我國建筑業計價定額市場化改革探討

王舒琪

摘 要：本文從計價定額強勢地位阻礙企業定額發展、計價定額已不能成為科學的計價依據兩個角度，分析了計價定額市場化改革的原因；從宣傳定額的參考性、改變定額官方背景、引入競爭機制、改變編制方式和強調方法論五個方面對計價定額市場化改革路徑提出建議。

關鍵詞：計價定額；市場化；改革

中圖分類號： TU723.3 文獻標識碼：A

住房城鄉建設部于2014年7月出臺的《關于推進建筑業發展和改革的若干意見》提出加快完善現代市場體系，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，緊緊圍繞正確處理好政府和市場關系的核心，切實轉變政府職能，全面深化建筑業體制機制改革的指導思想。意見指出，為建立統一開放的建筑市場體系，應建立與市場經濟相適應的工程造價體系，滿足建設工程全過程不同設計深度、不同復雜程度、多種承包方式的計價需要。因此，為建立與市場經濟相適應的工程造價體系，建立與市場相適應的定額管理機制尤為重要。為使計價定額與市場經濟體制相適應，需要充分認識定額的實質，把握計價定額在社會主義市場經濟管理中的地位，并在此基礎上進行計價定額的市場化改革。

一、計價定額存在的爭議

隨著我國經濟體制改革的深化，現有研究普遍認為定額計價模式不適用于當今的市場經濟模式，國內許多研究者都在探討定額存在的問題，主要觀點歸納如下：伴隨定額的老化和當今施工管理及技術水平的提高，定額已經成為社會的最高成本；定額中國家指令性過強，不能準確反映施工企業的個別成本，不能全面地體現企業技術裝備水平、人員素質、管理水平及勞動生產率的差別；定額淡化了價格機制在建筑市場中的調節作用，會因價格觸位缺乏靈敏度而導致企業按照市場機制運作能力的退化；定額雖然有信息價作為動態調整依據，但基本上仍是靜態的計價模式，難以跟上市場變化的動態節奏。更有研究者徹底否定了定額，認為定額的計劃經濟建設項目造價管理方法的特征注定了它是無法適應現在的市場經濟要求，定額甚至成為工程造價市場化形成機制建設的障礙。

與此同時，也有不少政府管理人員、行業從業人員、研究者認為計價定額工程計價的參考依據，不能否定或拋棄定額。計價定額是確保安全質量、規范市場秩序的重要技術依據，是落實國家技術經濟政策、促進技術進步的重要途徑，更是引導工程建設合理利用能源資源，促使工程建設項目達到最佳經濟效益、環境效益和社會效益的有效手段。定額的作用和好處被行業普遍強調，也常常被西方發達國家的同行所“羨慕”，很多行業內人士認為定額是中國的特色，應當也必須保留和發展。

現有研究大多針對當前計價定額的利弊與去留問題，卻忽略了計價定額的實質，缺乏對如何充分發揮定額的優點以及如何使得定額適應市場經濟改革的研究。

二、計價定額的實質

計價定額是指在正常施工條件下，在合理的勞動組織、合理地使用材料和機械的條件下，完成建設工程單位和各產品所必須消耗的各種資源社會平均水平的數量標準。計價定額是以工程建設范圍內大型公有制施工企業的生產消費規律為研究對象，是對數十年積累的實踐經驗總結基礎上形成的信息庫。對建設項目業主而言，計價定額是工程造價計價的依據，也是投資決策的依據；對施工單位而言，計價定額企業經營管理的依據和標準，是每個施工單位和每個工人都要努力達到甚至超越的標準。

計價定額的實質是一種信息庫，是體現人工、材料、機械臺班消耗量及其費用標準的數據庫，以服務建筑市場交易雙方科學準確確定建筑工程造價為主要目的。我國政府建設行政管理部門及其下屬建設工程造價管理機構長期以來通過計價定額向社會提供造價信息。計價定額是科學管理的產物，促使企業通過最少的消耗生產出更多的建設工程合格產品，取得更好的經濟效益，它既不是計劃經濟的產物也不是與市場經濟相悖的體制改革對象。計價定額是對大量市場信息的加工，也是對大量信息進行市場傳遞，同時也是市場信息的反饋。

三、計價定額市場化改革原因分析

我國計價定額存在的各種問題在行業內探討已久，但這并不是計價定額本質存在的問題，計價定額的實質是信息庫、數據庫，是一定時期社會平均生產力的反映。當前有關計價定額的負面評價，實質上是對計價定額這個數據庫數據來源的質疑，因為計價定額中的工料機消耗量數據均由國營大型施工企業提供。因此，應對當前計價定額存在的問題進行研究，針對計價定額存在的問題探索改革的路徑，以提高計價定額這個數據庫的質量，使計價定額真正發揮服務建筑市場進行科學計價的價值。

1. 計價定額強勢地位阻礙企業定額的發展

2003年開始的清單計價改革已經使得定額從制度設定的原理上來已不再是計劃經濟時代承發包雙發共同使用的“強制式”的計價依據，但我國當前的工程造價計價模式仍然沒有離開原有定額計價模式，當前的工程量清單計價體系依然存在著嚴重的“計劃經濟”色彩。其最主要的原因就是政府部門統一編制的計價定額過于強勢，清單綜合單價的形成依然依賴于政府部門統一編制的計價定額，未能真正形成市場競爭形成價格。

從招投標機制的角度看，當前大多數建設項目采用綜合評分法進行評標，經濟標評審中以“基準價”作為評審投標價格的評價標準，由于當前絕大多數的企業依據計價定額進行投標報價，顯然相比于企業定額，依據計價定額進行的投標報價更容易中標。此外，一些招標文件甚至規定只能參照當地計價定額進行報價，使得企業定額無法在投標報價中發揮作用。當前的這種招投標機制促使了企業在投標報價時以政府計價定額為計算依據，而不是結合自身企業的生產成本和利潤。這種報價模式顯然不僅不利于企業清晰認知自己的真實成本，不利于建筑市場“獎優懲劣”，也不利于承發包雙方的良性合作。這樣的報價模式使得計價定額被要求強制使用，即計價定額“被強制”。此外，即便企業在投標報價中使用了企業定額，由于招標文件中大多要求投標人對所有分部分項工程量清單項目編制綜合單價分析表，隨投標書、工程量清單報價一同報送，可能會導致企業定額內所包含的企業信息被泄露，從而降低企業編制和使用企業定額的積極性。

從建筑市場主體角度看，一方面，由于政府計價定額的官方背景，建筑工程承發包交易雙方、造價咨詢機構、政府造價相關監管審計機構等基于保護自身利益、尋求“權威”依據以免責、降低工作難度等理由均有意或無意的強化了對政府發布定額的“尊重”，計價定額業已成為國有項目中普遍使用的計價依據。另一方面，由于建設項目參建各方尤其是施工單位的造價人員缺少對已完工程資料深加工的意識，未通過已完工程對實際人材機的消耗量進行測算，致使無法對真實的生產成本進行測算根本沒有形成企業內部的施工定額，工程造價計價和管理能力較為薄弱等原因，建設項目參建各方均在工程計價方面依賴于政府計價定額，導致政府的計價定額仍然是承包商投標報價、承發雙發進行結算必不可少的依據。正是由于上述兩方面的原因，使得信息質量尚存在較大爭議的計價定額在工程計價中成為建設工程項目的普遍遵循“權威”的依據，即計價定額“被權威”。

盡管我國政府一直在推動或者希望推動工程造價領域的市場化改革，也在弱化定額及政府信息價的指令性作用，而強調其指導性作用。然而由于當前的招投標機制使得計價定額成為“被強制”的計價依據，以及政府計價定額的官方背景使得計價定額成為“被權威”的計價依據，這兩點造就了計價定額在我國現行計價依據中強勢的地位，使得企業定額相對弱勢，從而使施工企業缺乏建立企業定額的動力，也削弱了企業定額建立的意義，促使了施工企業不太關注、甚至弱化了企業定額的建設，客觀上導致我國造價改革10年來企業定額仍然普遍缺乏的現象。由于我國企業定額的普遍缺乏也使得本就處于強勢地位的計價定額更加強勢，形成了惡性循環，如圖1所示。正是由于計價定額的這種強勢地位，清單計價改革在市場化的道路上出現了“徘徊”，甚至“倒退”。

2.計價定額已不能成為科學的計價依據

計價定額作用的充分發揮，需要定額自身質量保證，即計價定額要科學，要適應市場，要能夠和市場對接、反映市場的實際水平，但是目前我國計價定額難以滿足這一要求。

首先，當前計價定額中的消耗量及費用標準較社會實際平均水平存在較大的偏差。各地計價定額的大部分分部分項工程的消耗量標準或定額預算基價均較市場價格偏高，所以才有很多項目尤其是非國有投資項目在以定額為依據的價格基礎上下浮一定百分比作為實際交易價格的常見做法；與此同時，計價定額中也存在一些項目較市場實際價格偏低（最明顯的是技術工人的單價），導致計價定額無法作為雙方接受的計價依據，在結算過程中產生費用爭議。我國計價定額的編制以建設管理部門下屬“造價站”為責任部門，造價站主要依賴大型建筑業企業的造價專業人才進行計價定額的編制工作。建筑業企業處于自身的利益的考慮，自然不會對建筑產品的消耗量和費用標準進行下壓，甚至可能會有意或無意提高產品的消耗量及費用標準，使得計價定額相比于正常社會水平整體偏高一些。

其次，當前計價定額的修訂周期較長，難以跟上市場變化的動態節奏。計價定額是一定時期技術發展和管理水平的反映，但現如今少則每5年、多則10余年修訂一次的計價定額，已成為滯后的社會平均水平。伴隨價格體制的改革，人工費、材料費、機械使用費的變化對工程造價的影響日益增大，現有計價定額雖然有信息價作為動態調整依據，但是由于消耗量標準的滯后，即使有信息價輔助調價，也不能使計價定額與真實的社會平均水平相符。定額的這種修訂模式顯然無法保證定額的科學性和動態性。

當前的計價定額在消耗量、費用上存在的問題使得計價定額已不能成為承發包雙方科學計價的依據。計價定額的消耗量和費用標準的整體水平偏高，不僅不利于施工企業建立提高企業管理水平、節約成本的意識，也不利于國有建設項目管理水平的提高。

四、計價定額的市場化改革建議

計價定額作為一種信息庫，就市場規律而言，其價值關鍵取決于提供數據來源信息質量。在市場計價體制改革的背景下，應通過市場化的手段，提高計價定額的質量，發揮計價定額作為信息庫的價值。因此，應充分發揮市場機制在計價定額編制和發布中的作用，對計價定額進行市場化改革，建立于市場經濟相適應的計價定額。計價定額的市場化改革的總思路是：弱化定額的“強制性”、“權威性”、“法定性”，使計價定額適應“政府宏觀調控、企業自主報價、市場形成價格、加強市場監管”的市場計價格局。計價定額的市場化改革應著重強調一下五點：

一是加大宣傳計價定額的參考性作用。計價定額的實質是信息庫，為建設項目各參與方作為工程造價計價的參考，政府應加大宣傳計價定額的參考性，不僅是面向業主、承包單位、咨詢單位宣傳，更重要的是面向政府職能部門，如：發改委、財政部，強調允許企業對計價定額費用標準和消耗量的調整。

二是改變計價定額發布的官方背景。改變當前由代表政府建設行政管理部門的地方建設委員會或其下屬建設工程造價管理站（定額站）發布計價定額的模式，計價定額不應由政府牽頭完成，不應通過“這是政府發布的計價定額”來確認計價定額的科學性，使得計價定額被廣泛使用，而應通過市場的檢驗、通過市場的力量使得各方愿意參考該計價定額。

三是在計價定額市場應用中引入市場競爭機制。鼓勵行業協會、科研機構、大型企業編制并發布計價定額，通過市場競爭機制，提高計價定額編制水平和計價定額的準確度，由市場進行計價定額的選擇，哪個計價定額科學就能獲得更多的應用和價值。

四是改變計價定額的編制方式。改變單一依賴大型建筑業企業的造價專業人的定額編制方式，改變定額修訂工作的穩定性特征，使得定額的“社會平均”水平得以真正體現，使得定額能夠真正和市場對接，能夠真正擔負起指導承發包雙發科學確定工程造價的作用。另外，應加強對計價定額的動態更新，利用現代信息技術手段，提高計價定額的時效性和準確信。

五是強調的定額的方法論作用。定額的核心不是一個個的“數據”，而是生成項目造價的方法，以引導企業按照定額確定的思路和方法，在參考定額中的數據基礎上，結合自身企業生產技術水平和市場造價信息確定項目的造價。

綜上所述，進行計價定額市場化改革，是提高計價定額質量，建立與市場經濟相適應的工程造價體系的必然前提。計價定額的市場化改革將對我國工程造價管理體系產生深遠影響，參與工程造價的各主體都應做好準備迎接計價定額市場化的變革。同時，計價定額市場化改革應循序漸進，保證建筑業持續穩定的發展。

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（本文審稿 張端丹）