我國盤查制度的完善

張靖

摘 要：在我國人口流動加大、戶籍制度變革的背景下，盤查是一種行之有效的行政措施。但是，我國盤查制度在程序設計和執行方面還存在問題，在我國盤查程序加入攔停使得該程序能應對更多情況。此外，盤查啟動條件的放寬和為盤查過程的強制手段設置具體情境有利于我國盤查制度的完善。

關鍵詞：盤查；行政執法；行政強制

一、盤查是一種行之有效的行政措施

（一）時代背景

盤查制度在我國的出現是伴隨著計劃經濟向市場經濟的轉軌發生的，這種經濟的轉型對我國的影響就是：區域間經濟差異顯現，經濟發展快的地區吸引著經濟發展較慢地區的人們，再加上人口政策的放寬，人口流動加快。在經濟型人口快速流動的情況下，以往在計劃經濟下的群防群治措施不再適應現實管理。伴隨著南來北往的人流，流動人口作案、異地作案、流竄作案等問題日益突出，引發政府、媒體和公眾對制度的反思。盤查制度在這種情況下誕生了。

公安部《關于組建城市治安巡邏網的意見》（1986年7月1日）、《城市人民警察巡邏規定》（1994年2月24日公安部發布）、公安部《關于強化槍支彈藥管理的通知》（1994年8月22日）等公安部規章和文件率先規定了警察的盤查權。1995年《人民警察法》第9條對此項權限作了進一步的確認和規范。公安部《關于公安機關執行<人民警察法>有關問題的解釋》（1995年7月15日）對盤問、檢查作了比較詳細的解釋。2002年、2004年公安部又發布了《公安機關實施留置措施備案規定》 《公安機關適用繼續盤問規定》（第75號公安部令）。2008年我國出臺了《公安機關人民警察盤查規范》。2012年修動《人民警察法》時沒有觸及、更改原制度。

從我國盤查制度建立發展軌跡來看，我國的盤查制度經歷了由規范性文件到法律確認再到行政解釋的過程，積累了許多實踐經驗，不斷趨于完善成熟。

（二）現實效果

雖然盤查制度是適應我國經濟發展情況而生，但并非是我國首創，世界上很多國家警察法都賦予了警察這項重要權力。日本的“職務詢問”制度，美國的“阻攔與拍打”、英國的“阻攔與搜索”和德國的“作為強制性處分的查驗身份”，其實質都是盤查制度，只是稱呼不同而已?？梢哉f，盤查是市場經濟環境下的一種必然產生的警務活動，并且被實踐證明是行之有效的。

在打擊流動人口作案上，盤查發揮著較大的作用。據北京市公安局公交總隊的統計，自2004年7月公共交通安全保衛總隊成立至2005年5月，通過在地鐵內的巡邏盤查，民警查處治安案件8000余件、刑事案件10余起，治安拘留900余人、刑事拘留10余人。2005年1月至8月，北京巡警共抓獲各類犯罪嫌疑人5萬余人，僅8月就抓獲1萬余人，其中通過盤查抓獲5541人，占巡警系統抓獲總數的54%。

盤查制度在我國被證明是一項行之有效的警務制度，對維持社會秩序穩定和讓公眾獲得社會安全感具有極其重要的作用。但是，值得一提的是，盤查制度在我國依就不是十分完善，通過對雷洋案的分析更能清楚的看到這一點。

二、我國盤查制度存在的幾個問題

（一）盤查程序不夠完善

《中華人民共和國警察法》第二章第9條：“為維護社會治安秩序，公安機關的人民警察對有違法犯罪嫌疑的人員，經出示相應證件，可以當場盤問、檢查?！薄豆矙C關人民警察盤查規范》第四條規定：“民警執行盤查任務時，應當著制服服裝；未著制式服裝的，應當出示人民警察證；應當向北盤查人敬禮并告知：‘我是×××（單位）民警，現依法對你進行檢查，請你配合。盤查排除違法犯罪嫌疑的，民警應當向被盤查人敬禮，并說‘謝謝你的合作，禮貌讓其離去?！边@些法律法規中都沒有規定攔停制度，攔停，就是通過一定方式組織當事人繼續前進并停留以完成盤問、檢查的環節，其實應該是盤查程序中的必備環節，國外各國都將攔停明確規定在了盤查的程序中，如日本盤查的程序為“攔停、詢問、搜索、同行”，韓國的程序為“攔停、詢問、同行”，德國盤查的程序為“攔停，詢問，留置、搜索”，美國盤查的程序為“攔停、盤問、拍擊檢查、查驗身份、同行、扣押、逮捕”。雖一般認為我國的攔停包含在盤問和檢查中，但是攔停直接與使用實力相關聯，所以我認為對攔停手段的規定是非常必要的。

在“雷洋案”中，據警方提供的信息，雷洋在經盤問之前就激烈反抗不愿意配合，那么在這種情況下是否可以使用實力進行控制？這個問題便涉及到攔停究竟應該如何實施的問題，在遇到像雷洋這種拒絕停下來接受詢問的情況下，警察能否使用實力？因此，如何完善我國的盤查制度，完善盤查程序是個很重要的方面，其中尤其要注意對攔停的研究。

（二）缺乏具體可操作的規則

我國雖然目前有《關于公安機關執行<人民警察法>有關問題的解釋》、《公安機關實施留置措施備案規定》、 《公安機關適用繼續盤問規定》、《公安機關人民警察盤查規范》等法律規范對警察盤查行為進行規制和指導，但是仍然缺乏具體可操作的行為規則。例如盤問的啟動條件，公安部《關于組建城市治安巡邏網的意見》中規定的是“盤查形跡可疑人員”，到了《城市人民警察巡邏規定》沒有再采用“形跡可疑”，而是改換成“有違法犯罪嫌疑”?！度嗣窬旆ā罚?995年）也采用了“有違法犯罪嫌疑”。但是，在公安部《關于公安機關執行<人民警察法>有關問題的解釋》（1995年）卻并列適用了“形跡可疑、”“有違法犯罪嫌疑”。其實，無論是“形跡可疑”還是“有違法犯罪嫌疑”都是不確定詞匯，都要依靠警察的經驗和業務水平，不能稱作是具體可操作的規則。還如，對盤查具體措施能否強制實施缺少規定，對強制實施的程度缺乏規定。其實，由于雷洋案沒有留下現場執法記錄，因此沒有證據證明雷洋是在攔停階段反抗還是在盤問的過程中進行反抗，若是雷洋在盤問進行完畢警察認為其有進行繼續盤問的必要將其強制帶往派出所的過程中進行反抗，這種情況下警察可以采取強制措施嗎？強制的限度在哪里？或者警察在盤問過程中遇到被盤問人或其同伙的反抗可以采取強制措施嗎？限度在哪里？這些問題都是涉及到當事人人身利益的問題，卻沒有具體可操作的規則，這樣警察在執法的過程中很難把握限度。

三、關于完善我國盤問制度的幾點建議

（一）將攔停環節加入盤問的程序中

攔停是盤問程序啟動的必經階段，現行法律規定的盤問程序不能夠解決所有的情況，如遇被盤問人不配合盤問、不愿意停留甚至激烈反抗的情況，則現行盤問程序存在制度缺失。將攔停環節加入盤問程序，首先要解決的是警察如遇反抗執法應不應該使用強制措施的問題。

對于拒絕回答的被盤查人，是否可以處罰？（下轉第頁）（上接第頁）從實踐上看，有以下幾種模式：①不得處罰。在Kolender V. Lawson案中，大法官Brennan表示，被盤查人有權拒絕回答并不受強迫，不得因為行使權利而遭受處罰。否則，違憲。②可以處罰。我國臺灣地區“社會秩序維護法”第67條第1項第2款規定，拒絕回答的，要遭致處罰。③允許逮捕。比如，美國的Hiibel v. Sixth Judicial District Court of Nevada案就是一例，但這必須結合當時特定的情境進行判斷。我認為攔停階段的執法手段應該注重公民個人自由的保護，因為盤問啟動的條件僅僅是懷疑，此時公共利益是否受到威脅還處于不確定的狀態，而個人自由的保護卻是迫在眉睫。在這種前提下，警察在攔停階段是不宜使用強制手段的，但是也有例外情況，就是在當事人被相當懷疑為違法犯罪分子，比如類似通緝犯、獲得較為準確的線報等情況而被盤問人反抗時可以使用強制措施。

（二）明確規定具體可操作規則

法律出臺后執法部門必定有自己的執法手冊或者執法程式，只是一般不對外公開，只有執法人員知悉。這會出現執法手段地域化和不確定化的現象，與其這樣，不如明確規定具體可操作的規則，警察執法過程中依法遵守。規則的制定主要涉及兩個方面：盤問的啟動和強制手段的使用條件。

盤查程序的啟動理由在美國經歷了從“相當理由”到“合理懷疑”的演變，展現了啟動理由由嚴格到寬松的趨勢。其實，“相當理由”和“合理懷疑”也是不可量化的標準，這似乎證明了盤問程序的啟動是一個無法確定化的命題。筆者認為，盤問的啟動程序不應該設置的過于嚴格，以寬松為宜。由于盤問本身是一種行政行為，應遵守效率原則，強調即時性，過于嚴格的啟動程序不利于發揮盤問的作用。為了防止警察濫用盤查權，個案中如果警察的判斷超過了公眾的可容忍度，則可以提起行政訴訟，由警察來想法官說明盤查的理由。

而強制手段的使用由于涉及公民人身利益，應該慎重使用，除了限定在特定懷疑對象的范圍內，還應該對使用的條件作出具體規定，最好采取列舉式立法的方式，以免外延過大在執法過程中被濫用。

參考文獻：

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