京津冀協同發展的區域經濟思考

摘 要：由于各種原因，首都周邊分布著大量貧困縣，其經濟社會發展水平與京津冀其他地區相比，存在著“斷崖式”落差，直接牽制了京津冀協同發展機制的形成。通過本文研究，需盡快、有效整合中央、京津冀地方政府的扶貧資源，加快產業結構調整、進一步推動基礎設施以及公共服務建設、完善生態扶貧--精準扶貧體系，進而形成一套對環首都貧困縣的協同幫扶措施。

關鍵詞：京津冀協同；減貧；環首都貧困帶

一、引言

京津冀協同發展意義重大：在宏觀層面，自黨的十八大以來，京津冀協同發展已上升到國家戰略層面，京津冀地區由于其擁有的特殊中心位置，其毫無疑問已成為國家經濟發展的重要引擎和參與國際競爭合作的先導區域。而在區域經濟層面，作為同時擁有兩個超級大城市的京津冀經濟圈，其經濟現狀與發展潛力無疑在整個環渤海地區的可持續發展過程中具有舉足輕重的地位與意義。正因為此，京津冀協同發展在近些年得到了實質性的推進，逐漸成為我國區域發展的示范和表率，然而同步同期也逐漸暴露出了一些問題與矛盾，例如地區內三地發展落差過大，區域內日益嚴峻的生態環境問題、京津逐漸突出的“大城市病”，環首都貧困帶貧困惡化等問題，直接制約著京津冀協同發展機制的形成以及目標實現。本文將集中探討如何在京津冀區域內通過資源共享、共同幫扶、協同推進等機制原則，進一步推動環首都貧困帶脫貧難題，為京津冀協同發展與區域競爭力的進一步提升破除障礙、疏通渠道。

本文第一部分為引言，簡要介紹了京津冀協同發展的意義；第二部分則分別通過歷史戰略、區域經濟以及生態安全三個角度對環首都貧困帶之于京津冀經濟圈的影響予以分析；基于環首都貧困對于京津冀經濟圈的發展存在如此重要之地位后，第三部分即對環首都貧困帶的現狀、所存問題及其原因進行描述；最后，基于整個區域協同發展的大背景之下，并結合前一部分的原因分析，本文第四部分提出一些具有針對性的環首都貧困帶減貧對策，文章最后一部分即為結語。

二、環首都貧困帶與京津冀協同發展的關系分析

京津冀協同發展推動至今，在區域增長極（京津地區）的擴散效應下，京津地區經濟、社會快速擴張的同時，也帶動了周邊落后地區的迅速發展，進而縮小了區域經濟中的發展落差，然而另一方面，此過程中的回波效應也十分顯著，一方面，環首都貧困帶由于其特殊的地理問題（見圖1），其在區域經濟中扮演重要的資源補給角色。由于緊鄰快速發展的京津大都市，作為首都北大門，在兩大都市的“虹吸作用”下，環首都貧困帶中各縣市的大量資源（資金、人力）等要素流向京津地區。同時由于地緣原因，長久以來，京津地區的糧食、蔬菜水果等農產品、建筑裝飾材料等工業用品主要由河北省輸入，而首鋼所使用的主要原材料--鐵礦石，也主要由貧困帶所供給。且由于京津享有比周邊地區高的多的凈財政獲益，因而對周邊的人才、企業、資金技術等優質資源表現出更高的吸引力，可見環首都地區對于京津增長極的發展起著積極的推動支持作用。除此之外，環首都貧困帶由于地處區域內的上水位置，也為京津地區不斷提供充足、清潔的水資源。據《中國區域發展藍皮書》（2006）統計，北京百分之八十一的用水、天津百分之九十三的用水都來自河北。

另一方面，環首都貧困帶也是區域發展中一道重要的生態安全屏障，主要表現在生態涵養以及生態屏障兩個方面。其生態涵養功能主要體現在優先保障京津兩市的水源涵養和用水安全，其中“21世紀首都水資源可持續利用工程”就落地于環首都貧困帶的下屬縣市域，京津諸多水庫，如官廳、潘家口、大黑河等大型水庫及上游地區都已被列入京津主要水源地，而為了源源不斷的向京津地區保證安全、潔凈的水資源，貧困帶地區內也相應不斷提高對以上相關水庫所處上游地區的水資源保護標準和要求，并且嚴格控制貧困帶內耗水量大或者對現有水資源存在污染傾向的企業。例如，張家口市由于位于密云水庫、官廳水庫的上游，為了改善和保證官廳水庫的水質，張家口先后關停的相關企業多達500余家，地方稅收損失達10億元之多；然而與此構成突兀對比的是，貧困帶內人均水資源僅為全國平均水平的七分之一，而且年降水量少、旱災發生頻率較高，在如此水資源短缺的情況下，還要優先保障京津兩地的水源涵養功能，無疑進一步加劇該地區內水資源的供需矛盾；而在生態屏障方面，環首都貧困帶作為京津風沙源治理區的主要集中區域，為保護京津大氣環境，其先后承接了國家的“退耕還林（草）工程”、“京津風沙源治理工程”，同時也是京津防洪、泄洪的主要地區。然而，由于自然、歷史等因素，貧困帶內大面積土地已然沙化、草場退化、水土流失、風沙危害形勢日趨嚴峻，這又反向直接影響著京津地區的空氣環境質量。由此可見，京津的生態建設離不開環首都貧困帶的支持與協助，但同時，環首都貧困帶內現存的諸多問題也離不開京津地區的協同與幫扶。京津冀地區的生態營造以及經濟協同發展必須在整個大區域背景之下統籌規劃，統籌協調。而在此過程中，基于貧困區域、生態脆弱區、生態涵養區、生態屏障區四大耦合區域，環首都貧困帶內貧困與生態問題的解決對于區域協同發展目標與機制的推進與實現具有重要戰略意義。

三、環首都貧困帶問題及原因分析

作為京津冀區域的經濟塌陷地帶，環首都貧困帶已經得到了國家和地方政府長期、大量利好政策的扶持與傾斜，但是盡管如此，近些年的頑固性貧困問題仍然存在，并且由于貧困帶主要集中于河北地區，進而導致河北部分縣區與京津冀其他地區呈現出“斷崖式”落差，除此之外，由于自然條件、區域定位等原因，貧困帶內部近些年也逐漸暴露出來其他社會、生態問題，而這些問題又進一步牽制、阻撓了貧困帶脫貧以及京津冀協同發展目標的實現，其主要表現為以下四個方面：

1.整體經濟發展緩慢，與其他地區差距顯著

在改革開放初期，早期環首都貧困帶的經濟發展水平接近于同期北京遠郊區縣，甚至部分貧困縣的發展狀況超越了北京同期遠郊區縣。然而，經過20多年的發展，再結合之后10余年的扶貧開發與區域合作，環首都貧困帶的經濟發展水平雖然得到一定程度的改善，但與京津地區形成巨大的反差（詳情見表1）。例如2014年，河北省、北京市、天津市與環首都貧困帶的人均生產總值比例為1.9：4.7：4.9：1。

而關于京津冀區域發展不平衡的原因，可以從兩方面來進行討論：首先一方面，在區域經濟不斷推進的過程中，北京作為區域中心增長極城市、其“虹吸”性最強，增長過程中的“回波效應”大于其向周邊其他地區（尤其是環首都貧困帶）輻射出的“擴散效應”。伴隨著京津快速工業化的過程中，由于京津地區具有更多、待遇更高的就業機會并且社會公共服務資源的數量以及質量對于周邊地區具有較大誘惑力，這無疑導致周邊地區的生產資源，尤其是人力資源源源不斷地注入到北京、天津。仍以2014年為例，河北籍在京流動人口數為181.97萬人，占北京市流動人口總數的22.69%。而在2011～2014年間，在京河北籍流動人口占北京流動人口比例呈逐年上升趨勢（如圖2所示）。

另一方面，在產業結構方面，環首都貧困帶發展至2014年仍然處于工業化中期，產業布局落后陳舊。例如，2014年環首都貧困帶地區的三次產業比重為1：1.7：1.2，不符合“三二一”的產業結構升級目標。而我國早在兩年前就已經實現了第三產業對經濟增長的貢獻率超過第二產業，而即使是河北省整體情況，2014年其三次產業比重為1：7.3：9.0?？梢?，無論是河北省還是全國范圍內，第三產業都已經超過第二產業，成為經濟增長的主要來源，成功越過工業化后期階段，而進入后工業時期。而由于產業結構是影響區域經濟發展的重要因素之一，因此，產業結構的盡快升級與優化能在相當程度上能夠拉動環首都貧困帶的經濟發展，并逐漸縮小與京津冀其他地區的現有落差。

2.貧困問題更加突出，人均收入水平低，貧困人口生存途徑單一

截至2014年，環首都貧困帶25個貧困縣人口總數802萬人，貧困發生率仍然超過20%，25個貧困縣當年農民人均純收入為6363.8元，其中農民人均純收入最少的淶源縣僅為4859元，僅為同年河北省的48%，天津的28.6%以及北京市的24%。而即使是貧困帶中農村人均純收入最高水平縣--望都縣，其農民人均村收入也僅僅達到9195元，仍然落后于河北?。?0186元）以及全國平均水平（10488.9元）。

由于地處環首都貧困帶的多數貧困縣位于山區、革命老區，外加特殊的地理位置，多數貧困縣被長期作為軍事禁區，交通閉塞、基礎設施落后陳舊，群眾受教育水平以及思想觀念普遍落后，市場意識、開放意識、風險意識、創新意識淡薄，同時也普遍缺乏自身脫貧致富的理念以及能力。同時輔以自然條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發，當地農民收入來源主要為農業，生存技能單一。

3.基礎設施條件薄弱、公共服務短板明顯

在過去，環首都貧困帶所屬縣市的發展水平在曾與京津地區差距并不十分顯著，但隨著區域經濟的不斷發展，諸多原因致使周邊與中心地區差距愈拉愈大，不可否認這其中地理、氣候等因素構成環首都貧困帶地區進一步發展的天然阻力，然而，發展機會的喪失以及“被剝奪”在很大程度上也形成區域經濟協同推進的障礙和阻力。通過表1可以看出，河北省、北京市與天津市的人均地方財政收入比例為2.7：15.2：12.8：1--在貧困帶內，由于財政收入、積累貧瘠，政府財政支出與收入比例過大，進而地方政府對農民的幫扶左支右絀，嚴重阻礙地區發展。盡管貧困帶內各貧困縣很早被列入國家扶貧開發重點縣，扶貧資金在近年來雖然有所提高，但是在交通、水利等基礎設施建設方面發展遲緩，整體投入仍顯力不從心。同時若以貧困帶內各縣參與新型醫療合作的比例、每萬人擁有的醫療人員以及學齡兒童入學比例、人均社會消費品數量為衡量指標，綜合考察河北省各縣域（縣、縣級市）社會發展情況（如表2所示），25個貧困縣內有24個縣域均在后50名之內。

4.生態功能區自身生態環境脆弱，因災致貧、返貧率高

根據《全國生態功能區劃》，貧困帶內張、承、保三市均被列入“極重要生態功能區域”，因此為了優化京津環境，貧困帶所在市域承接諸如京津風沙源治理、水源涵養等環保要務，當地生態環境狀況令人極為擔憂（詳見表3），并且由于地處環首都的要害之地，生態功能區內生態環境保護要求非常高，以致本地相當一部分產業發展受到牽制，例如張家口市由于位于首都上風口，為保證確保首都空氣質量以及供水效率，不得不轉移諸多對環境影響較大的企業，曾經馳名全國的宣化造紙廠也因此而關閉停業?？梢?，環首都貧困帶在保證京津地區生態環境以及供水效率的同時，不得不以制約自身社會發展與經濟增長為代價，其“生態犧牲”不容小覷。

同時，作為典型的集中連片“特殊困難”與“生態脆弱”耦合區域，由于環首都貧困帶所處地理位置以及氣候條件較為惡劣，如貧困帶內廣泛分布可移動、半移動沙丘、坡蝕、溝蝕嚴重的黃土去，過度墾殖的退化草場與林地，充斥京津冀地區的風口、風道，而真正適合人類開發利用的土地資源不足總土地面積的30%，其生態環境對氣候變化極為敏感，地區抵御自然災害的能力不強，因災致貧、返貧現象突出，據統計，每年約有1/4的脫貧人口因災因病返貧。

四、京津冀協同背景下環首都貧困帶減貧機制分析

由前一部分可知，環首都貧困帶承載大量的農村貧困人口，外加自然生態環境脆弱、產業結構、基建與公共服務條件仍然相當薄弱，單獨依靠河北省自身之力很難在預期時間內達到脫貧目標，因此，要盡快實現京津冀地區協同發展，須快速整合國家和京津冀三地政府扶貧資源，通過共同幫扶以及協同推進等措施來實現環首都貧困帶地區脫貧目標，達到共同富裕。

1.加快推動產業結構結構調整，符合生態保護要求

在第一產業方面，河北地區，尤其是環首都貧困帶地區長期為京津地區提供主要糧食、海鮮以及蔬菜水果等農作物產品，但其農業作業技術落后、無法形成現代化、規?；约皹藴驶霓r產品生產加工基地，因此，京津兩地應該進一步弱化自身農產品生產、加工環節，將相應資金與資源轉移到自身具有競爭優勢的高新科技產業中。同時，對河北省，尤其是環首都貧困帶諸如資源，尤其是推介、委派大量現代農業人才，幫助該地區盡快調整農業生產體系，盡快實現農業現代化；在第二產業方面，由于河北省整體工業化程度較低，生產技術落后，因此，需要對癥下藥，充分發揮區域經濟的擴散效應，通過從中心增長區域吸納高科技人才和其他社會資源，大力承接由中心區域轉移過來的高附加值產業，形成具有現代化水平、規模經濟的跨行政區產業鏈。在第三產業方面，北京由于具備現代化、高水平的金融與信息服務產業，故其可加快與周邊貧困地區第三產業的滲透與融合，提高貧困帶區域的金融服務與信息化水平。同時，由于環首都貧困帶具有豐富的自然景觀、歷史人文、民俗生態旅游資源，休閑旅游業可以作為其下一步第三產業的龍頭產業，順帶搭乘2022年北京與張家口聯合舉辦的冬季奧林匹克運動會以及河北省“美麗鄉村”建設項目的順風車，抓住寶貴機遇，順勢推動第三產業蓬勃發展，盡快實現產業結構的調整與改革。

然而，在進行產業結構調整的同時，務必要堅持生態保護和實現減貧雙重目標原則，例如在農業轉型方面，應該大力發展，如林果、花卉等生態價值高的農作物種植產業；另外，盡管環首都貧困帶多處生態功能區、承接著修復區域生態環境的外部功能，但是在第二產業調整過程中，仍然要根據當地資源承載能力和經濟開發能力，杜絕高污染、高耗水、高耗能項目落地，防止生態環境超載運作以及自然資源過度利用等問題；而在第三產業方面，可加大旅游休閑、康體養生等生態特色產業比重，大力引進京津地區的先進技術和金融資源，加快推動貧困帶地區企業的技術改造和發展轉型。

2.進一步推進基礎設施及公共服務建設，完善配套扶持政策

推動京津冀協同發展的核心內容之一即為“促進基本公共服務均等化”，然而，由表2可知，環首都貧困帶中絕大多數貧困縣在基礎設施、公共服務規劃與其所在省域--河北省的整體資源配套情況相相差甚遠，故其與京津地區的社會公共資源配備情況的差距更是可想而知。而依據阿馬蒂亞.森的觀點--中國農民的貧困不僅僅表現為收入低下，更表現為因收入的相對剝奪而導致的能力的絕對剝奪。因此，在中央及地方政府加大貧困帶內財政支出力度以及提高社會保障支出比例的同時程中，尤其要注重增強扶貧對象和貧困地區自我發展能力的關注和培養。

一方面，中央及地方政府應當為當地貧困群眾創造更好的生活、工作環境，同時建立正向、長效的激勵機制。例如，首先要加強交通基礎設施投資和建設，促進當地農產品輸出和農業現代化，同時改善貧困帶地區生產、生活條件，以吸引人才，尤其是青年人口到本地發展，培育并留住一批有文化、懂技術、會經營的新型農民，使他們成為環首都貧困帶脫貧的中堅力量；另一方面，還需要通過加強教育培訓、醫療衛生、社會保障等公共事業，提升貧困地區群眾的生產生活能力與自我發展能力。同時，還需要關注對貧困人群的職業教育與創業扶持，通過建立勞務輸出機構，增強貧困縣域剩余勞動力外出務工創業和融入務工地的能力，以實現貧困人群收入來源多向促進，推動農民脫貧增收。

最后，在扶貧配套資金來源問題上，考慮到貧困帶縣域地方財政薄弱，很難滿足配套要求，因此，可考慮取消集中連片特困地區的自籌資金要求，所需資金缺口可通過整合財政資金、政策性金融資金、社會資金等途徑加以彌補。

3.以生態扶貧進一步促進精準扶貧

在環首都貧困帶的減貧扶貧工作中，兩大困境擺在我們面前：生態環境退化以及經濟貧困惡化，經濟發展的兩難局面致使環首都貧困帶呈現出典型的“生態抑制性貧困”，其中直接性抑制表現在貧困區自身生態環境的脆弱性，進而由于環境惡化所導致的自身經濟發展條件退化以及區域經濟發展差距的持續拉大，而間接性貧困則主要表現在貧困帶在整個區域經濟發展中所被賦予的生態功能性定位，該定位極大程度地限制了其自身發展所必要的自我資源開發和利用，進而構成貧困帶內的累積性貧困問題。對于該問題的解決，中國科學院趙其國院士、滕應研究員提出，若以生態扶貧帶動精準扶貧，或能成為實現減貧脫貧和生態文明建設“雙贏”目標的有效途徑。

鑒于環首都貧困地帶所處的保、承、張三市均已列入了“極重要生態功能區”，使得京津地區在更為有利的生態空間下實現經濟的良性發展，而環首都貧困帶的生態犧牲不應不得到補償，而應該通過跨區域合作為貧困帶注入充足的行政、經濟、人力、生態、科技等資源，以增強貧困帶縣域政府的再造能力。例如，首先需要健全中央對環首都貧困帶縣域的生態補償機制，加大對承接生態涵養功能的貧困地區的轉移支付力度，具體操作可參照北京市周邊縣區標準，擴大生態補助范圍，提高生態補償標準、延長生態補償時間，同時逐步推行貧困村“護林員”制度，并將其覆蓋到環首都貧困帶。其次，在京津冀區域之間需要健全生態公平補償機制。由此，需要盡快建立、完善生態環境服務轉換為市場價值的度量體系，加大京津生態受益方對環首都貧困帶等生態貢獻方的跨區域補償力度，秉承“誰開發誰保護、誰受益誰補償”的思路，真正做到生態扶貧，協同發展，實現貧困縣的綠福結合。

五、結語

通過以上內容分析，環首都貧困帶減貧工作當前急需加強頂層設計，建立高效、可行的協調機制和完善的技術體系，引導多渠道資金諸如。通過區域協同發展、堅持優勢互補、互利共贏、綜合區域特色資源和生態環境特點，盡快加快貧困帶內產業結構調整，進一步推進扶貧開發工作向縱深發展。如此以來，環首都貧困帶內25個貧困縣“脫貧摘帽”指日可待。

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作者介紹：周曉華（1983- ），湖北巴東人，國際關系學院國際經濟系講師，研究方向：新制度經濟學、國家經濟安全問題研究、扶貧問題研究