城市基層治理內卷化困境及其對策研究

摘 要：社區作為城市基層治理的元單元，承擔著連接居民和政府的紐帶作用。單位制解體，居委會代替原有的單位成為社區居民自我管理、自我服務的任務載體。但是由于各種特殊的時代背景和機制問題，社區自治更多地成為政府管理的新外衣。長期存在的弊病和現實的問題困境，使得當前的城市基層治理面臨內卷化困境，本文在分析內卷化的背后原因的基礎上，提出了適當的建議，希望對推動國家-社區-居民的多元基層治理有所借鑒意義。

關鍵詞：基層治理；內卷化；去行政化；社區認同

1 “內卷化”的相關文獻回顧

“內卷化”這個詞語來源于拉丁語，意思是指“卷了起來”，在早期的“內卷化”研究中，主要包括三個方面，分別是文化的內卷化、農業的內卷化以及國家的內卷化。

美國的人類學家戈登·威澤首次拓展了這個詞語的應用范圍，他用這個概念來描述了一種文化模式，即既無法使自己穩定下來，同事也無法轉換為新的形態，從而只能是自己的內部變得不斷地復雜起來。[1]

格爾茨在此基礎上，進行了新的拓展，他在《農業內卷化： 印度尼西亞生態變遷的過程》一書中，認為印度尼西亞爪哇地區的農業部門，由于其外部做擴張收到了限制，因此，起當地的農業耕作只能轉向更加精細化和復雜化的發展形態，從而得以實現增長的勞動力的得以部消化，與此同時人均收收沒有下降。[2]他把這種狀態稱作是“農業內卷化”。

杜贊奇則是將內卷化研究擴展到國家權力的領域內，他用此概念對國家權力進行了創新性的描述，把社會原本的就有模式的復制、延伸和精致化的狀態成為“國家內卷化”。[3]

何艷玲和蔡禾首次將內卷化用于我國城市基層組織的研究中。他們認為居委會可以實現社區代表大會直接選舉產生，但是并沒觸碰到組織性質和實際運作的層面。發而是借助這一表面的變化，使得原有的居委會組織性質（準政府機構）得以強化。[4]

除此之外還有很多學者試圖對城市社區自治中的“內卷化”進行解讀。目前我國的城市社區自治，基本上是在行政權力主導的情境下進行的，其本質上不過是國家權力的觸角重新滲入到基層生活的過程，這種滲透過程的結果必然是“沒有發展的增長”，即意味著此次延伸與滲透是以內卷化為根本特征的。[5]

近幾十年來，中國多次大規模推進基層民主自治，但行政化意味的基層組織所達到的實際效果與我們的預設相距甚遠。作為公共空間的基層社區，其民主自治的流程和內容就在這一過程中發展出了形式化意味，因而無法給基層社區帶來真正的民主。

2 城市基層治理“內卷化”表現和危害

城市基層治理的內卷化困境，使得當前的城市基層政府結構不斷地處于膨脹的狀態，部門利益不斷相互嵌套并深化，社會的治理體系結構越來越缺少組織彈性。

（一）基層治理“內卷化”表現

目前城市社區治理工作中的內卷化主要表現在以下幾個具體方面：

第一，過于精細的管理機構分化。城市不斷發展，新的管理部門不斷產生并脫離母體，科層制的管理結構不斷強化，條塊分割日益嚴重。

第二，組織功能逐漸片面化。當前基層政府很大的精力在與基層維穩。對于社區居民的利于訴求從不但無暇顧及甚至刻意漠視。

第三，空心化的社會組織。由于傳統熟人社會的解構，職業、收入等階層差異進一步拉大，加上社會節奏的加快，居民基本上對于居委會等基層自治組織基本上是缺乏興趣的，導致很多的基層自治組織“空心化”嚴重。

第四，社區工作人員行政化傾向突出?；鶎咏M織承擔很多基層政府的很多任務職責，工作人員疲于應付各種任務，背離了原有的工作性質和工作任務，使社區治理工作出現異化現象。

（二）基層治理“內卷化”危害

首先，社區公共性不斷衰退。隨著人們對于個體自由、家庭和自我利益的追求，基層的公共議題缺失嚴重，社區的公共性逐漸喪失。

再次，社會風險積聚。面對復雜的社會問題，政府職能非但沒有得以有效發揮，一味地只是增加新部門和工作人員，反而使得社會矛盾不斷積累，社會風險加大。

最后，國家意志解讀“地方化”。城市基層組織的運作基本上是借助于人情關系的，；居委會、社區積極分子和社區居民三方往往進行協商溝通，漠視異化的現象，目的是盡快完成上級分配的任務。社區居民多是被動參與社區的事務和活動，走過場、走形式的參與社區各種活動。[6]以上表現，實質上就是國家意志的地方化解讀。

3 城市基層治理“內卷化”的成因

社區建設運動是我國城市基層社區治理大背景，由于市場化和單位制衰落致使城市基層社會出現了諸多不穩定因素，并逐漸成為政府治理的障礙。所以，需要從制度環境方面對我國城市社區治理內卷化危機突顯的原因進行分析。

首先，上世紀90年代興起的社區建設運動并沒有改變原來的社區組織內部格局，基層管理組織也是已經固化的形式，，這是基層治理陷入內卷化的一個根本內因。

其次，伴隨著我國城市化的迅速發展和單位制的終結，城市社區居民的異質性不斷強化。例如：城市社區中居民世界觀和價值觀、個人身份和地位、個人職業等都具有明顯差異。大家居住于同一地域空間內，但是所追求的生活不盡相同，針對公共精神和議題是很難產生的，所以“地緣共同體”形成的可能性更小了。

4 針對城市基層治理“內卷化”困境的對策建議

當前權力網絡主要包括社政府-居委會-居民，社區治理的格局需要通過權力網絡來實現。針對城市基層治理“內卷化”困境的對策建議主要包括以下幾個方面。

首先，讓居委會去行政化，回歸居民自治組織是重要的舉措。改革基層權力運作路徑，需要居委會回歸居民自治組織。居委會不應是只為上不為下的政府派出機構，為了實現國家政治權力與底層社會的日常生活緊密銜接，需要對社區的治理樹立治理秩序。

其次，培育居民社區認同至關重要。

培育居民社區認同是為了增強社區居民的責任意識和主人翁精神?？刹捎玫闹饕胧┌ǎ航ㄔO科學有效的居民參與環境與機制、使用多種活動方案推廣和宣傳社區認同的重要性、加強社區居民的相互信任和相互依賴、和社區居民一起應對社區重大問題和決策，進而增強社區權力，提升社區居民參與的積極性，進一步探索有效的社區-政府無縫對接項目。

本文從“內卷化”的相關文獻回顧、城市基層治理“內卷化”表現和危害、解決措施三個方面分析了城市基層治理內卷化困境及其對策，希望對相關領域的研究有所借鑒意義。

參考文獻

[1]劉世定，邱澤奇. “內卷化”概念辨析[J]. 社會學研究，2004，（05）.

[2]郭繼強. “內卷化”概念新理解[J]. 社會學研究，2007，（03）.

[3]杜贊奇. <文化（權力與國家：1900——1942年的華北農村[M].南京： 江蘇人民出版社，2008：41.

[4]陳寧. 國家—社會關系視野下的社區建設：走向內卷化的權力秩序——基于對長春市J社區的研究[J]. 蘭州學刊，2010，（07）.

[5]何艷玲，蔡禾. 中國城市基層自治組織的“內卷化”及其成因[J]. 中山大學學報（社會科學版），2005，（05）.

[6]桂勇. 鄰里空間：城市基層的行動，組織與互動[M].上海：上海世紀書店出版社，2008：224.

作者簡介

李世榮，云南大學，建筑與規劃學院，城市管理專業，2015級碩士研究生。endprint