漁業補貼資金全覆蓋審計探討

周勝利

本文在漁業成品油價格改革財政補貼（簡稱“漁業補貼”）資金審計中，探索了基于全國漁業船舶指揮管理系統追蹤漁業生產全流程，以數據分析為依托進行信息化條件下全覆蓋的審計方法。

一、根據資金特點探索審計分析思路和可行性

漁業補貼是我國實施的一項針對漁業生產者的惠民補貼政策，具有資金總量大、分散程度高的特點。以沿海某市為例，每年發放漁業補貼資金高達10億元，涉及8，000余艘漁船，分散到下轄的7個縣區的上百個漁港，且這些漁船長期出海作業，具有很強的流動性，采用傳統審計方法一一登船核實不具有可操作性。審計分析發現，該項資金補貼對象為實際從事捕撈及養殖生產作業的在冊機動漁船，并按其用油量計算補貼：其中捕撈機動漁船補助用油量按捕撈作業類型和漁船主機總功率確定；養殖機動漁船補助用油量按養殖證確認面積和實際使用的養殖機動漁船功率情況進行核算確定。因此，核實漁船和相關證件的真實性及是否實際生產作業就成為審計的關鍵點。

全國漁政管理指揮系統是由國家發展改革委和農業部批準建設的集電子政務、執法管理、指揮調度“三位一體”的信息管理系統，已實現對漁船從批準建造到捕撈許可所有審批事項的全程控制，可對全國船網工具指標總量控制大背景下的所有在冊漁船按具有唯一性的類似身份證號的漁船編碼進行集中管理。為實現對領取補貼漁船真實性的核實，可對漁船從指標申請、所有權及國籍登記、捕撈許可、船舶年檢到拆解注銷的全部關鍵環節進行分析。上述數據均可從全國漁政管理指揮系統中獲取，為基于全流程的漁業補貼全覆蓋審計分析提供了基礎數據條件。

二、基于全流程進行全覆蓋數據分析的技術路徑

（一）以漁業補貼申報和發放的全流程為切入點進行資金流核實。目前，以全國漁政管理指揮系統在冊漁船數據為基礎，漁業補貼在申報程序上實行“從下到上”的流程，從漁民、漁港、縣、市、省有關部門至農業部和財政部的渠道逐級完成申報程序。沿著漁業補貼資金的審批渠道可追蹤審查審批手續、申報程序、發放程序、銜接方式等，重點查看漁業補貼對象確認程序上是否經過漁民填報、漁業部門系統審核確認等規定程序，是否與全國漁政管理指揮系統數據一致，對各級申報金額實施重新計算，分析申報金額的核增核減情況并審查其合規性，核實是否存在虛報漏報，可鎖定申報層級相關責任人，并根據補貼漁船的登記信息進一步鎖定疑點區域完成取證。而在漁業補貼資金發放程序上則反過來實行“從上到下”的流程。因此，以財政部下撥給各省的漁業補貼數據為起點，可沿著資金流向，調取省、市、縣各級財政和漁業部門的基本資料、有關賬目、相關憑證，比對全國漁政管理指揮系統登記的漁船所有人賬號數據，查看漁業補貼由財政部撥付到地方各級主管部門和各漁船所有人賬戶的時間及資金后續去向。結合財政預算審計，比對各級發放金額，可得出各級資金結余結轉金額，分析財政預算執行進度。從資金申報到發放整個鏈條進行分析，比對資金申報與實際發放之間的差額，可反映主管部門是否嚴格按照政策要求嚴格把關資金申報環節；基于漁船實際情況申報補貼資金，預算金額制定是否合理、預算執行過程中是否存在結余結轉、結余資金是否長期趴窩在各級財政賬上未予盤活、中央惠民政策是否切實起到穩增長惠民生的目的。

（二）以漁船生產作業的全流程為切入點進行業務流分析。全國漁政管理指揮系統以全國船網工具指標總量控制系統在冊漁船為基礎，集成了漁船審批各個業務環節的數據，由于部門間管理職能的交叉，不同業務環節的數據認定存在一定的沖突，這就為通過不同部門間數據比對發現疑點線索提供了切入點。根據相關規定，輔助漁船、遠洋漁船均不在漁業補貼對象范圍內，因此可對領取漁業補貼的漁船進行有針對性的核實，看是否存在不在補助范圍的漁船領取補貼的情況。同時，領取漁業補貼的捕撈漁船必須滿足所有權證、國籍證書、捕撈許可證和船舶安全檢驗證書“四證”齊全有效的條件，根據具體業務部門對這些證書的審核數據，可對證書過期的情況進行有針對性的篩選，看是否存在漁船證書過期仍領取補貼的情況。此外，漁船交易、拆解、凍結、違法、船員配置等數據也可作為篩選疑點線索的輔助依據。該環節核實的重點是業務流的真實性，是漁業補貼資金審計的重點環節。而漁政管理指揮系統對全國在冊漁船已實現基于漁船編碼進行統一管理，相關業務數據均可落實到每條漁船，因此可為大數據分析提供較為可靠的信息系統平臺，有效保證業務數據的相關性和可靠性，有利于建立原始證據與審計事項及其具體審計目標之間的實質聯系。在進行情況判斷和摸底后可直接鎖定疑點漁船，并根據集中趨勢程度有針對性地選取重點區域進行延伸和現場核實取證，在確定違規問題后又可結合資金流分析進一步鎖定相關資金申報發放環節的責任人，挖掘資金去向以核實是否存在相關公職人員個人違法違規問題。

（三）以資金和業務的全流程分析為切入點進行政策研究。全國漁政管理指揮系統通過統一的管理平臺推動漁業審批管理從手工流程到電子流程的轉變，已逐步集成了漁船管理、養殖信息管理、漁政執法管理、漁政隊伍和漁政基礎設施管理、水生野生動植物保護管理等涵蓋漁業和漁政中多項業務管理內容的數據，因此通過對這些數據的分析可以進行漁業政策的評估研究。如通過對全國漁船的船齡、主機功率、作業類型、出航區域等數據做出結構比例分析，可揭示我國漁業生產行業的差異化情況，從而可針對不同對象提出制定差異化補貼政策的建議，以優化漁業生產結構，在提高漁業生產能力的同時降低對近海漁業資源環境保護的壓力，為修訂和完善相關政策制度、實現惠民目的提供參考。未來，利用該系統正在逐步拓展集成的海洋資源與環境的勘測調查信息、衛星遙感信息，綜合運用地理信息技術和數據庫技術，可進行海洋資源與環境的評估研究，為開展領導干部自然資源資產離任審計提供有益的探索和補充。

三、結語

在審計全覆蓋要求的背景下，對相對分散的財政補貼資金進行審計核實成為審計機關面臨的新挑戰，有必要針對不同資金的特點找準審計切入點，在全覆蓋、全流程的數據分析基礎上為總體情況分析、疑點線索查找和精確核查提供解決方案。審計署駐廣州特派員辦事處針對漁業補貼資金的特點，采用全流程數據分析思路，以全國漁政管理指揮系統為平臺進行分析取得了較好效果。審計中根據上述技術方法快速鎖定了重點延伸區域，發現了部分違規領取漁業補貼和利益輸送等問題。在協助有關部門追回財政資金的同時還針對該項政策執行機制及與漁業資源環境保護銜接方面的問題進行了政策研究，在人力、物力和時間均有限的條件下實現了預定的審計目標。事實證明，上述做法解決了傳統審計方式下無法對成千上萬個分散的審計對象進行一一核實的難題，為相關類似資金如節能空調補貼、生態公益林補貼、糧食直補資金等進行審計分析提供了思路借鑒。

主要參考文獻：

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