網絡空間風險傳播與治理

王飛

[提要] 本文通過分析河北省1999～2016年136個縣和縣級市相關統計數據，著重剖析現行省以下財政轉移支付制度格局對于縣級政府財力均等化和縮小縣域經濟差距的影響，進而探討河北省縣級財政運行中存在的問題，最后提出完善轉移支付制度政策建議。

關鍵詞：縣域經濟；轉移支付；均等化

基金項目：2016年河北省大學生創新創業訓練計劃項目（項目編號：201611420032）

中圖分類號：F81 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年2月28日

一、河北省縣域經濟發展狀況

縣級財政作為國家財政的重要組成部分，其基本職能的實現離不開縣級政府的財權及財力，縣域間財力差異過大就會導致政府職能的實現程度降低。由于河北省縣級間經濟發展差距較大，縣級財政的發展也存在較大差距，個別縣級財政出現入不敷出的窘境。主要表現在以下方面：

（一）縣域經濟發展總體水平不高。根據2016年中國縣域經濟網統計結果表明，2016年全國綜合實力百強縣名單中，河北只有14個縣（市）被評為A級縣（市），其中有3個縣（市）進入全國百強縣，而國家級貧困縣河北省占了39個，貧困和低收入人口462萬人?？梢?，河北省的縣域經濟實力總體偏弱，縣域經濟發展水平偏低，與發達省份存在明顯差距。

（二）縣域間經濟發展存在明顯差距。從圖1和圖2可以看出，2004年到2013年三個類別的縣級人均財政收入和人均GDP都呈現出增長的趨勢，但差距卻越來越大，這說明縣域間經濟發展的差額越來越大。（1）從人均財政收入來看，以2004年為例，河北省百強縣的人均財政收入為768元，而河北省國家級貧困縣的人均財政收入為413元，前者約是后者的1.9倍；至2013年河北省百強縣的人均財政收入為5，950元，而河北省國家級貧困縣的人均財政收入為1，037元，前者約是后者的5.7倍；（2）從人均GDP來看，2004年河北省百強縣人均GDP為39，081元，貧困縣人均GDP為21，072為元，前者約為后者的2倍；至2013年河北省百強縣人均GDP為95，039元，貧困縣人均GDP為20，522元，前者約為后者的4.6倍。（圖1、圖2）

二、現行省以下轉移支付制度格局

政府間的財政轉移支付制度，即各級政府間資金的無償轉移，主要是指上級政府對下級政府資金的無償轉移。（表1，單位：萬元）現行財政轉移支付制度主要分為以下四點：

（一）稅收返還。稅收返還是中央政府按核定的各地所得稅基數（以1993年為基期核定），對地方凈上劃中央收入實行基數返還，是一種轉移支付。2002年所得稅分享改革后，除了鐵路運輸、國家郵政、中國工商銀行等少數國企繳納的企業所得稅全部屬中央收入外，其余絕大部分企業所得稅和全部的個人所得稅實行中央與地方共享，進一步增加了所得稅稅收返還的資金。稅收返還從1999年的250，329萬元提升到2009年的582，592萬元。

（二）體制性轉移支付。體制性轉移支付分為體制補助以及結算補助，體制補助就是當縣級支出基數大于收入基數時，收支形成的差額由省級政府給予補助；結算補助是指在一個財政年度結束時，由于企事業單位間的行政隸屬關系改變或預算執行過程中受到新政策影響所出現的收支差額，由省政府對符合條件的縣級政府進行補助。河北省在體制性轉移支付的資金投入上由1999年的5，368萬元提升到2009年的293，219萬元。

（三）專項轉移支付。專項轉移支付是指附加條件的政府間財政轉移支付，主要用于農林牧業、科技、教育、文化、醫療衛生、社會保障支出等項目的專項支出。按具體用途可以劃分為三類：一是對地方經濟和發展的補助；二是保留性專項補助，主要用于良種補貼、城鎮職工生產補助等；三是特殊補助，主要用于應對自然災害。河北省的專項補助由1999年的299，014萬元提升至2009年的3，181，026萬元。

（四）一般性轉移支付。一般性轉移支付是政府間財政關系的重要組成部分，主要目的是為了縮小地區間的財力差距，實現地區間的財力均等化，一般是為了彌補地方各級政府的財政收支差額以及提高貧困地區財力水平，是上級部門對下級部門的一種補助形式。河北省用于一般性轉移支付的資金由2000年的46，190萬元提高到2009年的3，733，276萬元，由此數據不難看出近年來河北省縣域經濟差距越來越大，因此用于一般性轉移支付的資金數據也愈大。

三、現行省以下轉移支付制度存在的問題

（一）財力不均等導致轉移支付目標實現難度大。經濟決定財政，縣域經濟發展水平最能反映該縣的財政狀況。河北省縣域間財政收入存在巨大的懸殊，主要是縣域間經濟發展不平衡造成的，河北省百強縣經濟發展水平較高是因為這類縣的工商業發達，經濟發展水平較高，人均GDP以及人均財政收入要遠高于其他縣和貧困縣，因此百強縣的財政支付能力也相對較高；而工商業落后的縣域經濟發展水平也較低，因此財政支付能力也相對較低。同時，河北省還是一個轄縣大省，全省共有136個縣，縣多縣小問題突出，由于受自然資源、歷史因素、國家政策等諸多因素影響，使得河北省各縣經濟基礎存在巨大差異，在全省各縣年度人均財政收入中，既有人均財政收入上萬元的經濟強縣，也有人均財政收入不足300元的國家級貧困縣。且由于河北省大多數縣域經濟發展水平相對較低，造成各縣財力不均等的局面，也加劇了省政府想通過財政轉移支付實現縣域財力均等化的難度。

（二）省級政府對于轉移支付的管理難度大。河北省自2005年開始對部分縣實行“省直管縣”的財政轉移支付體系，“省直管縣”就是指省級政府對縣級政府采用直接撥款的方式轉移支付資金，但由于各縣地理條件、人口結構等情況大不相同，各縣經濟存在較大差距，省級政府難以精確到每個縣級政府具體需要多少的轉移支付資金。由于河北省地緣遼闊，共有136個縣級政府，且各縣域經濟發展水平以及財政支付能力存在較大差距，使得河北省“省直管縣”模式的轉移支付資金結構不合理。

（三）河北省縣級市財政轉移支付結構不合理

1、現行省以下財政轉移支付制度中存在許多不科學之處，其中稅收返還機制是最不合理的一部分。稅收返還是為了維護地方既得利益而廣泛使用的一種形式，可以說稅收返還是中央政府對地方政府妥協的產物。稅收返還額的計算依據是以1993年為基期年，對按照分稅制規定中央從地方凈上劃得收入數額（即消費稅+75%增值稅-中央下劃收入）如數返還給地方，1994年以后，稅收返還在1994年基數上逐年遞增，遞增率按增值稅和消費稅平均增長的1.03的系數確定。實際上稅收返還額是對收入能力強的地區傾斜，這樣，經濟越是發達的地區能夠獲得的返還額度就越大，而本該受到政府關愛的經濟落后地區能獲得的返還額度則很小。這一支付制度不僅沒有起到對各縣、市的均等化作用，而且在某種程度上延續和固化了原有的不合理利益分配格局，進一步拉大了基層政府間財力的差距，導致財力分配上的“馬太效應”。

2、河北省縣級政府財政轉移支付的增加并沒有改變被援助地區財政支出的格局。轉移支付資金總量中，一般性轉移支付資金比例偏低，專項轉移支付資金比例偏高，導致下劃到縣級實際可用轉移支付資金相對有限，縣級財政資金運行困難，“路徑依賴”現象嚴重，地方政府偏向教育支出，“貧困縣”為獲得更多的轉移支付資金而放棄發展。

（四）現行轉移支付制度標準不科學。我國現行的轉移支付制度沒有建立起一套科學的測算方法以及計算公式，資金分配缺乏一定的科學依據，河北省政府仍然在堅持“存量不動，增量調節”的基礎上，以“基數法”為主要方式來計算轉移支付的相關資金數額，更有甚者干脆根據撥付者的主觀臆斷來分配資金，造成了財政轉移支付的隨意性和盲目性，使原本用于河北省縣域經濟均等化的資金演變成中央與地方的一場博弈，影響公平與公正，嚴重降低轉移支付的效率，不僅使河北省縣域間財政收入差距擴大化，而且加劇了這些縣級政府間財政支付能力的差異。

四、完善省以下轉移支付制度政策建議

（一）促進貧困縣經濟發展，增強財政支付能力。針對河北省縣域經濟發展不平衡、大多數縣級政府財力匱乏的狀況，必須根據各縣級政府的基本財力，本著互幫互助原則，及時調整中央、省與縣級政府之間的財力分配關系。在原有財政轉移支付制度基礎上，將貧困縣的貧困程度作為具體指標納入轉移支付測算方法，確保全面、真實、客觀地反映貧困縣的財政狀況，對貧困縣給予更多的財政資金支持。在保證原有轉移支付力度基礎上，確保轉移支付穩定增長，促進貧困縣經濟穩定發展，根據貧困縣的財政狀況以及地區特點，重點扶持教育、基礎設施以及社會保障等方面，并對專項轉移支付資金嚴加管理，嚴厲打擊挪用、擠占、浪費資金的行為，提高資金的使用效率。

（二）明確縣級政府事權及工作目標。各盡其職是解決現行財政轉移支付制度各種問題的基礎，在完善現行轉移支付制度過程中，進一步劃分縣級政府事權，明確本級政府工作目標和方向，要深刻意識到，基層公共產品的提供是基層政府的職責所在，不能對省政府的補助產生過多依賴。而關于教育、環保以及民生問題的解決，是省政府以及縣級政府的共同責任，必須建立起良好的協調機制，以免事權重疊。當前，河北省大部分縣級政府存在著財力小于事權，財力與事權無法匹配的運轉困難現象，因此各級政府間事權的合理規劃，既是財政轉移支付制度的根本保證，也是實現縣域經濟均等化的前提條件。

（三）科學調整縣級政府間財政轉移支付資金結構

1、加大轉移支付中用于縣域財政均等化的資金比例。要借鑒世界各國政府間的轉移支付模式，形成以一般性轉移支付資金穩步增長為財政轉移支付制度改革的主要方向，以專項轉移支付相配合，以特殊性轉移支付作為補充的復合型為宜。重點解決縣級政府之間財政收入能力與支出責任不對稱問題，充分發揮一般性轉移支付制度促進公共服務均等化的作用，在逐漸取消稅后返還的同時，還要對已經存在的專項項目進行嚴格審查，取消多余、無效的專項項目。

2、建立省以下橫向轉移支付制度。德國就是通過嚴謹的標準化公式去計算各州之間的財力差距，計算財力達到富裕標準的州，需要向貧困州轉移支付多少的金額，貧困州則計算需要接受多少的轉移支付金額，再根據計算結果完成資金的劃撥。我國省以下轉移支付制度可以借鑒德國的成功經驗，以及中國對口支援政策，設定科學的幫扶標準，制定一套完整的幫扶體系，并拓寬轉移支付資金的獲取來源，從而進一步實現縣級政府財力均等化的目標。

（四）統一轉移支付標準額度。河北省現行轉移支付多數采用“基數法”來推算出轉移支付的額度，但是在“基數法”模式下存在縣域不均、目標模糊、效率低下、轉移支付透明度較低等問題，從而降低了有限的轉移支付資金使用效率。為了更好地優化財政轉移支付政策和方法，必須逐步由“基數法”向“因素法”過渡?！耙蛩胤ā笔前凑崭饕蛩兀ㄖ饕ɑA因素、社會因素、經濟因素）對縣級財政收支影響程度的大小來確定統計標準，并以此作為測定縣級政府潛在的稅收能力與償債能力的宏觀依據，不僅能夠有效地排除了人為因素的干預，還能使省以下轉移支付額度較為公平合理，從而實現河北省縣域財力均等化。

主要參考文獻：

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