基于PPP模式下農村生活垃圾處理的研究

付達 劉款 王哲 朱博軒

摘 要：近幾年，我國大力發展村鎮經濟，農村經濟得到迅速發展，隨著人們生活水平的提高，農村地區生活垃圾量不斷增加，對農村環境造成嚴重破壞，也阻礙了我國建設“美麗鄉村”的進程。2017年中央一號文件提出，深入開展農村人居環境治理和美麗宜居鄉村建設，推進農村生活垃圾治理專項行動，促進垃圾分類和資源化利用。本文通過研究正定在農村垃圾處理中采取市場化運作的PPP模式，并提出推行的對策建議。

關鍵詞：PPP模式 農村垃圾處理 對策建議

一、我國農村垃圾處理現狀及模式

1.我國農村垃圾處理現狀。隨著我國農村經濟發展和人民生活水平的不斷提高，農村垃圾的制造量越來越多，由于村民生產方式粗放、環保意識較差，生產生活垃圾并沒有得到有效和及時處理。一方面分農村地區自身經濟發展落后，政府財政投入長期不足，導致垃圾回收的基礎設施不健全，因此村民大多通過焚燒、隨意傾倒等粗放方式處置垃圾，對農村環境造成嚴重污染。另一方面城鎮政府未能建立明確的垃圾管理法規以及成立專門的垃圾回收處理機構，農村垃圾處理的公共服務項目缺失，城鎮與農村在垃圾處理方面缺乏積極性。

我國一些發達地區已經實施城鄉一體化的垃圾處理模式，將城市垃圾管理體系擴展應用到農村，如通過村收集、鎮轉運、縣處理三個環節，對農村垃圾進行回收整理。但由于農村地區居民居住相對分散，人均垃圾產量比城市低，實施效果并不理想，部分地區也僅僅是對垃圾進行區域轉移，并未進行垃圾的無害化處理，反而造成了二次污染。

2.農村垃圾處理可以采取PPP模式。PPP（Public-Private Partnership），翻譯為中文為“政府和社會資本合作”，是公共基礎設施中的一種項目運作模式。PPP管理模式具有三個重要特征：伙伴關系、利益共享和風險分擔。它泛指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務，政府依據公共服務績效評價結果向社會資本支付對價。

對于農村垃圾處理，“村收集、鎮轉運、縣處理”垃圾處理模式的一大缺點是收集運輸成本較高，因此資金問題成為該模式推行的瓶頸。以目前情況來看，農村環境日趨惡劣，亟需整治和改善，對基礎設施建設的需求日益強烈。另一方面，農村垃圾處理項目本身資本需求量大、回報周期長，政府在項目支持上具有資金和運營管理的阻礙，因此在農村垃圾處理中可應該采取PPP模式，即社會資本參與農村垃圾處理運營。

二、正定縣垃圾處理在PPP模式中的運用

在農村垃圾處理方面，目前正定縣采取的是政府和社會資本相結合，“公司外包”城鄉一體化垃圾處理模式，即采取PPP模式對農村垃圾處理實行市場化運作，由天津某環?？萍加邢薰竞捅本┠彻镜拳h保公司負責全縣村莊和道路進行日常保潔并進行垃圾的轉運，實現了日產日清和環境衛生常態化管理。

1.“公司外包”城鄉一體化垃圾處理模式。正定縣農村較多，分布相對分散，生活垃圾處理在資金方面需求量較大，僅通過政府部分資金投入難以維持治理。政府采取“政府購買服務”形式，以項目資金由政府和公司共同出資為條件對農村垃圾處理項目進行市場招標。一方面，公司提供垃圾收集的基礎設施，對農戶配備垃圾箱和雇傭環保人員清潔村內衛生等。另一方面，公司負責建設所承擔區域的垃圾收運系統，建設壓縮式垃圾轉運站，運輸至縣垃圾填埋場，做到垃圾收集點垃圾日集日清和無害化處理。

2.完善的農村垃圾收運系統。 正定縣在垃圾處理過程中，擁有一套較完善的垃圾收運系統。戶分類：全縣農村居民負責房前屋后的環境衛生保潔，并將建筑垃圾與生活垃圾統一整理，放置環保公司配備的垃圾箱中。村收集：各村建立環衛小隊，負責村內街道清掃，定時收集垃圾并清運到村垃圾收集點。村環衛成員由環保公司支付，提高垃圾的的收集效率，促進垃圾收集的市場化運作。公司轉運：環保公司與村環衛小隊工作交接，負責將各村垃圾收集點的垃圾進行壓縮處理，每天定點將壓縮處理后的垃圾運至縣垃圾處理場。公司處理：由專業公司運營縣垃圾處理場，負責壓縮處理的垃圾進行無害化處理。

3.嚴格的管理監督機制。在治理過程中，正定頒布了《正定縣農村垃圾管理暫行辦法》，農村垃圾要按照分類標準明確劃分，根據垃圾所在地實行屬地管理。城市管理綜合執法局負責指導、監督，重點對各村建筑垃圾、工業垃圾、農村垃圾實施監督檢查。要求環衛公司提高垃圾清運標準，做到清掃干凈，清運及時，并對環衛公司清運生活垃圾流程進行督導，列入考評范疇。

三、 PPP模式參與農村垃圾處理的對策建議

1.加快PPP法律法規體系建設 。PPP項目具有投入大、期限長的特點，社會資本在進入這樣的項目時會考慮市場進入風險，如果沒有相關的政策制度、法律法規作為監督與指導，會對社會資本參與形成阻礙。因此，建議我國立法機構針對 PPP模式出臺相關法規，提出規范化的PPP項目實施細則，以提高社會資本參與的積極性。在PPP模式參與農村生活垃圾處理過程中，協調國家層面的制度和地方性法律法規的統一性，促進PPP機制的健康發展。

2.可以將垃圾處理分散為多個PPP項目。政府可以把農村垃圾處理的各整個流程分解為收集、運輸、處理環節，將對應的垃圾分類、中轉運輸、場站建設流程劃為獨立的項目，面向社會進行獨立項目招標，通過公司招標形式可以降低農村垃圾的處理成本，提高基礎設施的建設效率和環衛公司服務效率，促進市場資源的優化配置。同時協調處理各環節銜接關系，增強各環節處理主體間的信息對稱，保持各個垃圾處理環節順暢，提高垃圾清運和處理效率。

3.加強農村垃圾處理各環節的監督。由于PPP項目屬于公共投資項目，涉及公共利益，在監督管理方面不同于一般項目的監管，并且PPP模式在農村生活垃圾處理領域的試驗較少，缺乏實踐經驗，所以政府部門應充分發揮作用，建立健全監督管理體系和承擔責任，加強垃圾處理中對各個環節的監管，保證公共利益。另一方面，政府應該建立合理的考核機制和治理標準，將參與公司的垃圾治理工作納入考核體系中，加強對招標公司治理工作的監管。

4.加大垃圾處理項目中的補貼力度。不同PPP項目在資金需求、投資期限和回收周期等方面存在差異性，直接制約了各環保公司的參與程度。政府在公開招標時，可以給予投標公司一定的財政補貼或者優惠，如出讓土地、減免稅收等形式吸引公司投標，增加公司參與的積極性。對于公司而言，前期投資較大的項目，可采用建設期補貼模式；而成本較低的項目，則可以采用運營期補貼模式。 同時，政府應盡快制訂和完善現有專項資金管理辦法，通過多種形式對PPP項目予以支持。

5.加大環保宣傳力度，提高環保意識。村民作為農村垃圾的制造者，環保意識淡薄，在沒有監管機制和利益的誘導下，缺乏自覺參與性。鄉鎮機構可以開展多層次、多形式的科普活動， 宣傳農村環保知識，改變村民對垃圾處理和改善農村環境的態度，鼓勵更多的人積極參與農村環保工作。同時加強農村垃圾處理流程各環節環保人員的培訓和教育，提高其自身在環保方面的的專業知識。

參考文獻：

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