形成。目前我國金融業逐步形成了商業性金融、開發性金融、政策性金融、合作性金融相互補充、相互協作的金融組織體系。城市商業銀行、農村商業銀行、農村合作銀行和村鎮銀行等中小金融機構發展迅速，金融供給主體的多元化、差異化大大增加了金融服務的有效供給。統計資料顯示，截至2015年末，全國共有133家城市商業銀行、859家農村商業銀行、71家農村合作銀行、1373家農村信用社和1311家村鎮銀行；民間資本逐步進入銀行業，第一批試點5家民營銀行全部獲批開業，形成了銀行業競爭新格局；全國共有小額貸款公司8910家以及銀監會批準設立的農村資金互助社49家，多業態的中小微金融組織不斷發展，進一步細分了金融服務領域。

二是弱勢群體金融服務不斷提升。近年來，人民銀行在實施穩健貨幣政策的同時，更加注重窗口指導和信貸結構調整，鼓勵和引導金融機構更多地將信貸資源配置到“三農”、小微企業等重點領域和薄弱環節。2015年末，我國金融機構本外幣涉農貸款余額為26.4萬億元，增長11.7%，占各項貸款的比重為27.8%；本外幣農村貸款余額21.61萬億元，增長11.2%；農戶貸款余額6.15萬億元，增長14.8%；小微企業人民幣貸款余額17.39萬億元，增長13.9%，比同期大型和中型企業貸款增速分別高2.7個和5.3個百分點；新增小微企業貸款占同期企業新增貸款的38.1%，比同期大型企業和中型企業增量占比分別高3.7個和10.6個百分點。

三是金融基礎設施建設不斷完善。人民銀行持續推動金融機構改善農村支付服務環境，在農村發放銀行卡、布放轉賬電話、推廣小額助農取款服務、建立農村繳費服務站，有效地將金融服務引進村、落到戶，較好地破解了農村沒有金融網點、村民難以享受金融服務的難題。截至2015年末，我國農村地區擁有助農取款服務點99.75萬個，覆蓋村級行政區53.49萬個，村級行政區覆蓋率超90%，村均擁有量為1.8個。全面推進中小企業和農村信用體系建設，接入系統的機構數量覆蓋全國信貸市場。截至2014年底，企業和個人征信系統分別接入金融機構1724和1811家；為小貸公司、融資性擔保公司和村鎮銀行等小微機構開辟互聯網接入征信系統新渠道，2014年新增接入企業和個人征信系統的小微機構分別為982家和1032家；為1969萬戶企業和組織、8.57億自然人建立了信用檔案，其中包括250萬戶小微企業和1.6億農戶。

四是金融服務覆蓋率明顯提高。根據IMF對全球191個經濟體的金融可獲得性普查（Financial Access Survey，FSA）結果，2014年我國商業銀行網點密度處于國際中游（第89位），ATM密度（每千公里數量）處于上游（第38位）；每千成人中在商業銀行有存款和每千成人中從商業銀行借款的人數處于國際上游（分別為第69位和22位）。世界銀行《全球金融包容性數據庫》數據顯示，中國的賬戶普及率在2011～2014年間有顯著增長，由64%上升至79%，擁有賬戶的成年人增加了1.8億；在最貧窮的40%成年人中賬戶普及率上升了26個百分點，而在最富裕的60%成年人中只上升了8個百分點。

五是金融消費者權益保護體系初步建立。2011年以來，“一行三會”相繼了成立了金融消費權益保護機構，積極探索金融消費權益保護模式，開展形式多樣的金融知識宣傳和教育活動，不斷提高人民群眾的維權意識、風險防范意識和自我保護能力。人民銀行建立了以“金融消費權益保護信息管理系統”為主干、“www.12363.org金融消費權益保護互聯網站”和“12363金融消費權益保護咨詢投訴電話”為兩翼的金融消費權益保護信息管理平臺，快速有效處理金融消費者投訴；每年在“3·15國際消費者權益日”和9月“金融知識普及月”期間組織開展不同主題的金融消費者知識宣傳活動，持續加強金融消費者教育，全面推動提升金融消費者素養。

六是互聯網金融、移動金融等新型金融業態成為普惠金融發展的新生力量。我國互聯網和移動通訊技術的日益成熟和廣泛使用，尤其在農村地區的快速普及，為互聯網金融發展提供了基礎條件和市場空間。2015年末，中國網民規模達6.88億，互聯網普及率達到50.3%，其中農村網民數量占比28.4%。從互聯網介入使用設備情況看，手機上網使用率最高，為90.1%。截至2015年末，農村地區網上銀行開通數累計3.56億戶，當年業務筆數105.46億筆，金額150.44萬億元；手機銀行開通數累計2.76億戶，當年業務筆數31.49億筆，金額13.68萬億元；電話銀行開通數累計1.81億戶，當年業務筆數2.49億筆，金額4429.26億元。

二、金融排斥制約了普惠金融發展

金融排斥是世界各國普惠金融發展面臨的普遍問題。我國金融排斥現象主要表現為以下幾個方面：

機會排斥（access exclusion），是指由于地理位置偏遠導致部分社會群體沒有機會享受金融服務。我國幅員遼闊，地貌復雜多樣，大部分農村分布在偏遠地區，基礎公共服務設施建設落后，導致農村地區金融機構種類單一且數量不多，保險類和證券類機構很少或幾乎沒有在廣大農村地區設立經營網點。從銀監會發布的《2012農村金融服務圖集》和相關數據來看，全國農村地區銀行每萬人網點覆蓋度為1.3個，有15個?。ㄊ校┺r村地區的銀行網點覆蓋度低于全國平均水平，其中西部地區?。ㄊ校┯?個，分別是廣西、四川、貴州、云南、甘肅、寧夏和重慶。北京、天津、上海和重慶市城鎮地區每萬人網點覆蓋度是其農村地區的2.1～3.3倍。這反映出我國金融排斥的層次分布特征：西部欠發達地區金融排斥程度高于東部發達地區，農村金融排斥程度高于城市。

市場排斥（marketing exclusion），是指金融產品銷售和市場定位將部分社會群體排斥在金融服務之外。除了少數農村金融機構從事或者代理債券及保險類金融產品業務之外，涉農金融機構的業務市場定位和營銷取向在逐漸從農村轉向城市，在服務對象方面也是重點開發城市優良的大客戶、行業壟斷性客戶、城鎮高收入群體客戶，貸款投放也從以農業為主轉變到了以工商業為主。即便是在大多數地區保留了縣級分支機構，但由于實行嚴格的貸款權限控制，這些分支機構普遍只存不貸，農村金融市場的嚴重萎縮甚至是“空洞化”，直接削弱了金融支持農村經濟發展功能?！笆濉逼陂g，我國農村（縣及縣以下）貸款增速持續下滑，五年增長率分別為24.7%、19.7%、18.9%、12.4%和11.2%?！吨袊彝ソ鹑谡{查報告2014》數據顯示，無論是家庭股票賬戶持有比例（11.1∶0.4）、家庭基金持有比例（5.6∶0.4）、家庭債券持有比例（0.9∶0.2）還是家庭銀行理財產品持有比例（3.4∶0.2），城鎮均遠高于農村。

條件排斥（condition exclusion），是指一些特定的金融限制條件將部分社會群體排斥在金融服務對象之外。由于貸款農戶少，農村金融機構不僅沒有建立起全面、系統的農民個人信用檔案，而且農民也難以提供證明自己信譽和還款能力的有效資信；在農民缺乏可抵押的資產（即便是抵押的房屋，也難以處置變現）的情況下，金融機構即便向農民發放擔保貸款，農村中也很難找到有擔保能力并愿意為農民貸款承擔保證責任的擔保人。小微企業融資困難的一個重要原因則是企業的相關財務指標、信用指標和盈利指標不符合銀行授信條件，難以獲得銀行的抵押貸款。在直接融資渠道方面，國外普遍通過風險投資市場、創業板市場來為中小企業提供融資服務。但在我國，創業板更多的是針對高科技性質的中小企業，且市場準入門檻較高，大量小微企業無法滿足其基本要求。在這種情況下，內部融資和尋求民間金融資本成為小微企業的主要融資方式。民間融資的成本很高且風險較大，使得廣大小微企業依舊難以擺脫金融排斥的現狀。

價格排斥（price exclusion），是指難以負擔的金融產品價格將部分社會群體排斥在金融服務之外。農村金融機構對農戶的金融需求具有較強的價格排斥。比如，在人民銀行放寬對農村信用社的貸款利率上限后，不少地區農村信用社往往將貸款利率一浮到頂，大部分地區農村信用社執行上浮利率的貸款比重在90%以上。顯然，如果農戶急需獲得貸款，只有支付自己不愿甚至是無能力承受的資金價格。根據人民銀行某分行對轄區101家農村信用社的調研，2011～2014年農戶貸款平均利率分別為10.52%、10.51%、10.32%和10.11%，分別高于本省金融機構同期全部貸款平均利率2.58個、2.35個、2.89個和2.52個百分點。

自我排斥（self-exclusion），是指由于害怕被拒絕或者由于心理障礙而導致部分社會群體將自己排斥在正規金融服務范圍之外。根據《中國家庭金融調查報告2014》有關數據，全國家庭的正規信貸可得性為41.1%，城鎮家庭正規信貸可得性為51.7%，農村家庭僅為27.3%。家庭需要生產經營貸款但未申請的原因，農業、工商業家庭中因估計貸款不會被批準而沒有申請的比例最高，分別為59.2%、46.7%；覺得申請過程麻煩而未申請的家庭占比次之，分別為24.3%、34.9%。不難發現，對獲得貸款信心不足是導致有貸款需求家庭未申請貸款的首要原因，貸款過程繁瑣是影響貸款意愿的第二重要原因。民間借款成為家庭負債的主要來源。在家庭負債結構中，超過60%的家庭選擇了民間借貸，其中農村家庭參與民間借貸比例達43.8%，高于全國平均水平（34.7%）和城鎮水平（27.2%），反映出了我國家庭尤其是農村家庭金融抑制嚴重，民間借貸成為家庭融資的補充渠道。

三、未來我國普惠金融發展的重點

一是加強普惠金融發展頂層設計?！锻七M普惠金融發展規劃（2016—2020年）》的出臺，確立了未來5年我國推進普惠金融發展的指導思想、基本原則和發展目標，在普惠金融發展史上具有里程碑意義。從相關國際組織和其他國家的經驗看，在國家層面構建普惠金融戰略規劃的同時，還專門成立了“普惠金融委員會”或在中央銀行內部專門設立普惠金融部門。目前我國沒有建立相應的組織領導體系，推進普惠金融的職責相對比較分散，缺乏有效的制度法律體系和協調溝通機制。對此，應深入推進金融改革，構建普惠金融組織框架的頂層設計，明確普惠金融發展的長遠目標，完善相關法律法規，消除制度障礙，構建“全覆蓋、低成本、可持續”的普惠金融體系的建設藍圖。

二是構建普惠金融指標體系?？陀^評價普惠金融發展進程是制定政策和推進工作的基礎。許多國家和國際組織積極研究設計全球層面的普惠金融指標，比如IMF、普惠金融聯盟（AFI）、芬瑪克信托（FinMark Trust）等主要從正規金融服務的可獲得性、使用情況等維度設計普惠金融指標；世界銀行開發了全球普惠金融核心指標，從銀行賬戶使用以及儲蓄、借款、支付、保險等方面來評估和監測普惠金融情況。我國應積極借鑒國際經驗，建立跨部門工作組，在整合、甄選目前普惠金融管理數據的基礎上，設計形成包括普惠金融可得情況、使用情況、服務質量的統計指標體系，及時、動態地反映我國普惠金融發展情況。同時，鼓勵各地從實際出發，根據當地特色增選指標，建設更加全面、豐富的普惠金融指標體系。

三是利用數字技術推動普惠金融發展。隨著我國移動互聯網技術的快速發展，通過數字手段提升金融服務的可獲得性成為我國普惠金融發展的新方向。截至2015年末，中國手機用戶總數達13.06億戶，其中移動互聯網智能終端設備活躍數達8.99億，而且繼續保持迅速增長態勢?！笆濉睍r期，應進一步重視數字技術在金融服務中的應用，積極推動數字普惠金融發展。鼓勵金融機構與互聯網企業開展合作，豐富數字金融產品，創新普惠金融服務方式，探索運用互聯網技術手段開展遠程客戶授權，實現貸款的線上申請、審批和放貸。同時，借鑒國際經驗，研究制定數字普惠金融的監管標準，實現普惠金融發展與金融風險防范的均衡性。

四是加強金融知識普及和金融消費者教育。國際金融危機的教訓使世界各國（地區）和國際組織意識到開展金融消費者教育的重要性，很多國家設立專門的金融教育機構，組織專門力量，通過多種方式開展金融知識普及和教育工作。如英國2010年成立消費者金融教育局（一年后更名為貨幣咨詢服務公司），獨立、系統、全面地組織開展消費者教育工作?？梢越梃b發達國家或地區的做法，成立專門機構負責金融消費者教育，制定金融知識普及國家戰略。制定完整的金融消費者教育體系，將金融知識教育納入義務教育課程內容，作為高中、大學選修課程。針對不同人群，開展有針對性的金融教育，特別是特殊弱勢群體和生活貧困人群，幫助他們選擇合適的方式合理支配收入。

五是建立差別化監管制度。營造一個讓金融機構實現商業可持續的政策環境，是普惠金融發展的重要前提。國際上呼吁建立“比例監管”（Proportional Supervision）體系，也稱“分類”或“有差別”的監管框架。我國為支持普惠金融發展，在現行金融監管和宏觀調控政策中已經設計了一些差異化扶持措施，但是，針對目前欠發達落后地區和社會薄弱環節金融服務不足的情況，監管部門還應積極探索普惠金融差異化的監管技術和制度，在金融機構準入條件、注冊資本、銀行信貸規模限制、存款準備金率、再貸款利率、信貸產品貼息水平、資本市場上市融資條件、政策性農業保險、針對特定產品和服務（如小微企業和“三農”）等方面考慮建立更加帶有傾斜性安排的“特惠機制”，通過寬嚴相濟的差別化監管，引導各類金融機構主動提供普惠金融服務。

責任編輯、校對：楊振峰