地方政府債務置換對商業銀行影響路徑與效應分析

賈修斌

摘 要：本文通過分析地方政府債務置換對商業銀行的影響效應，認為債務置換在對銀行造成短期沖擊的同時，還會從根本上轉變地方政府的融資行為和融資方式，進而長期影響銀行的發展模式。面對上述影響，一方面在地方債務置換制度安排上要盡量緩沖對銀行經營的短期沖擊；另一方面銀行應主動突破自身對政府融資平臺的路徑依賴，不斷優化信貸資源配置，探索內生增長新模式，實現轉型升級

關鍵詞：債務置換；信貸資產證券化；期限錯配

中圖分類號：F830.92 文獻標識碼：B 文章編號：1674-0017-2017（1）-0081-03

一、地方政府債務置換情況

根據中國債券信息網公開信息統計，截至2016年6月末，自地方政府債務置換開始以來，全國34個省市已累計發行地方政府債券74010億元，其中用于存量債務置換58868億元，占比79.54%；新增債務15142億元，占比20.46%。從發行方式看，采用公開招標方式發行56943億元，占比76.94%；采用定向承銷方式發行17066.8億元，占比23.06%。從發行期限看，發行期限以5年期和7年期為主，二者合計占比56.42%。從發行利率看，定向發行利率明顯高于公開發行利率，但基本維持在發行日前1 至5 個工作日相同待償期記賬式國債收益率平均值上浮15%左右，進入2016年不管是公開發行還是定向發行，平均利率較去年同期均有所下降。

二、地方政府債務置換對商業銀行影響路徑分析

商業銀行作為地方政府債務置換過程中的重要參與主體和利益主體，其在整個地方債務置換過程中受到的影響可以分為以下四個階段。

第一階段：銀行部分平臺貸款“信貸資產證券化”。地方債務置換本質就是政府融資平臺貸款的“信貸資產證券化”，即將非標準化的銀行貸款轉化為標準化、可質押、可流通的債券。反映到銀行主要指標上就是監測平臺貸款項減小，債券投資增加。

第二階段：銀行短期利潤下降的同時信貸資產質量提升。由于發行債券平均收益率低于同期限平臺貸款利率，債務置換在短期內會降低銀行的資產收益和當期利潤。但同時債務置換減少了融資平臺等高風險資產規模，緩釋了商業銀行承擔的信用風險，抑制了不良貸款率上升，提高了信貸資產質量。

第三階段：提高銀行資本充足率和流動性。根據《商業銀行資本管理辦法》規定，銀行對公共部門實體債權的風險權重為20%，對一般工商企業的風險權重為100%，在現有監管制度下，債務置換后銀行的資本充足率會相應提高。同時隨著地方債券市場的完善，未來銀行可以通過出售債券或者質押給央行獲得資金，把長期資產轉化為短期流動資金，有效緩解流動性不足問題。

第四階段：倒逼銀行轉型升級。從長期來看，地方政府債務管理新政下，地方政府的融資行為將受到較強約束，銀行與地方政府相關的信貸投放將顯著減少，倒逼銀行改變以往對政府融資平臺的過度依賴，將信貸資金投向金融資源配置效率較高的行業和企業。

三、地方政府債務置換對商業銀行影響效應分析

（一）地方政府債務置換對商業銀行的積極影響

一是有利于降低商業銀行的信用風險。從調查情況看，甘肅省地方政府債務置換，主要是通過將即將到期的信用風險較高的貸款置換為債券，這可以在短時間內降低商業銀行實際和潛在的高風險資產，緩釋了商業銀行承擔的信用風險，抑制了不良貸款率上升，提高了信貸資產質量。

二是盤活銀行信貸資源，改善銀行體系流動性。通過債務置換，銀行的資產由風險權重較高、流動性較差的各類平臺貸款變成了風險權重較低、流動性較好的地方政府債券，銀行相當于犧牲了一部分收益換來流動性的增加，特別是對于市場開拓、風險控制能力強，但信貸額度緊張的銀行而言，無疑會增強其信貸投放能力和流動性。但從市場實踐來看，目前只有部分機構認可地方債券作為質押式回購的質押券，和貸款的流動性差別不大，盤活資產的效應暫未體現。

三是債務置換有助于推動商業銀行轉型。長期看，債務置換不僅是對地方政府存量債務進行處置，更重要的是會從根本上轉變地方政府的融資行為和融資方式，銀行平臺類融資業務將受到抑制，政府發債類業務將明顯增加，政府債券的發行承銷在增加銀行中間業務收入的同時，也會促使銀行不斷拓展新的業務空間，優化業務收入結構。同時隨著市場化舉債模式趨于成熟，地方政府的銀行信貸需求會逐步減少，銀行將被迫面臨失去政府這個“大客戶”的現實，將更多信貸資源投向企業和個人客戶。

（二）地方政府債務置換對商業銀行的短期沖擊

一是在短期內會減少商業銀行利潤。一方面，債務置換以低收益的長期資產代替了高收益的短期資產，在這種資產結構調整中，地方政府所節省的利息支出，相當一部分是銀行利息收入的減少，實質上是銀行向地方政府的讓利。以定向置換為例，定向承銷置換貸款的平均利率一般在7%-8%，而置換債券的平均收益率為3%-3.5%，收益率下降明顯。另一方面，隨著債務置換的提速，置換債形成的財政沉淀資金也在快速增加，地方財政部門通過財政存款招標等方式，不斷推高財政存款利息，對商業銀行利潤造成進一步擠壓。

二是加大了商業銀行資產負債管理難度。據調查，甘肅省商業銀行被置換的貸款剩余期限大多集中于1-2年，而地方政府置換債券期限多為5年或5年以上，貸款和置換債券存在一定的期限錯配。一方面，由于缺少對沖工具，銀行承擔的市場風險加大，如果未來某個時點市場利率上升，銀行持有債券的凈價將下降，會出現賬面虧損。另一方面，隨著金融創新的發展，投資產品種類增多，特別是互聯網理財產品的興起，商業銀行存款短期化的傾向日益凸顯。地方政府置換債券流動性較差和期限較長的特征加劇了資產負債期限錯配的問題，對商業銀行資產負債管理提出新的挑戰。

三是制約商業銀行貸款業務的增長。發行地方政府債券置換存量貸款，商業銀行年初的貸款規模會出現空缺，如果銀行缺乏足夠的項目儲備，且在短時間內較難尋找安全且收益率較高的貸款項目，置換的貸款規模將在一定時間內出現閑置，對銀行業務開展和收益形成沖擊。尤其是在當前宏觀經濟增長放緩，有效信貸需求不足的背景下，債務置換對商業銀行貸款增長的影響更加明顯。

四、政策建議

（一）債務置換視角

一是建立地方政府債務置換的信息共享機制。盡快建立地方政府債務置換信息共享機制，加強政府、財政部門和銀行之間的溝通協調，將地方政府債務余額中商業銀行貸款和債務置換計劃與各家商業銀行共享，以便商業銀行提前做好貸款發放安排等相關工作，保持政府和商業銀行債務變化的均衡性，避免銀行貸款大起大落，盡量降低債務置換對銀行經營的沖擊。

二是提高地方政府債券的流動性。建議逐步提升完善地方債的質押功能，逐步引導債券市場提高對地方債的認可度，解決目前地方債在債券交易和回購市場流動性不足的問題。推動地方政府債券在二級市場的流通流轉，鼓勵更多投資者進入二級市場進行交易。

三是提高地方政府債務置換的市場化程度。建議參考政策性金融債，提高地方政府債券發行的市場化程度。建立地方政府債券的市場化估值體系，完善信用評級制度，在確定信用評級的基礎上，讓地方政府債券的投資主體通過市場機制確定發行利率；在期限結構上，適當考慮新發行債券與被置換貸款的期限匹配問題，降低銀行經營風險。

四是加強地方政府債務置換的監督管理。嚴格甄別置換的存量債務，防止將已經屬于不良資產或者問題資產形成的債務進行置換，將債務風險轉變成金融風險。加強地方政府債務置換的監督，確保置換資金?？顚Ｓ?，保證地方債務置換效果，防止將置換資金轉移成盲目擴大投資規模的資本，加大未來的償還壓力，形成新的潛在風險。

（二）商業銀行視角

新常態下銀行應主動突破自身對政府融資平臺的路徑依賴，不斷優化信貸資源配置，探索內生增長新模式，實現轉型升級。

一是梳理存量業務，爭取實施分級置換。由于置換債券平均收益率低于同期限平臺貸款利率，為減少短期收入損失，銀行應盡快梳理存量政府債務，根據融資主體、資金用途、還款來源等因素判斷待置換資產優劣。在此基礎上爭取實施分級置換，對于信用風險小、綜合收益高的存量政府債務，通過與地方政府溝通協調，盡量延遲置換。

二是加快調整業務模式，提升綜合創新能力。隨著地方政府融資機制的完善，直接融資工具將在地方融資變革中發揮更重要的作用。銀行應及時調整業務模式，在政府發債業務中尋找新的利潤增長點，同時加大資產業務創新管理，積極探索委托代建、BT、SPV、結構化PPP 等模式， 從單一的信貸業務轉向債券承銷、債券投資以及財務顧問等綜合服務，實現貸款利息、債券收益、中間業務以及投行業務“多輪驅動”的收入增長模式。

三是加快調整客戶結構，大力發展普惠金融。轉變“重國有、輕民營”觀念，加快調整客戶結構，轉向自身議價能力較高，但規模相對較小的零售、小微業務領域。重視民營經濟和小微金融，大力發展普惠金融，積極拓展移動支付等新業務領域，實現內生增長。

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Abstract：Through analyzing the effect of local government debt replacement on commercial banks， the paper thinks that the debt replacement brings a short-term impact on banks， and at the same time， will fundamentally change financing behaviors and ways of local governments， and further influences banks development mode for a long time. In the face of all these effects， on the one hand， the local debt replacement system arrangement should buffer the short-term impact on banks operation as far as possible. And on the other hand， banks should actively break through their path dependence on the government financing platform， unceasingly optimizes the allocation of credit resources， and explores new modes of endogenous growth to achieve transformation and upgrading

Keywords： debt replacement； securitization of credit asset； term mismatch； endogenous growth

責任編輯、校對：黨海麗